[摘　要]本文通過比較中外績效審計環境的差異，分析我國開展績效審計的現實環境，提出適合我國國情的績效審計發展目標和政策選擇。

　　[關鍵詞]績效審計；環境分析；發展目標；政策選擇

　　一、中外績效審計環境的比較

　　所謂審計環境，是指與審計有關的外部因素的綜合。審計環境制約著審計的發展，但在一定程度上，審計對其所處的環境也具有反作用，當審計能夠適應其環境需要時，就可以促進社會經濟發展和政治進步；反之，則可能起到阻礙作用，并失去自身存在的條件。因此，研究我國績效審計不能僅僅抽象地孤立地對績效審計本身加以研究，而是要運用系統論的思維方式，將績效審計放在其所處的特定審計環境中進行研究，才能揭示績效審計發展的客觀規律，從而對我國績效審計的發展和政策選擇提供有價值的參考和借鑒[1].構成審計環境的因素有很多，但對審計產生和發展有著重要影響的因素主要有政治環境、經濟環境及法律環境等，本文將側重對中外績效審計所處的不同政治、經濟及法律環境差異加以剖析，并提出相應建議。

　　（一）政治環境

　　目前，績效審計開展比較好的國家多數是立法型審計模式，該審計模式產生于三權分立的政治體制，審計機關隸屬于立法部門，依據國家法律賦予的權力對政府行政部門實行有效的監督，以英美等國家為典型代表。績效審計已成為英美等國立法機關加強權力監督和制約的有效途徑[2].

　　我國審計機關隸屬于國家行政部門，是典型的行政型審計模式，這是由當時所處的政治經濟環境決定的。隨著我國社會政治經濟的發展，行政型審計模式在一定程度上制約了績效審計向縱深層次發展。從受托責任關系來看，績效審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一隸屬關系和共同的利益，審計獨立性受到一定程度的影響，審計機關對本級政府層次的公共支出和重大投資項目難以進行評價和監督，發現了問題也難以對外披露。

　　人民代表大會是我國最高權力機關和立法機關，但是，由于當前我國人大監督不到位、效果不明顯，法律賦予人大的監督權力沒有得到很好發揮，法律規定的如質詢、罷免和撤職等剛性手段很少運用，人大對政府預算的監督基本流于形式。因此，人大對我國績效審計的推動作用還不是很明顯。

　　（二）經濟環境

　　當前，英美等多數國家實行以生產資料私有制為主體的市場經濟體制，主要依靠市場機制來配置資源，減少政府干預，力圖創建一個少花錢多辦事的政府，國家審計對企業的經濟活動干預也較少。經過200多年的發展，西方市場經濟運行規則趨于成熟和完善，財務會計信息相對真實和規范，經濟活動中的違法違規問題也日趨減少，傳統合規性財務審計相應較少。因此，他們的國家審計更主要集中在關注創建高效廉潔的責任政府上，這在一定程度上推動了政府績效審計的發展[3].

　　我國國家審計誕生于計劃經濟時代末期，當時，審計目標突出合法性，強調以行政處理處罰為手段，為維護國家財政經濟秩序服務，尚不具備開展績效審計的條件。隨著我國改革開放的逐步推進，市場經濟管理體制逐步建立，政企職能逐漸分開，這就為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎，國家審計的職能也將相應轉變，客觀上要求國家審計更多地關注政府部門管理和使用資源的經濟性、效率性和效果性，開展績效審計的條件和時機逐漸成熟。同時我們也應該看到，當前我國正處于市場經濟轉軌時期，社會信用體制尚未健全，財務會計信息真實性不高，經濟活動中還存在很多違法違規問題。因此，在未來一段時期內，績效審計還難以快速成為國家審計的主流，傳統的合規性審計在國家審計中仍將占有相當重要地位。

　　（三）法律環境

　　績效審計的法律環境主要包括績效審計權限、操作規范及審計結果處理等相關的法律制度規定。從法律授權層面來看，目前許多國家的憲法或其他法律明確賦予最高審計機關開展績效審計的具體權限。從操作規范層面來看，多數國家在總結經驗的基礎上制定了一系列關于績效審計操作方面的規范性文件。如美國審計總署1972年制定的《政府審計準則》，包括了績效審計現場作業準則、績效審計報告準則，詳細規定了績效審計的操作步驟和要求。英國國家審計署1997年發布的《績效審計手冊》，明確了績效審計的概念、績效審計的實施及審計質量控制等；從績效審計結果層面來看，多數國家在法律上明確規定了績效審計結果要向立法機關報告、審計報告公開發布等內容，通過立法機關及群眾輿論監督等手段促進審計結果得以落實。

　　我國國家審計制度源于《憲法》，但《憲法》將審計對象僅僅限于財政財務收支方面的規定，在一定程度上限制了績效審計的發展空間。《中華人民共和國審計法》關于審計機關開展績效審計也缺乏具體明確的規定。可見，我國開展的績效審計實質上處于一種不完全的法律授權狀態，而在法律上明確績效審計的權限是非常必要的。如果沒有充分的法律支持，公布對政府部門效率和效果的審計意見可能會構成違法行為。因此，取得立法支持是我國開展績效審計當務之急。

　　二、準確把握我國績效審計的發展目標

　　發展我國績效審計必須學習和借鑒國外成熟的審計理論、審計技術和方法，但由于我國績效審計環境與國外有著較大的差別，絕不能簡單照搬照抄西方國家績效審計的模式，必須與我國社會政治經濟及法律環境相適應，制定符合我國國情的績效審計發展戰略。

　　首先應制定改善績效審計環境戰略，創建良好的績效審計環境，積極爭取各級政府、人大和社會各界的支持；其次應制定分階段發展戰略，績效審計發展戰略可分為兩個階段，第一階段要用15年時間，在行政型績效審計模式不變的情況下，以財政財務收支為基礎開展績效審計，并逐年提高績效審計比重，力爭達到績效審計與財務審計并重；第二階段再用15年時間，在人大監督體制完善的情況下，選擇合適時機由行政型審計模式向立法型轉變，開展全面的績效審計，完成向以績效審計為主流的現代化國家審計的轉變[4].

　　針對一些地方政府盲目發展的現狀，黨和政府及時提出了科學發展觀和建立資源節約型社會的目標。與此相適應，現階段國家審計機關應緊緊圍繞上述目標開展績效審計，加強對政府部門管理和使用的財政資金和重大投資項目的經濟性、效率性和效果性的審計監督，強化科學發展觀和績效理念，促進政府增強責任，推進資源節約型社會的建立。

　　三、完善我國績效審計的政策選擇

　　（一）建立健全績效審計的法規體系，明確績效審計法律權限

　　績效審計法規體系主要由憲法、相關法律、行政法規、地方性法規等構成。當前，我國尚不具備修改《憲法》的時機和條件，在新《審計法》已經修訂重新公布的情況下，首先應考慮在新《審計法實施條例》中規定績效審計的概念、標準、實施范圍等內容，明確國家審計機關開展績效審計的法律權限；其次，在總結我國經驗的基礎上，借鑒國外成熟的做法，制定我國開展績效審計的一般準則和現場操作指南，為審計人員提供具有可操作性的行為規范，以指導審計人員科學有效地開展績效審計工作。

　　（二）理順績效審計的內容

　　我國近期績效審計的內容應包括經濟性、效率性、效果型及合規性審計。從國外績效審計發展來看，合規性審計是多數國家績效審計的內容之一，但不是這些國家開展績效審計的主要目的和關注重點。相反，在我國經濟活動中，由于會計信息失真嚴重，存在大量違法違規等問題，作為維護國家正常經濟秩序的一種重要手段，在相當長的一段時期內，合規性審計仍然是我國績效審計的一項主要內容。

　　（三）加強跟蹤審計

　　跟蹤審計是確保審計成果產生較大社會影響的一項重要措施。績效審計的影響主要有量化的經濟影響、量化的非經濟影響、質的影響等幾方面。其中量化的經濟影響是衡量績效審計工作成果的重要和明顯的指標。通過加強跟蹤審計，以經濟性和效益性為明確的審計目標促進被審計單位改進工作，能夠實現可量化的審計影響，從而引起政府、人大及社會各界對績效審計工作的重視、關注和支持，達到改善績效審計環境、推動績效審計發展的目的。

　　（四）建立責任追究制度，確保績效審計結果得以有效落實

　　應在借鑒國外成熟做法的基礎上，通過完善我國法律賦予人大的質詢、罷免和撤職等監督手段，強化政府責任追究制度，對決策失誤、效率低下及造成重大損失浪費等行為的有關責任人問責，以確保績效審計成果有效落實，減少和杜絕屢審屢犯。

　　（五）推進政府績效預算管理體制改革，創造良好的績效審計環境

　　政府績效預算是指將政府活動績效轉化為可以衡量的指標，并以各項效果指標作為編制預算的基礎，其目的是促進政府加強責任，改進管理，提高財政支出的效率。政府績效預算都是伴隨著西方的“新公共管理運動”興起的，目前美國、英國、加拿大等很多國家都實施了績效預算模式，實現了政府預算撥款與績效配比，并取得了很好的成效。因此，借鑒西方發達國家績效預算的成功經驗，在我國公共支出管理中應逐步引入績效預算的理念與做法，逐步建立以結果為導向的財政支出績效考評機制和公共財政的績效預算機制，為績效審計評價提供可操作性的衡量標準；同時，通過政府績效預算管理體制的改革，使立法機關和社會各界不僅關注公共資源的投入，更關注公共資源的產出和公共產品的提供，政府也會逐步從合規性受托責任轉移到績效性受托責任，從而為開展績效審計創造良好的外部環境。

　　（六）構建完善的政府績效評估體系，促進以績效為核心的國家運行機制的建立

　　目前，我國尚未建立起一套完善的科學的政府績效評估體系，長期以來，在政府績效評價上片面強調“經濟增長是硬道理”，GDP成為衡量各級政府政績的惟一標準，破壞了社會的可持續發展。隨著我國政治體制改革的不斷深入，政府職能正在不斷發生變化，社會各界對政府進一步“規范行為，提高效能，廉潔公正，增強責任”的要求越來越高，而績效審計正是促進建立責任政府的重要手段。反過來，責任政府的建立也能夠促進績效審計向縱深發展。日前人事部正在組織進行政府績效評估指標體系的課題研究，其核心是確定合理的評價標準，用以評價政府績效好壞程度，從而促進責任政府的建立。這不但能夠為績效審計提供科學的績效考核評價標準和依據，也可為績效審計向縱深發展創造有利條件，對我國績效審計的長遠發展具有重要的現實意義[5].

　　[參考文獻]

　　[1]李金華。審計理論研究[M].北京：中國時代經濟出版社，2005.

　　[2]中華人民共和國審計署外事司[M].國外效益審計簡介。北京：中國時代經濟出版社，2003.

　　[3]羅美富，李季澤，章柯。英國績效審計[M].北京：中國時代經濟出版社，2005.

　　[4]邢俊芳。效益審計中國模式探索（上、下）[M].北京：中國財政經濟出版社，2005.

　　[5]楊肅昌。中國國家審計：問題與改革[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.