一、環境稅收在政府實現環境政策目標方面的有效性

　　隨著可持續發展理論逐漸被各國政府所接受，環境保護日益成為各國政府維持經濟、社會可持續發展的基本政策。一般來說，政府在環境保護方面所采取的政策手段，主要包括管制手段（Command and control instrument）和市場機制（或稱為經濟手段）（Market—based instrument）兩種類型。

　　管制手段是指采取禁令、法規等形式，規定排污標準，禁止或限制某些污染物的排放，以及把某些污染活動限定在一定的時間和空間范圍內，最終實現控制污染、有效利用資源的目的。具體包括規定排污標準和技術標準等。

　　市場機制是通過影響污染者備選活動（如安裝排污設施以減少污染、繳費以獲準污染等）的成本與收益，引導經濟行為主體進行有利于環境保護的選擇。

　　從管理的角度看，有些手段在運用時需要由法規制定者對排污量進行監督，稱為“直接政策工具”。而其他手段只需政府通過市場價格信號對企業或個人污染行為進行引導，屬“間接政策工具”，如規定排污標準、收取排污費和頒布市場許可證等，都屬于“直接政策工具”，而征收環境稅和制定相關的技術標準則屬于“間接政策工具”。

　　管制手段和市場機制的最大區別在于前者是強制性的，污染者別無選擇，要么服從，要么面臨仲裁和行政懲罰；后者是非強制性的，污染者可以對政府提供的某種經濟刺激作出靈活的反應。與市場機制相比，管制手段的優點在于管理的權威性、指令的嚴格性和迅速有效性，但同時也造成了效率上的損失，主要表現在：（1）管制手段對生產和消費過程所涉及污染活動進行直接干預，沒有考慮企業之間成本與收益的差別，對所有企業采取“一刀切”式的做法，妨礙了企業對污染方法的自由選擇，造成資源配置的低效率。（2）管制手段缺乏對企業技術革新的刺激。污染者如果達到了政府規定的排污量標準，一般情況下不會再努力治理污染，因為這樣做只會增加企業本身的成本，卻不能給企業帶來任何好處。但如果采用市場機制手段則不同，例如政府對污染征稅，污染者每增加一個單位的排污量都需支付一定數額的稅收，這會促使污染者想方設法減少污染物的排放，直至使排放量低于規定的標準。同時，征收環境稅還可以持續不斷地刺激企業進行技術革新，以便減少納稅，增加盈利。由此可見，市場機制更有利于進行成本效益分析，提高資源配置效率。

　　從各國環境保護的理論和實踐來看，在市場機制方面，采取征收環境稅以加強環境保護的優點更為突出。

　　（一）征收環境稅能取得“雙重收益”

　　一方面，征收環境稅可以有效地矯正外部負效應，實現環境保護的政策目標；另一方面，征收環境稅可以增加財政收入，有利于財政收入最大化政策目標的實現。在大多數西方發達國家中，所得稅是其財政收入的主要來源。但是，西方經濟學家認為，對所得征稅，會影響人們努力工作的積極性，抑制儲蓄和投資，把對所得征稅稱為“扭曲性稅收”。在整個稅收收入中，所得稅所占比重越高，超額稅收負擔越重，稅收效率越低，越不利于經濟的有效運行。而環境稅則屬于一種 “矯正性稅收”，不僅可以通過征稅增加污染企業的成本，使其外部成本內部化，同時，政府還可以把征收的環境稅收入用于對所得稅等扭曲性稅收的改革，優化稅制結構，實現所謂的“雙重收益”。在歐洲一些國家，由于對工資征稅的稅率較高以及嚴重失業等問題，人們提倡以征收環境稅來替換對勞動所得的征稅，從而降低勞動力成本，提高就業水平。在此，這種政策的“雙重收益”表現為加強環境保護和降低失業水平兩方面。正因為如此，環境稅收越來越引起各國政府和經濟學家的廣泛興趣，被稱為“無悔政策”。

　　（二）與其他經濟手段相比，征收環境稅更便于管理

　　環境稅是指政府以控制環境污染、提高環境質量為目標，根據污染程度的不同，針對某些污染行為或產品按一定比例或數量強制取得的一種稅。根據課稅對象不同，環境稅收可分3種類型：（1）對污染的最終產品征稅，如對機動車輛征稅；（2）對污染的投入物征稅，如對煤征稅；（3）對污染物本身征稅，如對硫征稅。與征收排污費和頒發許可證相比，征收環境稅不需對產品的排污數量進行測算和監管，只需了解相關產品的價格需求彈性，設計出適度的稅基和稅率。環境稅一旦征收，即與其他稅收一樣具有強制性、無償性和固定性的特征，政策制定者不需隨時調整收費水平和規定相應的交易價格，可確保政策的相對穩定性。

　　（三）征收環境稅符合稅制發展的總趨勢

　　20世紀80年代以來， 發達國家紛紛實行了以減少個人所得稅和公司利潤稅、增加消費稅和社會保障稅為主要內容的稅制改革，這一趨勢為我國政府適時開征環境稅、實行以“綠色稅制”為內容的稅收改革提供了極為有利的機會。

　　二、環境稅收實施中的效應

　　從財政角度看，良好的稅制應該是在符合效率、穩定和簡便原則的基礎上，最大限度地實現財政收入。然而，在實踐中運用這一標準來衡量環境稅時，卻往往會出現環境稅收效應之間的矛盾。一般來講，征收環境稅會產生兩方面的效應，即財政效應和環保效應。

　　財政效應，是環境稅收在取得財政收入方面的效果；環保效應，則是降低污染、提高環境質量的效果。如果征收環境稅既能有效地增加財政收入，又能實現改善環境質量的目的，則是最為理想的。但是，在具體運用中，這兩方面的效應通常是相互矛盾的。比如，為了有效地實現環保效應，在運用稅收刺激機制時，稅率水平應盡可能高些，以達到減少消費，降低污染的目的。但是，這種機制的效應越明顯，污染降低的幅度越大，財政收入則會越少。例如，瑞典對污染性的燃料征稅后，導致了這種產品消費的減少，使這種產品最終退出了流通市場。同樣在瑞典，由于稅收在環境效應方面的成功，對硫征稅的財政收入急劇下降，瑞典在開征此稅以前，預計財政收入大約為5億～7億瑞典克朗，1991年實行這種環境稅后，到1997年，其財政收入卻從原來的3億瑞典克朗降到2億瑞典克朗。環境稅財政效應和環保效應的協調與矛盾，主要取決于征稅產品的需求彈性。比如對汽油征稅，如果對汽油的需求是無彈性的（即價格的變化不會對汽油的需求產生影響），那么，這種稅就會帶來大量的財政收入，財政效應將十分明顯；但對汽油的消費量及車輛排污量減少的程度影響較小，環境效應不明顯。反之，如果汽油的需求彈性較大（提高價格會限制需求），那么，征稅的結果就會導致財政收入減少，并同時減少對汽油的消費、降低排污的數量，這樣，就會表現為環境效應較大而財政效應較小。一般而言，需求彈性越大，產品的可替代性越強。當征稅范圍僅限于很狹窄的產品時，需求彈性就會較大。征收范圍狹窄的稅與范圍較寬的稅相比更容易產生較大的環境保護效應。此外，對多數產品而言，從長遠來看需求彈性往往更大些，因為消費者有更多的時間尋找其替代品。因此，環境稅收通常會在短期內產生較大的財政影響，而在長期內產生環保影響。

　　除此之外，西方發達國家的學者在對環境稅進行研究時，還提出了環境稅收在社會再分配和競爭能力等方面的效應問題。

　　從再分配效應看，征收環境稅可能會對公平分配產生不利影響，即這種稅對貧困家庭的影響比對富裕家庭的影響要大。特別是當這種征稅產品為生活必需品、其替代品很少的情況下，這種影響就更為嚴重（比如對汽油征稅），表現為一定的累退性。解決這一問題的方法是在稅制設計時，盡可能選擇征稅范圍較狹窄的商品為征稅對象。同時，還可以通過降低低收入家庭的個人所得稅負擔或把從環境稅中取得的一部分收入用于對低收入家庭補貼等方式予以補償。

　　從對競爭的影響看，有人認為，征收環境稅會加大企業的成本，降低納稅企業或部門在國際競爭中的能力。對此，應嚴格區別征收環境稅的短期效應和長期效應。同樣還應考慮環境稅收入的有效使用問題。如果把環境稅收入用于降低扭曲性稅收的稅率，或用于增加企業經濟效益方面的投資，那么，環境稅收或綠色稅收改革無疑會增強總體經濟的競爭能力。

　　影響環境稅收效應的另一個因素是環境稅收入的使用問題。在美國，對環境稅收入的使用問題主要存在兩種不同的觀點：一種觀點認為，環境稅收入應實行專款專用，建立“環境信托基金”，用于特定的環境項目，這種專款專用的基金具有一定的吸引力；另一種觀點認為，環境稅收入應與其他稅收收入一樣，作為一般性財政收入，而不宜實行專款專用。因為實行專款專用往往會限制政府對財政收入相機抉擇的使用。在實踐中，控制環境污染的最佳支出額可能會高于或低于征收的環境稅或費用收入。如果把環境稅收入作為一種專項基金，容易使支出增加，難以通過收入回收效應提高社會總體福利水平。此外，專款專用容易導致尋租行為的出現，使某些部門有意識地尋求得到這種補貼，有些環境項目的實施可能僅僅是為了爭取得到信托基金。不過，從政治角度看，“專款專用”用來作為政府矯正市場失靈的一種工具，似乎更容易被人們接受。

　　三、我國環保政策的現狀及環境稅收的設計

　　在實踐中，我國環境保護的主要政策手段是征收排污費和規定排污標準相結合，這是在1979年的環境保護法中明確規定的。從實施效果來看，這種排污收費制度提高了污染治理能力，加強了環境建設，但也存在著嚴重不足，限制了其作用的有效發揮。

　　從收費標準上看，主要表現為收費標準偏低、征收范圍狹窄和征收對象針對性不強等問題。從理論上講，最佳的排污費的收費標準應該使邊際排污成本等于邊際效益，即收費標準不應低于污染防治成本，否則，難以達到刺激企業減少污染的效果。我國現行的收費標準中，雖然已有廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等五大類計113項，但仍然存在著收費項目不全的問題，例如居民生活污水和垃圾、流動污染源等都沒有收費標準。同時，現行的收費標準規定的征收對象大部分是對傳遞污染物的介質而言，而不是針對污染物本身。

　　從收費依據看，主要表現為：（1）采取“超標排污費”制度，即主要對超過地方排放標準的排污單位征收，而對已經達到或低于排放標準的，不征收排污費。（2）根據污染物排放濃度超標收費，基本上不考慮污染物排放量，這對排污企業實際上是一種放縱。（3）對排污單位所排放的污染物，在同一排污口含兩種以上有害物質時，按最高一種計算排污量，并按該排污量及其收費標準計算排污費。這樣，排污企業治理污染時，往往僅注意對被收費的污染物的治理。

　　從排污費的征收管理上看， 主要表現為：（1）征收成本高，相當一部分環保費被環保部門用來維持其機構的經常性開支，收費項目多而雜，征收效率低。（2）征收阻力大，排污收費不具有完全的強制性，立法基礎薄弱，權威性差，在大量的亂收費和亂攤派使企業負擔加重的情況下，排污費難免會受到排斥。

　　從資金使用方面看，具體表現為：（1）資金用于環保部門自身建設的比例過大。（2）資金最終使用方向不確切，在資金返還給企業后，多數被用作生產發展資金，只有少數真正用于治理污染。（3）目前排污費都歸地方所有，中央財政不參與排污收費的分配，因而也不能對其進行有效調控。

　　基于目前環境管理問題的現狀，作為發展中國家，我國應進一步完善現有的法規制度，根據環境保護政策的總體目標，借鑒發達國家的經驗，運用經濟手段特別是稅收政策，在現行稅制的基礎上，進行綜合性稅制改革，建立有利于可持續發展的稅制體系。在具體設計時，應注意以下問題：

　　（一） 注重環境稅的可接受性

　　環境稅主要依賴于兩種手段：（1）與環境外部性（如污染）直接相關的排污稅。（2）基于稅基同外部性間接相關的產品稅。當污染具有地方特征、污染源數量較少且易掌握時，這種關聯性是直接的，此時，征收排污稅是最好的選擇；而對那些消費數量或使用數量都非常大、利用方式非常分散、因消費而產生污染的產品，則征收產品稅的效果較好。此時的關聯性是間接的，對它的設計也變得復雜了。如果稅收與環境損害之間的關聯性較弱，那么該稅收可能無法促使污染者改變其行為，反而會加重市場扭曲程度。因此，征稅的同時必須向公眾提供恰當的信息，以保證污染者理解政府為什么要征稅以及目前有哪些可供選擇的降低污染的生產和消費方式。

　　（二） 注重環境稅的稅基和課稅環節的選擇

　　稅基的確定主要取決于所要解決的污染問題是屬于地方性的，還是全國性的，或是全球性的。從理論上講，最佳的選擇應該是把所有同環境污染有關的排放物包括在稅基中。但稅基界定范圍越廣，項目越精確，管理成本也將越高。選擇征收排污稅還是產品稅則要看監測成本和可行性。對從固定的大污染源排放出來的污染物征收排污稅，比對從數量眾多且分散的污染源排放出來的污染物征收更容易實施。對于后一種情況，如果能夠確立污染物和產品消費之間的直接聯系，則采用產品稅會更加有效。

　　課稅環節的選擇取決于利用稅制或申報管理制度的可能性。從效率的角度講，應盡可能地對排污課稅，同時減少課稅對象的數目。如果污染產生于某一產品的消費，應在零售環節課稅；如果污染產生于所投入的原料，在流通鏈的上游（如原料開采環節）課征要經濟得多，但需要對那些已納稅但實際沒有造成環境污染的活動實行返還制度。

　　（三） 稅率的確定

　　從理論上講，為了使污染企業的全部社會成本內部化，稅率應該能夠使減污的邊際成本等于邊際社會損失。但對這兩個指標進行概算需要大量的信息，而這些信息并非可以信手拈來。所以次優的選擇是先設定環境改善目標（污染削減目標或資金籌集目標），再確定稅率的高低。如果單純從環保角度看，可能稅率越高減污速度越快，但這會造成兩個后果：（1）由于稅負過重，企業的競爭力會下降，從而影響經濟的發展。（2）若環境效果過大，稅基縮小了，來自該稅的收入會過快減少。對于我國來說，環境改善的目標既包括對污染的控制，又包括籌集必要的環保資金。因此目前的稅率不宜過高，以扶持企業的成長，并保持稅收收入的可持續性和可預測性。今后隨著企業實力的增強和環保技術的提高，可逐步提高稅率、擴大稅基。

　　環境稅是采用從價計征還是從量計征也值得分析。一般來說，同某一商品生產過程和消費過程有關的污染是該商品數量的函數，而非其價值的函數。同時從價稅可能誘導企業通過降低商品質量來降低價格，而不是減少污染。從這個意義上說，環境稅采用定額稅率更為適宜。

　　（四） 征收管理問題

　　1.征管級次問題。環境問題有地方性的，又有全國性和跨區域性的。因此環境稅種既不應完全劃歸中央，也不應完全劃歸地方。比如，二氧化硫稅、水污染稅等稅種所對應的污染范圍一般是區域性的，可由中央統一立法，由地方負責征收管理，資金支配權也歸地方。而生態補償稅、專門開征的環境保護稅，則應劃為中央稅或中央與地方共享稅，主要由中央在全國范圍內調劑使用，平衡各地生態環境改善的進程。

　　2.征管機關問題。環境稅的征管機關應是稅務機關，這是因為環境稅從根本上說是一種稅，符合稅收的本質屬性。由環境部門征收，不僅名不正、言不順，而且會增加征管成本，降低資金的使用效率。當然，由于環境稅的特殊性，稅務機關應該積極與環境部門密切配合——制定政策時，認真考慮環保部門的合理建議，使稅收手段與環境部門的規章制度協調發揮作用；及時從環境部門取得反饋信息，作為下一步改革的參考；稅收監督與環境監控相配合。

　　（五） 注重環境稅與其他手段之間的配套實施

　　征收環境稅是加強環境保護的有效手段，但并不是唯一的手段，只有與其他手段相互協調配合，才能實現最佳的環境目標。具體包括：

　　1.稅收手段與管制手段的配合。管制手段不應因為經濟手段而完全被取代，在一定的條件下，它本身具有一定的優勢。稅收的應用應與管制的連續使用或加強結合起來，這一點已日益得到人們的認同。管制手段為環境稅收手段的刺激作用提供了基本的“支持物”（如規定最低安全標準），稅收手段又成為命令控制式制度的有益的和必要的補充。

　　2.稅收手段與其他經濟手段的配合。西方各國的環境稅制中普遍包括了與環境有關的各種專項收費和使用費。其原因是“費”簡便易行，且較為靈活，同時符合“污染者付費”原則，特別是當隨著污染程度的變化需要不斷地對征收標準進行調整時，采用收費措施更適宜。美國是實施排污許可制度國家的成功范例。根據美國的“空氣清潔法”及其修正案，每個廠商都需要有一個排污許可證，每證有一定的排污量配額控制指標。國家環保局對許可證總量的2.5%進行拍賣，廠商也可將自己未用完的配額在排污許可證交易市場上交易。此外，押金制度也為西方各國所廣泛采用。

　　3.稅收手段內部的協調配合。包括：（1）環境稅種與各種稅收差別、稅收優惠措施之間的配合，如消費稅中對含鉛和不含鉛汽油的差別稅率，對環保產業能源稅的減免等。（2）環境稅的開征與現行其他稅種的替代關系，這一點在強調“收入中性”的發達國家采用較多。（3）各種環境稅種之間的配合，如污染稅中的二氧化硫稅、二氧化碳稅和水污染稅之間，水污染稅與各種間接產品稅之間的配合。

　　主要參考資料：

　　（1） Allen Blackman and Winston Harrington“the use of Economic  Incentives in developing Countries：Lessons from International Experience withIndustrial Air Pollution？Discussion Paper 99-39，1999 Resources     for the Future.

　　（2） OECD Environmental outlook.2001.

　　（3） OECD， Greening Tax Mixes in OECD countries： a Preliminary Assessment，2000.

　　（4） 劉植才《完善我國環境稅收制度的思考》（載《稅務研究》1999年第4期）。