方建中，米易縣財政局局長，當地地方財政的“管家”。他介紹說，米易縣總人口20萬，有漢、回等24個少數民族，其中農業人口16萬，是攀西地區第一農業大縣，2003年農民人均純收入2882元。
2003年，全縣GDP值135075萬元，財政收入10665萬元，其中地方財政收入5658萬元，同比增長21.8%。應該說，對于一個山區農業縣來說，這是一個很不錯的數字。但是方“管家”苦笑著對記者說，米易縣的地方財政實際上是吃飯財政，約有6100人工資完全靠財政劃撥，再加上各種辦公開支等，5658萬元捉襟見肘。
方“管家”也承認在2003年消化了過去的2000多萬元的債務后，當地財政缺口是5000多萬元，而今年大概是1億。因為今年財力緊張，大企業米易糖廠改制、城區建設等都需要大筆資金投入。
觀察 農業稅用在了哪里
米易縣農村稅費改革辦公室負責人向記者透露，自2002年當地農村實行稅費改革以來，已經取得了階段性成果。同改革前相比，農民負擔總額由1703萬元減到532萬元，減負1171萬元，農民人均負擔由101.71元減至35.94元，減負65.77元。
在米易2003年的地方財政收入5658萬元中，農業稅及附加548.55萬元，占地方財政總量的9.7%。這筆錢都是誰在用?
方建中講，鄉鎮上人員的工資和經費是縣財政支出，而農業稅及附加的大部分都補貼到了農村:其中鄉村辦學經費占了大頭，為149.09萬元，村干部補助63.84萬元，社干部補助57.12萬元，村辦公經費39.9萬元，五保戶供養43.01萬元，計生經費67.61萬元，農村軍人優待金29.76萬元。
另外一個情況是，米易縣2003年落實由縣財政轉移支付的是767.45萬元。“這樣實際上是，我們收了548.55萬元的農業稅及附加，但實際為農村支出了767.45萬元。”
難題 兩大“尾巴”如何割
盡管停征農業稅及附加所帶來的“缺口”會由上級財政全額轉移支付。但是，方建中還是顯得很“委屈”。
“省上文件是以2002年為基數的。但是恰恰在2002年我們的農業稅征收得最少。”方建中解釋:因為2002年7、8月份遭受了自然災害，全縣大多數農戶受災嚴重，當地政府經過研究免去了214萬元農業稅。這意味著，上級財政全額轉移支付的額度就不包含這214萬元，而不是2003年的農業稅及附加548.55萬元。由此帶來的一個后果是，縣財政要補差214萬元，而且是年年都要補。對于本來就運轉艱難的地方財政來說，無疑也是一個棘手問題。
另外一個問題就是“上清下不清”———上面一刀切，下面有遺留問題。米易縣包括農業稅在內的農民欠費達470萬之多。丙谷鎮鎮長舒洪武介紹說，上面每一個稅改文件下來，基層都積極執行。實際上村村歷年都有尾欠，為不激化矛盾，已經暫停催交;但是，往年農民沒有交的農業稅如何割“尾巴”，也是一個很頭痛的問題。由此帶來的新矛盾是，原來已經交清稅費的農戶對此極為不滿，特別是過去已經交清學校修建和農田水利建設等基礎設施集資的農戶，有的要求退還;甚至有的農戶提出如果老賬不收，新的稅費就不交。面對這種情況，只有反復解釋。希望上面有一個明確的政策來指導。
走進射洪
觀察公益事業會否管理缺位長期以來，鄉村的公益事業(公路、水利工程、學校等)資金，基本上來自兩個部分:農業附加稅、村民兩工折資款。農業稅減免以后，鄉村公益事業會否管理缺位?
“完全有可能”，射洪的萬林鄉政府一位官員告訴記者:“我真擔心有些村落又回到一盤散沙的地步，路沒法修，水利設施沒法管，義務教育陷入窘境。但愿這只是危言聳聽。”
鑒于國情，由財政轉移支付的鄉鎮基建基金，大多只落實到鄉鎮一級，對村級公益事業來說，很難盡數解決“資金饑餓”。在相當長時期里，農民群眾仍然是農村公益基建的建設主體、投入主體。同時，含糊不清的“集體建設、集體所有、集體管理”觀念，使得工程產權不明晰，農民參與管理的意識淡薄，一些村級工程幾乎處于失管狀態。
以射洪的骨干主渠人民渠為例，其灌溉收費至今依然沿襲以鄉統籌、均攤水費的經營管理模式，諸多弊端日益凸顯:一是由于均攤水費，吃大鍋飯，造成水資源浪費嚴重。正常稻田每畝四五百方水足夠，但有些地方畝用水達到1000方，仍有田地未充分灌溉。二是水資源浪費反過來造成水費負擔大。按水田面積分攤，射洪有些地方每畝水費高達100元!以至不少農民放棄使用人民渠。三是工程養護難。養護經費集體經濟負擔不起，向農戶籌措難度又大，于是，工程運行入不敷出→設施老化陳舊不能維護更新→服務質量下降→效益衰減→農民不滿不愿交水費(或維護費)→工程運行難以為繼，如此惡性循環。
解決問題的關鍵在哪里呢?射洪縣稅改辦副主任余致滔認為，一是對鄉村公益事業加強行政管理，同時引進公司機制，即行政服務，市場協調;二是國家加大對鄉村公益事業的財政轉移支付力度。他說:“過去的城鄉差別對待政策，已使農民和農業為工業化、城市化作出了巨大犧牲。經濟發展到人均GDP超過1000美元的今天，農村公益設施建設仍難以得到來自城市及二、三產業應有的補償，這是不是另一種暗藏的不公平呢?”
走進三臺分析透視鄉鎮債務難題
統計數據顯示，中國鄉鎮政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增，當前的鄉鎮基層債務額超過5000億元。在四川，據省財政廳稅改辦人員介紹，鄉鎮基層債務額超過147.7億元，鄉平469.68萬元。專家警告，如果鄉鎮債務問題不能妥善解決，很可能被人為轉嫁到農民頭上，出現“減負反彈”現象。
在三臺，鄉鎮累計債務超過5億元，其所轄的63個鄉鎮幾乎全部負債。其中“三角債”嚴重，比如村社欠鄉鎮的稅費，鄉鎮也欠村社的各種補助款;農民欠村上提留，鄉鎮又欠個人的工程款、工資等;鄉鎮欠區縣稅費，區縣又欠鄉鎮工程補助款等。
三臺縣財政局人士介紹，目前鄉鎮負債往往具有鮮明的行政性、政策性和公益性，如原農村合作社基金會、供銷社股金兌付、交通、農田水利、普九等形成的債務。負債用途本是為了基本建設和維護社會穩定，但現在，顯然已超過了鄉鎮自身的承受能力。因為負債多，個別地方的鄉鎮干部甚至不愿或不敢上班。
潼川鎮一位曾任農經站負責人的官員告訴記者:“農業稅減免，基層是很擁護的，但希望國家能考慮到相關的配套政策和改革，尤其是針對鄉鎮債務的。因為稅改雖不會直接增加債務，但可能增加化解現有債務的難度。一般的農民，對政策理解較單純，聽說要免稅，可能會連以前的欠款也不交了。”
專家指出，鄉鎮負債過度是一種體制病，要解決根本問題，必須深化農村各項改革:鄉鎮財政體制、政府機構與職能、社會事務管理以及國有資產、國有資源等多方改革。同時，發展才是硬道理，加快農業產業化進程，促進農村經濟發展，才是化解債務的根本出路。
追蹤 四川農業稅稅率降低細則出臺
本報《四川農業稅調查》系列報道見報后，引起了讀者的強烈反響，連日來讀者紛紛來電詢問我省農業稅降低的具體額度。昨(21)日，省稅改辦負責人透露，四川省財政廳和四川省地方稅務局已經在4月16日聯合發出“關于降低農業稅稅率及下達征收任務的通知”，明確指出，今年我省農業稅稅率統一降低3個百分點。
該通知稱:從2004年1月1日起，我省除《中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關于轉發〈省財政廳、省地稅局關于我省民族地區免征農牧業稅有關問題的意見〉的通知》確定的57個縣(市、區)免征農業稅及附加外，農業稅稅率統一以農村稅費改革確定的稅率為基礎降低3個百分點，即農村稅費改革確定的稅率為7%的降低為4%，6.5%的降低為3.5%，其它不同稅率地區依此類推。農業稅附加隨正稅同步降低，即降為4%的農業稅稅率及附加率合計執行4.8%，降為3.5%的合計執行4.2%。
該通知還明確表示，農業稅稅率降低后的征收任務，統一按“農村稅費改革確定的計征稅額剔除稅率降低3%減少的計征稅額”的方法測算，稅率降低3%減少的計征稅額統一按“農村稅費改革確定的常年產量乘以3%”的方法測算。
通知稱，各地要及時核減退耕還林、災毀無法復耕等減少耕地的農業稅計稅面積和計稅基數。同時，稅率降低后的農業稅及附加任務務必以村組為單位張榜公示，公示時間不得少于10天，得到農民認可后及時填發農業稅繳稅通知書，落實到納稅農戶。
專家建言五大問題不容忽視
四川省社會科學院農業經濟研究所所長郭曉鳴說，必須清醒地看到，由于稅費改革所涉及的利益關系十分復雜，許多應有的配套措施尚未到位，因而不可避免地還存在一系列需要引起高度重視的問題。一是鄉鎮機構改革和精簡人員的矛盾依然尖銳;二是財政轉移支付不平衡加大了不發達地區與發達地區之間的差距;三是沉重的鄉村負債構成農民負擔反彈的重大隱患;四是無錢發展農村基礎設施建設與社會事業。此外農村義務教育可能“縮水”。
為此，郭曉鳴認為，從解決歷史遺留問題的需要出發，應進一步簡化財政轉移支付形式。力求建立一個公正、公平、透明、規范的轉移支付體系;加強專項撥款的管理，建立嚴格有效的監督體系，確保專款專用。另外繼續完善過渡期轉移支付辦法。科學選擇測算因素，對貧困山區、民族地區和不發達地區在因素設置上要充分考慮保證合理的政策傾斜等。
同時，應進一步改革現有的農村義務教育投入體制，按照事權與財權的劃分分級負擔。建議教育經費由中央按一定比例設立教育專項轉移資金，減輕基層政府的壓力和負擔。建議推廣“學券制”，將公共教育資源量化分為“學券”，發放到學生家長手中，家長向選中的學校交出學券，學校憑券到政府兌換現金。這樣一是增加農民家長的選擇權，學齡兒童憑券可到公辦學校也可到民辦學校、可到城里也可到鄉里學校就讀;二是讓民辦教育同樣享受到國家政策的優惠，可以刺激和調動社會力量辦學的積極性;三是對防止農村失學兒童有較好的實際作用;四是讓每個學齡兒童具體感受到義務教育的實惠，達到九年制義務教育服務平等化的目的。
對于鄉鎮債務，郭曉鳴認為應鎖定原有債務，在防止稅費改革后新的債務產生的基礎上，對不同債務的形成原因加以區別，制定不同的債務化解方法。
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