稅收優惠是國家對特定產業、特定地區的特定交易形式采取的市場競爭和調控手段，是政府為實現一定歷史時期的宏觀經濟發展目標，以一定相對合理的方式，分輕重緩急地向特定經濟主體（投資人）退讓或放棄一部分稅收收入的鼓勵或照顧措施。雖然我國現行稅收優惠政策對促進經濟的發展和產業結構的調整起到了重要作用，但其在法律效力、政策導向、調控方式和實施效果等方面還存在諸多問題。

　　稅收優惠模式顯露弊端主要表現在以下幾個方面：1.稅收優惠的法律級次較低。

　　一是立法層次較低。大部分優惠政策以暫行條例、行政法規、部門規章的形式出現，僅有極少數優惠政策散落在稅收法律條文中。近年來，一些地方政府為實現其招商引資、發展地方經濟的目標，在稅法規定的減免稅政策之外，施以更多的稅收優惠，越權出臺了一些稅收優惠政策，以至于在同一地區、同一行業，甚至同一所有制企業適用完全不同的稅收政策，不但造成不同程度的稅收歧視，而且使國家稅款大量流失。

　　二是政策條文零散、割裂。大部分優惠政策表現為部門規章和紅頭文件，出現在國務院、財政部、國家稅務總局發布的通知、規定中，在政策內涵和總體規劃上缺乏統一性和長遠性。

　　2.稅收優惠沒有充分體現產業政策的要求。

　　我國現行稅收優惠政策具有普遍優惠的特點，沒有充分體現產業政策的要求，不利于產業結構的優化升級。內資企業所得稅除對高新技術產業和第三產業的少量優惠外，在體現國家產業政策方面的優惠內容較少；外資企業所得稅由于實行全面的身份賦予型稅收優惠政策，所以客觀上誘導了外商投資于周期短、高回報率的項目，借助稅收優惠待遇盡快收回投資成本并獲得收益。因此，我國外資企業主要集中于一般加工工業和勞動密集型產業，而迫切需要發展的基礎產業和高科技產業的比重較少。

　　3.稅收優惠的調控方式單一。

　　其一，現行稅收優惠，主要集中在所得稅。而現行稅制結構是以流轉稅為主體的，再加上受企業經濟效益的影響，所得稅優惠政策的促進作用十分有限。

　　其二，現行稅收優惠的政策手段單一。稅收優惠的政策手段包括直接優惠與間接優惠兩大類。直接優惠的具體方式主要是免稅、減稅、退稅。其特點是簡單明了、具有確定性。間接優惠的具體方式主要是稅收扣除、加速折舊等，其特點是具有彈性。一般情況下，直接優惠對納稅義務人爭取稅收優惠的激勵作用大，間接優惠對納稅義務人調整生產經營活動的激勵作用大。因此，在選擇稅收優惠的政策手段時，主要應當運用間接優惠，盡可能少用直接優惠。

　　我國現行的稅收優惠，按照優惠的項目計算，95%以上的項目屬于直接優惠，間接優惠項目所占的比重不足5%.這種方式是針對企業利潤進行調整，主要適應于盈利企業，而對那些投資規模大、經營周期長、獲利小、見效慢的基礎設施、基礎產業、交通能源建設、農業開發等項目的投資鼓勵作用不大。

　　4.稅收優惠的設置事前缺乏可行性論證，事后缺乏實施效能分析評估。

　　目前由于對稅收優惠效應的不適當夸大，以及對各種優惠政策的事前可行性論證分析制度尚未建立，造成政府在設置稅收優惠項目時，較少考慮稅收優惠的有效性及效應大小。其結果，一些稅收優惠很可能在實踐中沒有任何收益，甚至造成稅收優惠范圍失控，效用低下。

　　5.稅收優惠的管理缺乏宏觀預算控制。

　　對稅收優惠的宏觀管理，就是對各種稅收優惠措施減少國家財政收入的數額及其鼓勵方向通過編制預算實行計劃管理，同時跟蹤監控優惠政策的執行效果。對稅收優惠實行預算管理，一方面能夠充分發揮公眾對稅收優惠的監督作用與控制作用；另一方面通過建立稅收支出預算制度，能夠對支出的規模和支出方向進行預算、平衡和控制，并對稅收支出的經濟效果和社會效果進行分析和考核。稅收支出的預算控制，在西方許多國家都已經采用，但我國現階段的稅收優惠沒有實行預算管理。公眾不知道稅收優惠的規模與結構，也無法對稅收優惠進行有效控制，政府本身也對實行新的稅收優惠的支出規模、財政承受能力無法準確估計。

　　完善稅收優惠政策的思考1.加快稅收優惠政策法制化進程。

　　為切實提高稅收優惠政策的透明度與穩定性，加快稅收優惠政策法制化進程已成為當務之急。主要應從三方面入手：一是要盡快提升現行稅收優惠政策的法律層次。二是清理整合現行稅收優惠政策。通過歸集整合，由國務院單獨制定統一的稅收優惠法規，對稅收優惠的具體項目、范圍、內容、方法、審批程序、審批辦法、享受稅收優惠的權利與義務、責任等作出詳細規定。三是規范稅收優惠的管理權限。應確立合理分權的指導思想，采取中央授權的方式賦予地方政府一定的管理權限。

　　2.科學界定稅收優惠的范圍。

　　應該在不改變公平與效率平衡的基礎上，將稅收優惠的范圍限定在社會公共需要領域。在現階段，我國稅收優惠的范圍應當是：在經濟領域，保留農業、原材料工業、能源工業、交通運輸業的稅收優惠，保留中西部落后地區和東北老工業基地的稅收優惠，保留投資、技術進步的稅收優惠，保留環境保護的稅收優惠；在社會領域，保留生活必需品和文化、教育、衛生、體育事業的稅收優惠，其他各項稅收優惠均應以不同方式予以取消。

　　3.明確稅收優惠的政策導向。

　　首先，確立產業政策為主，區域、外資政策為輔，并有機結合的稅收優惠政策原則。對產業政策鼓勵發展的高新技術產業，農業、林業、牧業，能源、交通、通信、水利等基礎產業，國家的優勢產業、幼稚產業、環保產業，某些第三產業和資源綜合利用項目，區別不同情況，給予不同層次和形式的稅收優惠。其次，適當調整和縮小區域優惠范圍。將優惠重點由原來的經濟特區、開發區等東部沿海發達地區向中西部欠發達地區轉移。

　　4.優化稅收優惠的調控方式。

　　從稅收要素看，在稅基、稅率、稅額、納稅時間四個要素中，由稅率和納稅時間構成的稅收優惠屬于間接稅收優惠，由稅率、稅額構成的稅收優惠屬于直接稅收優惠。無論從理論還是實踐角度看，間接稅收優惠的優點均大于直接優惠。因此，我國要進一步優化稅收優惠的調控方式，將直接減免為主轉為間接優惠為主。在直接減免上，主要體現在符合新辦企業條件，并符合國家鼓勵性投資的產業，應不再分內外資，也不分區域，均可享受新辦企業減免的優惠。在間接優惠上，也應不分內外資企業、新老企業，只要符合產業政策條件均可采用加速折舊、投資抵免、再投資退稅、技術開發費用加計扣除等間接優惠方式。

　　5.建立稅收優惠的可行性論證和分析評估制度。

　　對擬發布的新的稅收優惠項目，要進行可行性分析論證，通過成本效益分析決定其取舍；對已經存在的稅收優惠，要進行實施效果的分析評估，對各類騙取稅收優惠的違法亂紀行為進行嚴懲，對保留下來的稅收優惠項目加強執行監督。

　　6.建立稅收優惠的預算制度。

　　應借鑒經濟發達國家的成功經驗，采取稅式支出制度，通過國家建立稅收優惠的財政預算制度，更好地核算和控制稅收優惠導致的稅款損失，并評價由此而取得的經濟效益和社會效益。