第一訪談

　　6月23日，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會提交了《關于2003年度中央預算執行情況和其他財政收支的審計工作報告》，一場席卷全國的“審計風暴”由此開始。引發這場風暴的審計署贏得了無數的喝彩，然而毋庸置疑的是，現行的審計體制事實上限制了審計署功能的發揮，審計體制的改革已經提到議事日程上了。

　　中國審計學會理事、武漢大學商學院教授廖洪長期研究國家審計體制改革，他認為，審計署要發揮更大的作用，就必須從審計體制和地位上解決問題。他的一個設想是，“設立中央審計委員會，與中紀委一起，前者管經濟監督，后者管黨紀監督，雙方相互配合，級別對等。”

　　7月5日，廖洪教授接受了《21世紀經濟報道》的專訪。

　　“審計風暴”走向何方

　　《21世紀》：你怎么評價近期由國家審計署帶來的“審計風暴”？

　　廖洪：這是國家審計機關正常發揮其監督職能的表現，同時也說明了我國的國家經濟生活中還有許多未被發現和揭露出來的問題，還需要國家各級審計機關去發現和揭露。

　　《21世紀》：審計機構在一個國家的運作中主要承擔哪些職能？審計監督可以起到哪些作用？

　　廖洪：一般認為審計機構主要承擔經濟監督和權力制衡的職能。只有審計機構能夠正常發揮經濟監督的職能，從而對一些權力部門和個人進行制衡，才能夠保證國家經濟的健康發展。國家審計的作用就是維護財經紀律、揭露損失浪費和各種經濟腐敗、提高財政資金的使用效率，從而保證市場經濟的健康發展。

　　《21世紀》：現在大家最關心的問題是，由審計署查出的問題，誰來追究其中的責任？

　　廖洪：當然是國家有關權力部門，包括中紀委、國務院、監察室等。所謂的“審計風暴”去年就已經出現，今年又一次出現，每次發現的問題都是觸目驚心，如果沒有問責機制，相關部門沒有認真查處這些問題，“審計風暴”再大也會失去審計的意義。

　　審計體制四大弊端

　　《21世紀》：這次“審計風暴”中很多人都有一個疑問：為什么地方的事情卻由國家審計署（含各地特派辦）來揭露，地方審計機關干什么去了？

　　廖洪：首先應該肯定地方審計機關也做出了很大的成績。之所以出現這種疑問，是和我國的審計體制有關。根據我國《憲法》和《審計法》的規定，審計署在國務院總理領導下開展工作，審計機關實行雙重領導體制，地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。

　　這些特點同時也不可避免地帶來一些弊端：首先，雙重領導體制難以保證審計獨立性和審計監督職能的充分發揮，這也是現行審計體制下最大的弊端。許多人認為，現行審計體制下，由于審計機關負責人的任免權在本級政府，審計機關實際上是“政府的內審機構”，“審財政就是審政府”，不明智的領導就認為是挑自己的問題和毛病，因此，即使查出了較大的問題，由于考慮到方方面面的關系，審計部門就存在敢不敢報告的問題，有些問題，往往是較大的問題在審計部門內部就“消化”掉了，即便報告了也難過政府那一關。因而拿到人大的審計報告就可能是大大“縮水”的報告了。這種情況致使“審計難、審計處理更難”的尷尬局面長期存在。

　　其次，現行審計管轄范圍導致了審計盲區的存在。根據審計管轄范圍，由于一部分中央所屬單位不屬地方審計機關管轄，在地縣的省直單位不屬地縣審計機關管轄，而上級審計機關又無暇顧及，這就導致了審計盲區的存在，潛在著舞弊和損失浪費行為。有資料顯示，屬于審計署及其派出機構審計的單位大約有3萬多個，目前每年實際被審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，甚至有不少單位自審計署成立以來還從未接受過審計。另一方面，地方審計機關特別是縣級審計機關卻無權審計。最典型的如國稅、水利、電力、煙草等行業，這次查出的電力部門嚴重違紀的問題就是明證。

　　再次，透明度差。雖然我國審計法規定“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”，但是，多年來中央和地方審計機關查處的大案要案卻鮮有見報見電臺的，這些審計報告往往作為“機密”鎖藏柜中。事實上，陽光是最好的消毒劑，也是最有效的監督，腐敗最怕陽光，現在國際上很多國家的審計報告都是置于規定的地方供公眾隨時查閱的。

　　最后，審計資源配置不合理。除審計署外，目前我國主要履行或部分履行審計職能的部門和機構，還有中紀委、監察部、財政部監督檢查局。他們按各自的職責查處不同的單位和人，中紀委主要管高級黨員干部的違紀違法問題，監察部主要管行政（一般是非黨員）干部的違紀違法問題，財政部監督檢查局主要管中央企業和大型企業的問題。這些問題中又主要是經濟問題或大多都涉及經濟問題，而查經濟問題、搞經濟監督完全是審計部門的職責。因而多年來的多頭檢查、重復監督和交叉監督問題不能很好解決，使一些企業叫苦不迭。

　　改革審計體制

　　《21世紀》：那么，一個比較理想的審計體制是什么樣的？廖洪：許多審計界人士指出，我國審計體制改革的最終目標和“理想模式”應是實行立法型體制，即人大常委會領導下設立最高國家審計機構。但這需要一個過程，至少在目前談論此事還為時尚早。我認為，我國審計體制改革應分兩步走：在現階段，對現行審計體制進行完善和調整，以增強獨立性為主，加強審計監督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉變。

　　《21世紀》：具體說來，應該如何增強審計的獨立性？如何實現向立法型體制轉變呢？

　　廖洪：根據以上分析和我國國情，我提出以下兩種設想：設想一：成立中央審計委員會。考慮當前的中國國情，可以設立由黨中央領導的“中央審計委員會”，它與中紀委的關系是，后者管黨紀監督，前者管經濟監督，雙方相互配合。

　　設想二：如果設想一不能實現，則可考慮實行“資源重組改良觀”。具體措施是：

　　第一，審計署改名為審計部，仍隸屬于國務院，但審計長級別為國務委員級，以增強其權威性；

　　第二，重組審計資源，將中紀委、監察部、財政部監督檢查局等部門中的執行審計職能的人全部劃歸審計部，充實審計部的力量。我國審計署機關僅四五百人，只是美國的十分之一，難怪我們的審計覆蓋面僅10％左右。

　　第三，中央對地方審計機關實行垂直領導，同時撤銷各地審計廳，將各地審計廳全部改為特派辦，有特派辦的地方將審計廳合并到特派辦。因為，實行垂直領導后，地方審計機關的獨立性問題基本解決，人事、業務和經費都由審計部統一安排，因此它與特派辦分設也就沒有必要。省對地市審計機關也實行垂直領導，但地市審計機關的經費由省財政安排。

　　第四，取消縣級審計局，仿照銀行系統內部審計的做法，將其審計人員“上收一級”，統統編入地市審計局，業務上則“下審一級”。

　　第五，行使屬地審計原則，改變現行審計管轄范圍，消除審計盲區。不論中央單位還是省直單位，只要它在哪個地區就由哪個地區的審計機關進行審計。如果有困難，再由上級審計機關協調或直接進行審計。實行垂直領導為實行屬地審計奠定了基礎。

　　經過以上資源重組，審計的獨立性大大加強，其職能作用將會得到更好的發揮。這也是去年我在南京審計學院召開的中國審計高層論壇上的觀點。