建立與當前經濟和社會發展水平相適應的國家重點建設項目監管體制，是一項龐大、復雜的系統工程。審計機關作為這個系統工程中獨立行使監督權的執法部門，應肩負起打假治亂、整頓和規范建筑市場秩序的使命，大膽實踐，開拓創新，積極探索國家重點建設項目審計監督的新路子、新方法，確保來之不易的資金用在刀刃上，讓“陽光工程”更加燦爛。

    一、建立投資決策，建設管理、審計監督“三分離”的監管新體制

    目前，國家重點建設項目監管體制不健全問題較為突出，表現為：一是主管職能部門監管不力。建設項目管理部門之間缺乏相互配合、相互協作、相互制衡的機制，存有重復檢查、越俎代庖。彼此扯皮、各自為政的現象，留下了各種各樣的隱患。二是內控機制不完善。既未建立起科學的投資決策論證體系，也未建立起權責分明、制約有效、科學規范的管理體系，更未建立起有效的監督檢查體系。三是權責不明，政企不分。由于受管轄權的限制，有的職能部門對一些重點建設項目無權監督，而有監督權的部門往往因各種原因無法監督，從而使這些項目成為“漏網之魚”，逃避了監督。

    上述問題極易造成重點建設項目監管的“越位”，在“越位”的同時還存著“缺位”，產生了“誰都管，誰也管不好，管不了”的現象。各級黨委、政府要從加強監管入手，整合監管力量，創新監管體制，充分發揮審計機關在國家重點建設項目監管中的職能作用。

    一是理順監督管理關系。制訂完善重點建設項目審計監督的規章制度，以地方性法規的形式，進一步明確審計機關對國家建設項目的審計監督權，把原來分散在有關部門的監督職能剝離出來，由審計機關統一集中行使，改變當前重點建設項目投資、管理、監督“三位一體”的現狀，實現投資主體，管理主體與監督主體的徹底分離。并切實加強對建設項目審計工作的領導，經常聽取工作匯報，了解情況，研究解決問題，支持審計機關秉公辦事、嚴格執法。

    二是搞好協調配合。明確建設項目監管部門的職責和任務，把各部門應該配合做好的事情落實好。積極協調好審計機關與其他監管部門的關系，使計劃、財政、建設，規劃、交通、水利、國土資源。環境保護、稅務、監察、金融等部門在各自職責范圍內，協助審計機關對重點建設項目實施審計監督，確保各部門之間通力合作，相互支持，形成監管合力。國家重點建設項目竣工決算未經審計機關審計的，或社會中介機構出具的審計報告未經審計機關審核的，有關部門不得辦理工程價款最終結算和竣工驗收手續。

    三是擴大審計覆蓋面。將本行政區域內重點基本建設項目、市政基礎設施項目和重點技術改造項目全部納入審計監督范圍。主要包括以財政資金、政府設立的專項資金、政府統一借貸的資金、國債資金、政府專項補助資金等為主要資金來源的項目；政府在土地、市政配套、融資等方面依法給予優惠政策的公共、公益性項目；國有企事業單位、國有控股企業投資的限額以上的或被政府列為重點工程的建設項目和技術改造項目；使用外國政府和國際金融組織的貸款、援款、捐贈建設的項目；與重點建設項目相關的政府采購項目等。

    二、建立事前預防、事中控制、事后監督“三統一”的全過程監督體系

    重點建設項目具有周期長、投資額大。控制環節多等特點，任何一個環節出現問題，都可能導致無法挽回的損失浪費。一是建設單位違規操作。有的建設單位未公開招投標，暗箱操作，存有指令發包、人情標、招標變議標、規避招投標的現象。二是施工、設計等企業投機取巧。一些施工單位隨意定價、定量、想方設法套取費用，采用不正當手段騙取假簽證。在實際施工過程中，往往是隊伍中標，二流隊伍進場，三流隊伍施工。三是監理、造價等中介機構違背執業準則。一些社會中介組織置風險于不顧，搞惡性競爭，以降低執業質量和標準、支付回扣等手段，來滿足客戶的不正當或非法要求，背離了獨立、客觀、公正的執業準則。

    這些問題的存在，不僅擾亂了正常的建筑市場秩序，造成國家財產的損失浪費，而且助長了不良社會風氣的滋生蔓延，成為經濟犯罪的“溫床”，嚴重影響了經濟的健康運行。但從實際情況看，當前的建設項目審計大多是事后審計，未能真正滲透到項目建設全過程，缺乏必要的事前預防和事中控制，對已給國家造成的損失浪費，只能是“秋后算賬”，于事無補。為此，審計機關要前移審計“關口”，加強項目前期準備、在建工程、預算執行和決算等情況的審計，及時發現問題，糾正問題，做到“不等亡羊先補牢”，避免給國家造成不可挽回的損失。將事前、事中和事后監督有機結合起來，使審計工作做在重點建設項目開始之時，貫穿于可行性研究、立項、初步設計、招標、施工圖設計、概算、施工、監理、竣工決算等建設全過程，有效滲透到項目各個環節，發揮審計監督的“預警”作用，以杜絕“大樓起來了，干部倒下了”現象的發生。

    一是搞好項目內部控制系統測評，加強事前預防。測評的重點是項目管理的合法性、有效性；立項、審批手續是否完整；項目的規劃、勘察、設計等前期準備工作是否充分，有無搞“三邊”（邊勘察、邊設計、邊施工）工程的問題；是否實行項目法人責任制，資本金是否按規定進度和數額到位，是否按規定用途使用，有無弄虛作假、抽逃資本金的問題：施工、采購等是否按照“公開、公平、公正”原則實行招投標制度，是否存在虛假招標、指定分包、搞違法分包或層層轉包；項目合同是否真實有效，有無利用業主優勢，要求承包方墊資或壓低標價影響工程進度和工程質量的現象；建設單位的資金管理、設備材料管理、施工組織、工程結算、合同鑒定、工程質量、工程監理等方面的內控制度是否健全有效；設計、施工、監理等單位是否具有工程建設所需的資質等級等。重點審計建設用地征用。拆遷費用、供水、供電、供氣。通路等各項前期費用支出情況。

    二是搞好項目預算執行情況審計，加強事中控制。重點審計工程預算審批和執行、合同中與建設資金有關條款是否合法及履行；工程結算、所需設備材料的管理、各種稅費的計提和繳納情況；預算調整是否符合國家規定，有無提高建設標準、擴大建設規模、擅自改變建設內容、概算外投資、建設單位管理費超概算的問題；建設單位對項目工程質量管理是否有效：項目設計、施工等單位是否履行了項目質量管理職責；施工單位在施工過程中是否按有關規定進行施工，是否按計劃工期實施；監理部門是否實行了異地監理，是否對工程建設進行全過程、全方位的監控，是否嚴格執行監理協議等。在全面審計的基礎上，突出重點，注意發現大案要案線索，對重大違法違紀、嚴重損失浪費和重大責任事故等問題，及時集中人員于重要環節，找準突破口，一查到底，重點揭露，追究責任。

    三是搞好項目竣工決算審計，加強事后監督。重點審計工程概況表。財務決算表、交付使用資產總表，交付使用資產明細表的真實、合法情況，建設項目竣工決算、建安工程核算、設備投資核算、待攤投資及其他投資核算的真實。合法情況；項目決算內容是否完整、真實、合法，有無夾帶項目、置換項目，多列項目的問題；項目征地是否存在地方政府或項目建設單位越權審批或違規多征土地問題；工程和材料設備價款結算是否真實、合法，有無高估冒算，偷工減料，謀取不正當利益的問題；項目財務管理與會計核算是否真實、合法，有無弄虛作假、擠占建設成本的問題；監理取費是否合規，監理服務費是否超概算，是否按時繳納營業稅、印花稅；監理部門與施工單位有無經濟往來，監理人員是否存有亂收費、違規領取加班費、獎金以及在施工單位報銷費用等現象。

    三、建立跟蹤審計，延伸審計，專項調查“三結合”的多層次監督網絡

    國家重點建設項目大多由政府直接投資，資金來源主要為財政性資金及以政府信用為基礎的融資。由于管理部門和環節多，在資金的籌集。撥付、管理。使用中存在著許多問題。表現為：一是不按規定單獨設賬核算項目資金，將建設專項資金與單位財務收支混在一起核算，很難保證建設資金的安全完整。二是轉移、擠占、挪用，截留建設資金，用于彌補經費不足，購置車輛、建辦公樓和宿舍樓、發放各種實物補貼、歸還貸款、違規放貸、搞經營等。三是由于受地方財力所限、  自有資金不足等因素影響，一些工程項目存在資金到位不足、缺口大、工程進度不能按計劃進行等問題，造成了損失浪費。

    加強對建設資金的監控，是國家重點建設項目審計的關鍵環節。

    一是要加大跟蹤審計力度，盯緊建設資金的運行。各級審計機關要按照“全面監控、網狀覆蓋、動態管理、責任到人”的方法，建立起一個多層面的信息化監管網絡，把所有重點建設項目均列入審計視野。以建設資金為主線，采取階段審計、不定期審計等方式，對建設資金的籌集、管理、使用情況及有關事項進行跟蹤審計，做到資金運行到哪里，審計就跟蹤到哪里；項目進展到什么程度，審計都了如指掌。重點審計建設資金是否落實，來源是否合規，是否按計劃及時、足額到位；地方政府或主管部門配套資金是否落實到位；建設資金是否按規定專戶管理、封閉運行，專款專用，有無以各種名義套取、截留、擠占和挪用的問題；是否按工程進度撥款，有無多撥超撥資金問題；建設期間收入的來源、分配、上繳、留成和使用情況，投資包干節余的分配、尾工工程和資金預留等情況。實施審計后，審計機關出具審計意見書或審計決定書，作為有關部門竣工財務決算和國有資產移交的依據。

    二是加大延伸審計力度，嚴查違規行為。各級審計機關要把國家重點建設項目審計作為一項系統工程來抓，成立專門的領導小組，打破行政區劃、機關內部科室界限，統一調配審計力量，以節約審計成本，提高審計的整體效能。在抓好對國家重點建設項目審計的同時，按照責任分工，將部分非重點工程交由主管部門的內審機構、社會審計組織負責審計；或直接抽調有關人員參與審計，形成國家審計、內部審計、社會審計共同參與、配合聯動的重點建設項目審計監督體系，以拓寬審計領域，盤活審計資源。大膽實踐計算機輔助審計的路子，運用分析性復核、內控測評和審計抽樣等現代審計技術，提高效率和質量。通過加快“金審工程”建設，建立起初具規模的審計項目、對象和法規數據庫，實現與“金財”、“金稅”、“金關”、“金盾”等信息化工程的對接，做到信息互動、資源共享，充分利用審計成果。在此基礎上，以建設單位為點，以勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位與建設項目直接有關的財務收支為面，點面結合，加大延伸審計的深度和廣度，構建“大審計、大交叉、大延伸”的戰略格局和“縱到底、橫到邊”的運作模式，全面、深入地揭露建設資金管理中存在的問題，嚴肅查處工程建設管理中的高估冒算、虛報投資、損失浪費、侵占國家權益等行為，為重點建設項目筑起一道堅實的“防護墻”。

    三是加大審計調查力度，服務宏觀決策。重點調查國家政策法規執行中存在的問題和重大決策的落實情況，促進加強宏觀管理，完善法規制度。“抓住典型，解剖麻雀”是進行審計調查、綜合分析的主要手段。各級審計機關要打破“就項目論項目、就資金論資金”的傳統審計模式，跳出單純就賬論賬的圈子，加大重點建設項目專項審計調查的力度，站在宏觀角度、用發展的眼光看待存在的問題，把審項目，審資金，審財務收支有機結合起來，把查處違規問題與促進改革體制、完善制度、強化管理，提高效益有機結合起來，實現監督與服務的有機結合。在深入調查研究、綜合分析和科學論證的基礎上，充分發揮審計部門涉及面廣、掌握情況準確的優勢，從大量分散的。彼此孤立的微觀審計成果中，及時發現投資活動中帶有普遍性、傾向性，苗頭性的問題，找出根源，提出標本兼治的意見和建議，通過審計報告，審計信息、審計宣傳等方式，向黨委、政府反映全面情況。善于把審計發現的問題，與貫徹落實黨和國家的方針政策聯系起來深入思考，分析投資政策、監管體制、投資效果等方面存在的不足，使黨委、政府利用審計結果及時修正一些不合適宜的經濟發展決策、計劃，合理確定投資方向與投資規模，協調各產業、各部門之間的關系，優化經濟結構，保障國民經濟持續、健康發展。

    四、建立真實性，合法性，效益性審計“三同步”的全方位監督模式

    當前，一些國家重點建設項目的績效不甚理想，有的甚至等同于無效投資，不僅給國家造成損失浪費，而且還導致國民經濟結構的失調。一是有的地方采用行政手段“鋪攤子”，政府直接參與建設資金貸款的擔保，潛在的財政風險和金融風險都很大。二是有的建設項目違反決策程序，擅自立項，前期論證工作成了“可批性論證”，存有盲目投資、低水平重復建設的現象，造成社會資源的浪費。三是有些建設單位片面地認為搞施工管理是施工企業的事，造成工程現場管理不嚴格，資料記錄不詳細，簽證不真實，為高估冒算行為提供了可乘之機。

    一是嚴把監管關口。各級審計機關應審時度勢，認真履行加強對權力制約和監督的神圣職責，把查處弄虛作假、違法違規等問題作為首要任務抓緊抓好，當好黨委，政府和民眾的“眼睛”。注重對項目決策、立項程序的監督，防止違反決策程序。擅自立項行為的發生，把好決策關口，向決策要效益。注重對項目法人責任制、資本金制、招投標制、合同制、工程監理制等落實情況的檢查，確保項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債務和資產保值增值過程中責、權、利的統一，把好管理關口，向管理要效益。注重研究制訂重點建設項目審計計劃、程序，方式方法，處理處罰等方面的具體規定，以嚴格的程序、有力的手段，加強審計業務管理，規范執法行為，提升審計質量和水平，把好監督關口，向監督要效益。

    二是提升審計震懾力。各級審計機關要做好上下結合文章，對同類建設項目統一審計方案，對同類違法違規問題統一處理處罰口徑，明確審計的廣度和深度。在查深查透的基礎上，準確界定問題的性質，做到處理處罰到位，追究責任人員的法律責任到位。并建立審計意見和決定落實檢查制度，重點檢查被審計單位執行處理處罰，采納審計意見和建議、相關部門對會計責任和法律責任的追究等情況。加強與司法、紀檢監察等有關部門的聯系，協同配合，對嚴重違法。阻撓執法、拒不執行審計決定的部門和單位，依法嚴肅處理。積極推行審計結果公告制度，通過報紙、電視，廣播、互聯網等媒體以及發表公報、通報等形式，向社會公布審計結果，借助輿論監督的力量，堵塞工程管理中的漏洞，減少舞弊和失誤。

    三是注重效益審計。國家重點建設項目建成后的效益是社會關注的熱點問題。各級審計機關要在搞好真實性，合法性審計的基礎上，積極探索重點建設項目效益審計的新路子和新方法，評價投資的“經濟性，效率性、效果性”。將審查項目招投標，合同履行、工程造價等與審查投資的“經濟性”相結合，審查建設資金的管理、使用等與審查投資的“效率性”相結合，審查投資決策、建設規模、資產利用等與投資的“效果性”相結合，實現真實性、合法性審計與效益審計的有機結合，重點揭露管理不善和決策失誤造成的嚴重損失浪費。效益低下。國有資產流失等問題。通過測算投資回收期、財務凈現值和內部收益率等技術經濟指標，分析建設工期對投資效益的影響、實際效益與預期效益、貸款償還能力等情況，評價項目所取得的經濟效益、社會效益和環境效益，揭示投資建設過程中存在的深層次問題。