[摘　要]隨著經濟的飛速發展，人們對環境的破壞也日趨嚴重，對人類生存環境的保護日益引起各國政府的重視。公共管制、收取排污費、補貼等經濟手段因其各自存在的弊端而難以達到治理環境污染的預期效果。所以要通過借鑒歐美國家的成功經驗，建立符合我國國情、與經濟發展相適應的環境保護稅收制度。

　　[關鍵詞]環境保護稅；經濟手段；污染治理

　　近年來，特別是改革開放后，我國的環境問題隨著經濟的迅速發展、工業化和城市化進程的加快及人口的增長而變得日趨嚴重。過度采伐和放牧使森林、草場等植被資源遭受嚴重破壞，造成水土流失和草場的退化，一些高能耗、重污染型企業迅速發展，使工業有害物質的排放量驟增，加劇了對大氣、土壤和水源的污染。環境保護作為人類社會經濟可持續發展戰略的一個重要組成部分，正在日益引起各國政府的重視，可持續發展成為人類的共同愿望和追求目標。世界各國不斷探討運用各種手段防止和治理環境污染，尤其是稅收手段成為一些經濟發達國家環境政策的重要組成部分。

　　一、各種治理環境污染的經濟手段存在的弊端

　　對于解決像環境污染這樣的外部性問題，可以采取的方法很多，除了稅收以外，最主要的還有公共管制、收取排污費、補貼等手段。這些經濟手段相對于稅收來說，其自身都存在著一些弊端。

　　（一）公共管制存在的弊端。公共管制是政府作為社會公共利益的代言人，通過立法、行政法規等方式，限制某些影響非交易方經濟行為的發生。公共管制在實施過程中有以下幾個問題：一是管制不僅需要政府規定污染產品的社會總量，而且還要為每一個企業規定個別的限量，這樣才能在總量超過規定水平時找到具體的責任者，否則就有可能出現某些單個企業的污染程度下降，但整個社會的污染增加的情況。但是要做到這一點就需要具體地了解每一個有關企業的成本情況，因為任何一個企業成本曲線的變動都會影響管制的有效性。二是對社會環境變化缺乏適應性。政府所規定的產出水平只是在固定的供給與需求條件下才被認為是符合效率的，而在實踐中，生產者的技術改進和消費者的偏好是不斷發生變化的，政府的限制水平必須根據這些變化而調整，修正其管制目標，否則經過一段時間后，其所確定的管制目標往往已經偏離了帕累托最優。三是管制需要政府掌握一定的信息。政府的任何干預方式都存在信息方面的問題，但不同的干預方式對信息的要求是不一樣的。公共管制要求政府要首先了解生產者的供給曲線，即這一產品的內部邊際成本；其次了解消費者的需求曲線；再次要對外部邊際成本進行衡量，并算出其社會價值。這樣政府才能根據需求曲線與社會邊際成本的交點來決定一個有效率的產出水平，并規定這類產品生產者的產出量不得超過這一水平。第四，最為重要的是，管制僅僅限制了污染的水平，但沒有將外部成本轉變為企業的內部成本，這就不能產生促使企業減少污染的激勵機制，而且限量會阻止企業間的競爭，使得這一行業有可能獲得壟斷利潤。

　　（二）環境補貼政策存在的弊端。環境補貼政策是政府根據企業進行污染防治所發生的費用，針對企業排污量的減少程度給予補貼。目的是讓企業在不減少產品供給的前提下，加強對污染技術和設備的投入，達到降低環境污染的目的。但其不足之處在于：一是補貼加重了政府財政支出負擔，對發展中國家來說，政府往往沒有充足的資金來滿足補貼的需要，所以要減少其他方面的開支或增加其它方面的稅收來彌補這項開支。二是由于補貼的存在，污染企業的利潤可能較高，這會降低該行業的退出率，鼓勵新的生產者進入該行業，同時補貼會刺激本來不污染的企業為獲得補貼而排污，并且只要補貼的激勵高于治理污染的邊際費用，企業就會增加排污，以求得到更多的財政補貼。從整體看，企業的污染程度可能還會加重。三是補貼扭曲了資源的市場價格，導致一些資源的浪費和濫用。隨著時間的推移，補貼可能會成為對有關行業的一種隱蔽式保護。反映環境目標的合理補貼水平一般很難精確地確定，合理與不合理之間的界限可能很模糊，該行業的保護者們施加壓力使補貼逐步提高相對比較容易。這樣，不僅達不到治理環境的目的，反而會助長企業在環境保護方面采取消極貽工的態度。

　　（三）收取排污費存在的弊端。對造成環境污染的企業收取排污費是我國目前治理環境污染采取的主要方法。但多年來在排污費的征收中存在著很多問題：一是排污費征收難。我國現行的污染防治是以達標控制為目標，所謂達標，是指排污者外排的污染物要達到國家規定的環境標準，排放超過標準，要交納排污費，并且企業要盡快治理達標，即：“誰污染誰付費，誰污染誰治理”。但實際情況往往是企業只交費，不治理，或者少交費甚至不交費。二是排污費收費標準過低。據有關部門測算，我國排污收費標準僅為污染源治理設施運行成本的50%左右，某些項目的排污費甚至不及污染治理設施運行成本的10%.因此，在市場經濟體制下，實行“超標排污費低于治理費”政策必然導致企業滿足于超標排污，交納超標排污費，而不積極治理污染。三是過分強調誰污染誰治理，無論在技術上、資金上、管理上都會產生許多難以解決的矛盾。目前，在我國普遍存在“重發展輕保護”的社會意識，污染防治還沒有成為大多數排污者的自覺行為，不僅治理工程會被種種借口予以拖延甚至遺漏，而且建成后的有效運轉也往往難以保證。四是截留污染治理資金問題突出。我國財政返還環保部門的環保補助資金是要求嚴格按規定的二八比例掌握使用，但實際工作中，很多環保部門不同程度地存在著自身建設支出擠占污染源治理資金的問題，一些環保部門甚至將全部排污費用于自身經費支出。

　　二、國外環境稅制的成功經驗

　　開征環保稅是由英國經濟學家庇古最先提出的，他的觀點已經為西方發達國家普遍接受。歐美各國的環保政策逐漸減少直接干預手段的運用，越來越多地采用生態稅、綠色環保稅等多種特指稅種來維護生態環境，針對污水、廢氣、噪音和廢棄物等突出的“顯性污染”進行強制征稅。荷蘭是征收環境保護稅比較早的國家，為環境保護設計的稅收主要包括燃料稅、噪音稅、水污染稅等，其稅收政策已為不少發達國家研究和借鑒。此外，1984年意大利開征了廢物垃圾處置稅，作為地方政府處置廢物垃圾的資金來源，法國開征森林砍伐稅，歐盟開征了碳稅。目前，歐美國家征收的環境稅概括起來有：1 對排放污染所征收的稅，包括對工業企業在生產過程中排放的廢水、廢氣、廢渣及汽車排放的尾氣等行為課稅，如二氧化碳稅、水污染稅、化學品稅等。2 對高耗能、高耗材行為征收的稅，也可以稱為對固體廢物處理征稅，如潤滑油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅、電池稅等。3 為減少自然資源開采、保護自然資源與生態資源而征收的稅，如：開采稅、地下水稅、森林稅、土壤保護稅。4 對城市環境和居住環境造成污染的行為征稅，如：噪音稅、擁擠稅、垃圾稅等。5 對農村或農業污染所征收的稅，如：超額糞便稅、化肥稅、農藥稅等。6 為防止核污染而開征的稅，主要有鈾稅。這些環境稅收手段加強了環保工作的力度，取得了顯著的社會效益和經濟效益。芬蘭全國二氧化碳的排放量已從80年代初的每年60萬噸減少到幾萬噸；美國多年來堅持利用環保稅收政策，促進生態環境的良性發展，取得了顯著成效，其中最明顯的例子是雖然汽車數量不斷增加，但目前二氧化碳的排放量卻比70年代減少了80%，空氣質量得到很大的改善。與發達國家相比，我國在環境與資源保護方面雖然也采取了一些稅收措施，但比較零散且在整個稅收體系中所占比重較小，無法充分起到調節作用，也無法滿足環境保護所需資金。嚴格地說，我國不存在真正意義上的生態稅，而且某些稅收優惠政策在扶持或保護一些產業或部門利益的同時，卻對生態環境造成了污染和破壞。如對農膜、農藥尤其是劇毒農藥免征增值稅，雖然有利于降低農業生產資料的價格，保護農民的利益，促進農業的發展，但農藥和農膜的大量使用卻直接造成對生態和環境的嚴重污染和破壞。現行消費稅雖然對某些污染產品、高能耗消費品及不能再生和替代的資源性消費品進行征收，但主要政策目標仍是控制和調節奢侈消費行為，強調財政作用，其環保意義不大。

　　三、建立與我國經濟發展相適應的環境保護稅收制度

　　針對我國的環境狀況和現行稅制中有關環境保護稅收措施存在的不足，同時借鑒國外的經驗，在進一步完善現行具有環保功能的稅收措施的基礎上，盡快研究開征環境保護稅，使其作為環境稅收制度的主體稅種，構建起一套科學、完整的環境稅收制度體系，成為越來越多的專家學者的共識。隨著中國經濟制度的轉型與社會經濟的發展，以及與稅收政策相關的法律基礎、社會條件的成熟，在充分考慮民眾的承受能力的基礎上，建立我國的環境保護稅制的條件也日益成熟。

　　（一）社會、經濟、法律環境已基本具備。我國20多年的經濟體制改革的過程就是市場機制在經濟活動中的調節作用不斷擴展和不斷加強的過程，而完備的市場體系是環境稅能夠有效發揮作用的先決條件。原因就在于完備的市場體系使得價格信號對自主經營、自負盈虧的企業具有越來越充分的刺激作用。在不斷完善的市場經濟體系中，環境稅收手段的行為激勵作用就有可能發揮作用。同時我國現在的環境保護法體系中立法和執法的機構和程序也都基本建立。在此基礎上，協調相關法律條款和規定，增添有關環境稅收立法的條款，是極為可能的。

　　（二）公共財政功能基本健全。目前，中國政府的公共財政基本實現了資金的配置、分配和穩定的功能。1994年開始的財稅改革取得了成功，適合于市場經濟的稅制已基本建立，稅收作為主要的財政工具，宏觀調控作用在不斷增強。政府通過調整稅率，改變公共支出和稅種的組成，已經能夠影響物價水平、就業水平和經濟增長。在這種前提下，環境稅收有可能影響并改變不同環境影響下生產活動的產出水平。

　　（三）環境稅的社會可接受性提高。隨著生活質量的提高，人們對環境質量的要求越來越高，希望并支持政府采取強有力的政策措施改善環境，公眾的環境素質和參與環境保護的程度普遍有了提高。同時，稅收體系的不斷完善，所得稅等與普通民眾密切聯系的稅收在稅收結構中比例的不斷增大，使得稅收逐漸深入到普通民眾的生活中，并逐步被普通百姓接受。環境意識和稅收意識的不斷提高，為環境稅收的成功實施并發揮刺激作用提供了必要的社會條件。但是，由于環境服務所具有的公共物品特征以及稅收所具有的收入再分配功能，在環境稅的設計和實施過程中，必須對環境稅的社會公平性問題進行深入研究，以提高其社會可接受程度。

　　（四）必要的機構設置。環境稅收的實施需要稅務部門和環境管理部門的協同努力。過去20多年中，環境管理部門在制定和執行現有的環境經濟政策方面，已經獲得了豐富的經驗，可為環境稅收政策的制定和實施所借鑒。同時，隨著環境保護部門能力的加強，環保部門可以提供技術上的支持。另外，現有稅務部門較為完善的機構設置和強大功能，將保證環境稅收的征收能夠順利執行。

　　（五）外部環境的影響。隨著市場經濟改革和國有企業的轉制改制，企業對市場信號日趨靈敏，更加注重降低包括環境成本在內的所有成本，逐步樹立企業的“綠色”形象。企業可以通過“綠色”產品來提高自己的競爭力，因為在現階段，價格競爭已經不是影響企業產品競爭力的唯一的因素。這些轉變為環境外部不經濟性內部化提供了實現機制。

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