政府機關的機構改革工作已基本完成;現代企業制度的建立標志著企業已與市場接軌。但介于政府與企業間的事業單位的改革卻進展遲緩,成了改革的難點。中國已經入世,承諾逐步開放市場。雖然這種開放對企業的直接沖擊更大一些,但對事業單位也會造成影響,對政府的理財思路也會帶來更新。因此,必須適時加強對事業單位的財務管理,促進公共財政框架的建立。
——適應新形勢,轉變觀念。對事業單位的財務管理改革已進行了多年,總的來說,進展不大,并未觸及核心。只在理財的方法上做過一些改良,并未形成一套科學的機制。目前對事業單位的定位和理財思路基本上是計劃經濟時代的模式,屬于粗放型的管理。根本原因在于認識上的偏差:認為事業單位是屬于國家重點保障的部門,因而既沒有企業面對市場競爭的壓力,也沒有政府機關職能轉變的要求;認為事業單位的改革涉及國家政體,又沒有一套衡量標準,難度太大;認為入世對事業單位的影響并不明顯等。其實,事業單位類型千差萬別,不能一概而論。入世對相當部分事業單位的影響也是很大的,對財務管理也會提出新的要求。因此,應把觀念從原來的粗放型管理轉到適應公共財政的要求上來,對事業單位管理的重點應放在提高理財能力上,即運用科學的財政管理手段,細化預算,按照事業單位保障輕重的類型,規范資金的運作,提高到位率和使用效益。
——按照建立公共財政框架要求,科學理財。一方面重點事業單位受的保障不夠,另一方面不屬于重點的事業單位卻在大量占用資源,形成缺位和越位兩者同時并存。這是財務管理中沿襲舊的做法,未進行細化預算,未建立重點保障系統,只算大賬到主管部門造成的。那么,突破的方向在哪里呢?主要應有兩個方面:一是分類管理;二是定員定額。這雖是老生常談,但卻是解決問題的根本。教育、科學是國家重點要保障的,但并不是什么都保障,在保的方法上也有很多選擇。有些事業單位根本不屬于重點保障的范圍,也享受同等待遇。因此,要按照公共財政的要求,嚴格加以區分,分清保障類型,調整和優化支出結構。即將事業單位區分為公益性、準公益型和市場型。在此基礎上,再按國家政策區分一類保障和二類保障。對應走向市場的單位如事業單位的后勤部門、影劇院團、部分體育項目、科研開發機構等等應盡量市場化。前幾年廣東的科技體制改革就提供了許多可供借鑒的經驗,應加以總結后推廣到其他事業單位的改革上來。結合目前建立公共財政框架的要求,事業單位的財務管理改革是否符合公共財政原則可從以下方面衡量:一是分類。要按照政府與市場的分工對每一獨立法人的事業主體確定其性質,并確定相應的政府保障程度。二是收支統管的完整性,要對政府有補助的每一獨立事業法人建立真正意義上的統收統支,不允許有賬外賬。三是定員定額,根據國家對每一事業單位的保障程度和其收支情況確定定額標準。四是合法性,結合部門預算改革,使每一獨立事業法人的預算均經過人大通過,不得隨意變更。五是確立科學的理財方法,減少人為因素,用科學的手段使財政開支真正用在需要的地方。當然,事業單位的改革還涉及到體制的改革,即事業單位的重新定位,撤消和歸并部分事業主體問題。這些問題不是財政部門可以解決的,但作為財政部門可以通過與有關部門的共同努力達到:事業單位分類定位清晰;算賬有科學的依據,國家重點保障突出;提高財政理財能力和透明度;保障國家經費的到位率和使用效率。
——抓住工作重點,提高理財能力。根據當前財政改革進展情況,對事業單位管理的重點應放在規范管理和提高理財能力上。當前應重點抓好以下幾個方面:一是部門預算的全面推開和逐步改進、完善。編制部門預算是規范各有關方面行為,提高理財的科學性、透明度的一項重大改革措施。但目前編制的部門預算在編制時間、方法、內容、監督、執行、相關的協調等方面均存在許多需要改進的地方,需在全面推開同時逐步改進和完善。二是統發工資工作的進一步完善和擴面問題。統發工資工作既是規范國家供養人員的分配行為,又是保障這部分人員工資按時發放的一項重要措施。但因為事業單位人員的分配政策比較特殊,因而在工資統發過程中仍存在一些問題,需逐步加以改進。另外,事業單位仍有相當一部分人員未納入統發的范圍,進一步擴大納入統發范圍將是一件比較迫切的事情。三是事業單位收支兩條線的管理和擴面問題。這是規范事業單位收支行為,保證部門預算完整性的重要方面。四是政府采購工作的完善和擴面。事業單位經費的個人部分可通過工資統發來規范,但公用經費中的大部分仍未納入政府采購的范圍,如何進一步擴大政府采購的范圍,加大對公用經費尤其是專項經費的管理力度將是重點要抓的工作。
——應對入世挑戰的策略。入世會對教育產業、文化產業中的圖書、報紙、雜志等、體育產業、科技開發部門以及其他面向市場的事業單位帶來影響,會出現合資、合作甚至控股等情況。作為財務管理部門必須對國有資產的保全、處置提出相應的對策和管理辦法。另外,在支持某些面向市場的事業單位時,要研究是否與世貿規則相沖突。因為我國入世的時間還不長,入世到底對事業單位的影響有哪些以及影響程度如何,還是一個需要探求的過程。如果現在不積極尋求應對措施,等問題真正出現時再去努力,又將付出太大代價。目前應重點關注兩個方面:一是對部分事業產業應該如何管理和支持以及支持的方式、方法,如廣播電視、報紙、雜志、科技開發類型的研究所等;二是對新出現的合作、合資辦事業如辦學,該如何在資產界定、財務管理等等方面提出相應的政府應對政策。
——運用信息資源,完善管理基礎。作為財政管理部門,在日常的工作中,需要運用大量的數字和文件資料,還有許多賬務記錄工作。但我們一直沿用比較傳統的做法,既難有完整的數字口徑,又影響工作效率。而對事業單位的財務管理,碰到的這類問題更多。比如,我們經常遇到要提供教育支出的數字,但教育支出涉及多個處的財政撥款事業支出、基建開支、還有學校的財政性資金、教育費附加、捐贈等等,很難統計出一個完整的數字。因此,必須充分利用好電腦資源,完善這一基礎性的管理工作。當前急需要做的工作主要有兩個方面:一是基礎數據的資源共享和文檔管理的開發。要對常用的一些基礎性的數據、文件以及交辦文進行整理、歸并,形成資源共享。二是賬務處理軟件的開發。要通過對日常預算、撥款的賬務處理提高工作效率,同時堵塞漏洞,防止職務犯罪,提高管理的水平。
——做好溝通協調,減少改革成本。近幾年,財政改革的力度很大,基本上是按政府職能的重新定位在操作。既涉及到各有關單位的利益格局調整,又是一個運用新方法、新觀念的過程。因此,除了財政部門要做好扎實的工作外,更需要各有關單位的理解、支持和配合。尤其對事業單位,每個部門的情況不同,都有相對獨立的財務管理辦法,很難形成一套規范性的操作程序,改革起來難度更大,更需要他們的積極配合。如果財政部門在改革過程中不主動做好溝通協調工作,“包打天下”,遇到的阻力將會很大,而且事倍功半。對此,我們要有清醒的認識和正確有處事方法。