全國市、縣長經濟責任工作會議揭開了市、縣長經濟責任審計的序幕。1999年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)經濟責任審計的兩個《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），明確了對縣級以下黨政領導干部和國有企業(yè)領導人開展經濟責任審計工作的要求。浙江省積極行動，按照省經濟責任審計工作聯(lián)席會議部署，2001年，首先在臨海市進行了市、縣長經濟責任審計試點。2002年，在紹興市和杭州市拱墅區(qū)、寧波市江東區(qū)、舟山市普陀區(qū)、永嘉縣、海鹽縣、德清縣、上虞市、蘭溪市、常山縣、三門縣、縉云縣等12個市、縣（市、區(qū)）進行了市縣長經濟責任審計擴大試點工作。 2003年，對麗水市和建德市、余姚市、江山市、浦江縣、溫州市鹿城區(qū)、舟山市定海區(qū)等7個市、縣（市、區(qū)）繼續(xù)進行了市縣長經濟責任審計試點。

　　在三年的市、縣長經濟責任審計試點中，浙江省創(chuàng)造性地提出了“一線、二評、三權、四制、五指標”的市、縣長經濟責任審計框架，即以當?shù)刎斦再Y金收支管理運用情況為一條主線，開展市、縣長經濟責任審計；從有關內控制度和財政性量化指標兩個方面，對市、縣長經濟責任進行總體分析評價；圍繞市、縣長經濟決策權、經濟管理權、經濟政策的執(zhí)行和監(jiān)督權，確定審計重點和審計延伸單位；從財政收入征管制度、重點建設項目的科學決策和執(zhí)行機制、財政性資金支出監(jiān)管機制、國有資產管理制度的四項制度建立、執(zhí)行情況入手，反映市縣長經濟管理能力和經濟責任；分析財政收入增長率、財政投入增長率、財政負債率、社會保障資金足額發(fā)放率和征收率、全社會固定資產投資增長率五個指標，對市、縣長領導經濟工作的業(yè)績做出評價。在審計組織領導上，統(tǒng)一審計方案格式，統(tǒng)一審計程序，統(tǒng)一審計報告格式，統(tǒng)一由省審計廳進行最后評價，確保審計范圍、審計內容、審計程序、審計方法、審計處理、審計評價等關鍵環(huán)節(jié)原則上一致。

　　浙江省市、縣長經濟責任審計取得了一定的成績。據統(tǒng)計，2002年的擴大試點審計中，共查出12個市、縣（市、區(qū)）違規(guī)金額50 9億元，其中違規(guī)退庫10億元、未列入預算收入的罰沒收入2億元、未列入預算收入的行政性收費2億元、不合規(guī)土地出讓金2億元。通過審計基本達到了摸清市、縣財政家底、揭露存在問題、規(guī)范市、縣財政收支行為、促進市、縣長依法行政和廉政勤政的預期目標。浙江的做法已受到全國各地審計機關的關注和重視。審計署高度評價浙江市、縣長經濟責任審計取得的成績，并指出，“浙江省市、縣長經濟責任審計目標定位有特色，工作模式有創(chuàng)新，組織方式有特點，業(yè)績評價指標體系有新意， 審計質量控制有探索”。

　　二、浙江省市、縣長經濟責任審計實踐中存在的問題

　　市、縣長經濟責任審計是一項嶄新的審計工作，開拓了審計工作的新領域，其在審計對象、審計范圍、審計方法等諸多方面不同于以往的財務審計，也不同于一般的經濟責任審計；而且市縣長經濟責任審計在我國剛剛處于試點階段，理論研究不足，幾乎沒有成功的經驗借鑒，這些客觀因素增加了市、縣長經濟責任審計的難度。研究市、縣長經濟責任中存在的問題和難題，可以指導市、縣長經濟責任審計的發(fā)展。為此，我們對杭州、溫州、臺州和嘉興等地審計部門進行了專門調查。調查反映市、縣長經濟責任審計中存在的問題和難題主要有：

　　（一）市、縣長經濟責任審計組織形式存在弊端

　　根據《審計法》和《審計法實施條例》，上級審計機關可以直接審計下級審計機關管轄的審計事項，也可授權下級審計機關審計員應有自己管轄的審計事項。在市、縣長經濟責任審計中，浙江省審計廳授權地市級審計機關進行異地交叉審計。例如溫州市審計局審計了上虞市、江山市，臺州市審計局審計了溫州市鹿城區(qū)。實施異地交叉審計能夠提高審計人員獨立性，審計小組可以不受被審計市、縣長的行政壓力，大刀闊斧的進行審計。然而實施異地交叉審計也存在很大弊端：（1）實施異地交叉審計的審計成本很大。在交叉審計，審計人員深入外地開展工作，需要支付交通費、住宿費、餐飲費等一系列費用。按一個審計組三個人、人均每天各類費用180元、審計時間為一個月計算，一個項目所需經費就接近2萬元。實際上交叉審計的成本不只這些費用，許多審計局由于抽調業(yè)務骨干到外地進行審計工作，導致本部門許多審計任務無法完成，這客觀增加了交叉審計的成本；（2）實施異地交叉審計加大了審計風險。由于審計人員在陌生的地方和單位開展工作，對其情況不熟悉，對一些重大問題不一定能完全查清楚，加大了審計風險；（3）實施異地交叉審計，審計組審計任務完成后撤離被審計市縣，不利于審計意見和審計決定的跟蹤落實。

　　（二）確定審計范圍和審計重點的難度大

　　合理確定審計范圍和審計重點對于實現(xiàn)市、縣長經濟責任審計的目標、降低審計風險十分重要。市、縣長是市縣一級政府的代表，對所轄行政區(qū)域的政府事務應負全責，各政府組成人員主管分工范圍內的政府事務，并向市、縣長負責。因此，既不能離開市、縣政府的活動來審市、縣長，也不能只審市、縣長直接管理和參與的政府活動，即便是市、縣長不直接管理的重要政府事務，市、縣長也應負責。由此我們可以看出市、縣長經濟責任審計的范圍應包括市、縣長直接管理和參與的政府活動以及市、縣長不直接管理的重要政府事務。問題是是否市、縣長直接管理和參與的政府活動都要審計，市、縣長不直接管理的政府事務哪些才是重要的。調查中許多審計人員反映各市、縣具體情況不同，經濟業(yè)務復雜多樣，雖然由統(tǒng)一的審計方案可以參考，實際中根據各市、縣具體情況確定審計范圍和審計重點的難度很大。

　　（三）審計人員素質有待提高

　　市、縣長經濟行為既繁多，又復雜，既有抽象行政行為又有具體行政行為，加之各市、縣自然條件、歷史沿革、經濟實力、產業(yè)結構、民俗風情、地域優(yōu)勢千差萬別，綜合經濟實力差異很大。此外，各市、縣的決策機制、經濟指標、內控制度又有不同。因而，市、縣長經濟責任審計的內容遠遠超越一般意義上財政財務收支的內容，既包括真實性、合法性，更應注重效益性即決策績效審計的內容。這實際上對審計人員的綜合素質提出更高要求，要求審計人員具有更加敏銳的洞察力和判斷力，以及宏觀調控的能力。調查中許多審計人員反映完全依靠財務審計人員完成市、縣長經濟責任審計難度比較大。許多審計組在審計組人員組成上，增加了工程預決算、計算機等方面的人員，使審計組成員的組成更加合理。

　　（四）市、縣長經濟工作業(yè)績評價的“五指標”不盡科學

　　市、縣長主管一方，要綜合評價他所取得的業(yè)績，是很難的一個問題。在審計中審計人員采用“一線、二評、三權、四制、五指標”的市、縣長經濟責任審計框架。其中五指標是指財政收入增長率、財政投入增長率、財政負債率、社會保障資金足額發(fā)放率和征收率、全社會固定資產投資增長率。在對五項財政性指標分析中，各審計組從各項指標的實際完成情況、各項指標變化情況、指標變動原因、各項投入產生的實際成效等多方面進行分析，對市、縣長領導經濟工作的業(yè)績做出評價。實際上上述五指標基本上是反映一個市縣財政綜合實力的財務指標，而是縣長的經濟責任范圍很廣，僅憑財務收支有限的經濟指標來反映、評價市、縣長的業(yè)績，太單薄，也不符合評價要求。而且依靠上述五指標評價市、縣長經濟責任，受到地區(qū)經濟發(fā)展程度的影響。經濟發(fā)達的地區(qū)，可能市、縣長不用努力工作就可以實現(xiàn)較好的評價業(yè)績，而落后地區(qū)即使市、縣長具有很好的工作能力并且努力工作，也不能獲得好的評價業(yè)績，這影響評價結果之間的可比性。

　　（五）界定市、縣長經濟責任的標準模糊

　　正確界定和理解經濟責任是評價市、縣長經濟責任的基礎。中辦國辦兩個規(guī)定認為領導干部經濟責任包括主管責任和直接責任。審計署發(fā)布的《實施細則》又進一步將直接責任定義為領導干部（人員）對任期內的：（1）直接違反國家財經法規(guī)的行為；（2）授意、指使、強令、縱容、包庇下屬違反國家財經法規(guī)的行為；（3）失職、瀆職行為；（4）其他違反國家財經紀律的行為等應負的責任；將主管責任定義為應負的直接責任以外的領導和管理責任。市、縣長是一個市縣的行政領導，對所轄行政區(qū)域的政府事務應負全責。除直接責任之外，所轄范圍內一個部門、一個單位出了問題，我們不能籠統(tǒng)的界定為市、縣長承擔主管責任， 否則主管責任將等同于沒有責任。在調查中，不少審計人員反應對市、縣長經濟責任的評價難度比較大。

　　三、深化市、縣長經濟責任審計的對策

　　（一）進行組織形式創(chuàng)新，克服異地交叉審計的弊端

　　異地交叉審計一方面審計成本巨大，另一方面由于審計人員不熟悉被審市縣的實際情況，加大了審計風險，同時不利于審計意見和審計決定的跟蹤落實。進行組織形式創(chuàng)新，既要保持審計獨立性，保證審計結果的真實可靠，同時克服異地交叉審計的種種弊端，是深化市、縣長經濟責任審計的組織保證。我們認為可以結合以下兩種方式進行市、縣長經濟責任審計：（1）按照隸屬關系由市級審計機關有組織的審計所轄范圍內的市、縣；（2）由省審計廳不定期對市級審計機關進行市、縣長經濟責任審計情況進行突擊檢查。按照隸屬關系由市級審計機關有組織的審計所轄范圍內的市、縣，是由較高一層次審計部門進行市、縣長經濟責任審計，能夠保證審計人員的獨立性和審計的嚴肅性，同時有效減少審計人員外出審計的成本，而且審計人員一般比較熟悉當?shù)氐闹卮蠼洕顒忧闆r，便于確定審計重點，降低審計風險，便于實施跟蹤審計。由省廳不定期對市級審計機關進行市、縣長經濟責任審計情況進行突擊檢查可以對市級審計機關的工作起到監(jiān)督作用，可以從外部加強市級審計機關工作責任心，促使審計人員獨立工作，增強審計的嚴肅性。

　　（二）以財政財務收支為審計切入點，合理確定審計范圍和審計重點

　　審計的職能是有局限性的，我們不能把審計范圍無限擴大，也不能把應審的重要經濟活動漏掉。中辦和國辦印發(fā)的《暫行規(guī)定》指出黨政領導干部任期經濟責任審計的審計內容之黨政領導干部任職期間對其所在部門、單位財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性以及有關經濟活動應當附有的責任，包括主管責任和直接責任。由此可見，市、縣長經濟責任要以財政財務收支為審計切入點，首先審計所在市縣的財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性，然后評價市、縣長的經濟責任。審計范圍和審計重點確定要以縣市財政資金的流動軌跡為基礎，根據市縣具體職責分工和所在地區(qū)財政規(guī)模、財政財務收支和經濟發(fā)展狀況確定。一般情況下，審計人員應該首先到市縣的計劃發(fā)展委員會、市縣政府辦公室和統(tǒng)計部門進項審前調查，了解該市縣的財政資金流動情況，據此確定審計范圍和審計重點。通過實地調查我們認為，一般情況下，財政部門、稅務部門、土地管理部門和國有資產管理部門實施縣長經濟責任審計的重點審計部門。另外，審計人員應該抽審一些重點的政府投資工程和其他一些耗費財政資金比較大的項目。

　　（三）適時利用專家工作，逐步提高審計人員自身素質

　　審計人員不在多，關鍵要精干，要有較強的政治業(yè)務素質、組織協(xié)調能力和職業(yè)道德修養(yǎng)。市、縣長經濟責任審計的復雜性和特殊性對審計人員提出了更高的要求，不僅要求審計人員掌握一般財務審計的知識，具有敏銳的觀察力，而且對審計人員的組織協(xié)調能力尤其是宏觀把握能力提出了更高要求，要求審計人員在遇到一些難以把握的事件時，要有果斷的判斷能力。此外，對市、縣長經濟責任的評價，要求審計人員具有較多的法律知識。從長遠來看，必須可以通過進修班、組織交流會等形式提高審計人員的素質，建立一支合格的市、縣長經濟責任審計人員隊伍。就近期看，可以適時利用專家工作，市、縣長經濟責任審計的復雜性決定了審計人員需要其他方面專家的大力幫助，利用專家的知識優(yōu)勢彌補審計人員素質低下的不足。如可以利用法律專家界定市、縣長的直接責任和主管責任，利用工程專家評價政府投資工程的科學性等。同時由于市、縣長經濟責任審計的復雜性，在利用專家工作時，必須注意審計人員和其他專家責任的劃分。

　　（四）完善市、縣長經濟工作業(yè)績評價指標體系

　　市、縣長的經濟責任不僅體現(xiàn)在財政財務收支上，也體現(xiàn)在推進地區(qū)經濟發(fā)展、推進優(yōu)化產業(yè)結構、改善地區(qū)環(huán)境和提高人民生活水平等多個方面。目前應用的財政收入增長率、財政投入增長率、財政負債率、社會保障資金足額發(fā)放率和征收率、全社會固定資產投資增長率等“五指標”能夠反映一個市縣的財政綜合實力，用它評價市、縣長經濟責任一方面不能全面評價市、縣長經濟責任，另一方面是經濟發(fā)展程度不同的實現(xiàn)缺乏可比性，用它評價市、縣長經濟責任不盡科學。完善市、縣長經濟責任評價指標體系一方面要擴大指標體系覆蓋的范圍，納入一些體現(xiàn)推進地區(qū)經濟發(fā)展、推進優(yōu)化產業(yè)結構、改善地區(qū)環(huán)境和提高人民生活水平等重要方面的指標；另一方面可以考慮將經濟發(fā)展程度不同的市縣分成若干組，這樣在同一組的不同市縣之間可以直接比較，處于不同組別的市、縣長的經濟責任評價指標可以由干部管理部門對評價結果根據事先制訂的標準和方法進行適當調整后進行比較，這樣市、縣長經濟責任審計能夠更好的服務于干部評價和比較。

　　（五）把握原則正確界定市、縣長直接責任和主管責任

　　界定市、縣長經濟責任的標準模糊，如果除了直接責任之外，我們籠統(tǒng)地將市、縣長的責任界定為主管責任，那么必然造成主管責任就是沒有責任，則市、縣長經濟責任審計失去了它在干部管理中的作用。在界定市、縣長經濟責任時我們應該把握以下原則：（1）依法性原則。《暫行規(guī)定》明確規(guī)定的按照《暫行規(guī)定》界定責任。例如直接違反國家財經法規(guī)的行為，授意、指使、強令、縱容、包庇下屬違反國家財經法規(guī)的行為，失職、瀆職行為，市、縣長承擔直接責任；（2）責權對應原則。市、縣長的責任必須和市、縣長行使權力情況相結合。直接決策或審批的，由市、縣長承擔直接責任；領導班子集體決策且大多數(shù)班子成員一致同意的，市、縣長承擔主管責任；雖然經過領導班子討論，但在大多數(shù)班子成員反對的情況下，由市、縣長最后拍板決定的，市縣長和其他直接責任人承擔直接責任；由于市縣長疏于管理，市縣長并不知情的問題，市、縣長承擔主管責任；（3）責任和動機相結合原則。市縣長個人廉潔自律方面的問題，市縣長承擔直接責任；（4）責任和市、縣長任期相結合原則。要求審計人員正確區(qū)分現(xiàn)任和前任市、縣長經濟責任。

　　（六）加強市、縣長經濟責任審計理論研究，指導市、縣長經濟責任審計實踐

　　審計理論來源于審計實踐，同時實踐的發(fā)展也推進理論向前邁進；審計理論又指導審計實踐，邏輯性強的理論框架對審計實務具有前瞻性和指導性。市、縣長經濟責任審計不僅僅是一門操作性極強的學科，其完善和發(fā)展同樣需要完整和合理的理論基礎來支撐。市、縣長經濟責任審計在浙江省的發(fā)展至今已經歷了三年的時間，投入大量人力物力，累計對20個市縣的市、縣長進行了經濟責任審計。其中在2002年擴大審計試點中就投入審計工作日4859個，審計單位395個，其中行政單位214個，企事業(yè)單位181個。可以說，經過三年的試點，廣大審計人員尤其是工作在市、縣長經濟責任審計第一線的審計人員積累了一定的經驗，成為進一步開展市、縣長經濟責任審計的寶貴財富。目前大部分審計人員將注意力集中在市、縣長經濟責任審計的實施方面，而忽視其理論結構的建立和框架的建設，加強市、縣長經濟責任審計理論研究對于推動市、縣長經濟責任審計的進一步發(fā)展具有重要的意義。一些研究機構和大專院校具備審計理論基本知識， 又有市、縣長經濟責任實踐的資料，要自覺承擔這一重任，推動市、縣長經濟責任審計理論發(fā)展。