贏周刊：今年國家稅務總局對開發區違規稅收優惠的查處力度特別大，是不是意味著開發區的違規情況已經到了非常嚴重的地步，對國家財政帶來了極大影響？

    暨南大學財稅系主任於鼎承及其研究生（后文皆為“於鼎承”）：我國的開發區確實存在不少越權制定和違規執行開發區稅收優惠政策的問題，個別地方還較為嚴重，最直接的后果就是造成了國家稅收的大量流失，僅這次清查就查到了4.3億元的少繳稅款�焽烂C清查是勢在必行的。尤其是我國加入WTO，開放政策調整的同時，更迫切要求依法治稅，維護稅法的權威性。估計日后規范開發區的稅收管理，堅決制止和糾正違規執行優惠政策的力度將會越來越大。

    贏周刊：地方政府無視國家稅法，違規擴大稅收優惠，當中肯定有極大的利益驅使吧？

    中山大學財稅系主任謝賢星（文后皆為“謝賢星”）：擴大稅收優惠絕對是為了招商引資。引進大型外資企業和高科技企業，一是可以延長本地區的產業鏈，例如一個大型煙酒企業進入了本地區，在它的周邊會發展起一系列的原料供應、包裝、運輸等企業；二是擴大稅源，增加財政收入。

    但隨著開發區越來越多，區與區之間也存在著競爭。要吸引企業進入開發區，除了硬環境外，政策環境也具有很大的吸引力，尤其是稅收優惠政策。所以就出現了各開發區為招商引資違規擴大稅收優惠的現象。

    於鼎承：但這當中又有一個問題，以稅收優惠為主要手段盲目招商引資，帶來的只是短期利益，對地方經濟的長足發展未必有利。

    開發區內對企業擴大稅收優惠，造成了一定的地區稅收政策傾斜，可以在一定的期間內，吸引更多的投資，鼓勵區內企業研究開發高新技術，加快本地區的經濟發展。可是，企業由于所處地域的不同而適用不同的稅收政策，造成了稅負不公，必然擾亂公平的經濟環境，形成企業之間的不公平競爭，以致一些企業視稅法為無物，采取各種違法手段偷稅避稅。這樣不但造成地方稅收收入的流失，還增加了稅收管理的難度。

    贏周刊：這樣一來，涉及的就不僅是財政收入減少，而是影響了整個經濟環境的健康發展？

    於鼎承：對，開發區濫用稅收優惠，造成了區內區外企業明顯的稅負不公，有違于市場經濟條件下企業公平競爭的原則，既不利于行業的發展，也不利于區域之間平衡發展。直接的后果就是企業都想涌入開發區，還有一些企業采取區內注冊、區外經營的手段，甚至出現各種假外資、假高新技術企業——整個經濟秩序都會被擾亂。

    謝賢星：開發區本身要科學地發展，需要各方面協調，主導產業是什么，要發展哪些的輔助產業，都是要考慮的，要努力延長產業鏈。如果單純地把招商引資和擴大稅源作為最終目標，把所有企業都往開發區里拉，是沒有好處的，不利于形成主導產業。更有甚者一些開發區把高污染、三廢的產業都拉進去，表面上地區經濟是發展了，生產總值提高了，但時間一長，反而破壞了整個生態環境和投資環境。

    於鼎承：沒錯，其實從發展較好的開發區的經驗來看，如果離開投資環境單獨靠稅收優惠政策來吸引外資，效果并不是很好。如果單純靠變幻不定的土政策來吸引投資，往往會給投資者政策不穩的感覺。在諸多宏觀經濟政策中，稅收政策僅是影響招商引資發展的一個方面，其他諸如市場前景、宏觀經濟政策、投資環境、金融政策、人才資源及其他客觀環境因素的相互配合，才能有效促進開發區的發展。

    贏周刊：那么說實際上利用擴大稅收優惠來吸引企業，只是一種短視行為，根本達不到促進地區經濟發展的效果，但為什么各開發區都對此趨之若騖呢？是否如某些人所說，這是由于分稅制的實施而造成的，或者說是因為屬地征收原則誘發的呢？

    於鼎承：分稅制是其中一個原因，地方與國家分成稅收，使地方可以通過擴大稅源來增加一部分的財政收入，但這并不是最主要的原因。關鍵還是近年來地方的各項財政支出越來越大，以至于不少地方存在著不同程度的財政困難，因而千方百計的想要增加地方的財政收入，爭奪稅源。此外，缺乏嚴謹的立法和有效的監督以及稅源界限不清也引致了稅源的惡性爭奪。

    謝賢星：我認為屬地征收原則是一個值得探討的問題。

    現在我國地方稅收任務是以“基數＋增長”的計算方式來制定的，這個基數是以計劃經濟時的地方稅收基數為標準戶主逐年滾下來的，本身就欠合理，再加上增長率是以GDP為參照甚至更高，而GDP的數字多少含有一點水分，難免引致稅收任務虛高——這實在不是一個科學的計算方法，許多地方的稅收任務都比較重，地方政府為了完成稅收任務，只能拼命地搶奪稅源。

    贏周刊：能不能通過稅收制度的完善來杜絕這些情況發生呢？例如合理制定地方稅收標準。

    謝賢星：在稅制比較完善的國家，是以“標準收入法”來計算其稅收任務的。即綜合考慮一個地方的人口數量、土地面積、創造的產值等各方面因素來計算該地方的稅收任務。但我國卻喜歡單純以人口數量作為評定的標準，這非常不公平。

    以廣東和貴州為例，廣東常住人口為8000萬，而貴州則是3000萬，按照單一的計算方法，如果廣東一年上繳1000萬元的稅收，貴州則要上繳近1000萬元，但以貴州的資源、地理位置等條件，這是不可能做到的。

    我國的稅制還要經過一段較長時間的探討和完善，才能真正杜絕各種不合理的稅收現象。

    產業專家分析：可持續發展才是正確方向

    無論是蘇南模式的弊端還是稅收犯罪的傷害，帶給我們的都是同一個問題——為何地方政府為招商引資付出了重大代價，換來的往往是對經濟的傷害？到底怎樣才是開發區發展的正確方向？

    廣東社科院產業研究所所長吳勃生認為，這要從國家成立經濟開發區的初衷開始探討�焾@區開發是各國地方經濟發展的普遍道路。但關鍵是設立以后如何發展——是大而全，小而全，還是專業化？

    一個開發區想要辦好，一定要搞清楚本區的主體產業是什么，圍繞著這個主體產業應該引進什么周邊產業，才能使他們形成互補或者競爭機制。應該說，開發區的主體行業在哪里，就要配套到哪里，要因地制宜。

    但目前我國的開發區有很多都像幾年前的蘇南那樣有著明顯產業同構現象，各開發區之間沒有差異化，不免形成惡性競爭，而區內的企業無法形成產業鏈，也難以達到互補和降低成本的初衷——這些都是地方政府為增加在任期間的政績，無視開發區的發展特色和主導產業，盲目招商引資所帶來的惡果。

    “無論是從產業經濟發展還是從擴大稅源來考慮，正確的方向都是‘可持續發展’。”吳勃生堅定地指出。

    即使是稅源，有一些本身也不具有可發展性，有的會在發展中萎縮，有的甚至會破壞和損傷周邊的產業。引進這樣的稅源，帶來的只是短期政績，但損害的卻是開發區的整體效益。地方政府一定要站在長期的、全局的方位去看，綜合考慮該區的生態環境和地區社會環境，才能看出哪些是真正可持續發展的稅源。

    就中國的開發區來說，最優化的招商引資組合應該是先有龍頭企業，再帶動相關的配套產業，延長產業鏈——產業鏈越長，加工程度越高，附加值也就越大。

    蘇南的教訓，帶給我們的其實并不僅僅是反面的例證。這幾年，蘇南各地的開發區政府已經對其發展路子進行了較為成功的調整，不再盲目擴大稅源，反而逐漸提高了企業進園的準入門檻，使開發區慢慢形成有自身特色的產業鏈——至今，蘇南的經濟得到了很好的發展，這一接近成功的轉型，其實是產業結構“錯位戰略”的體現。避免惡性競爭、減少不必要的內耗，是全國各地開發區都應該認真考慮的問題。