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優化西部產業結構的稅收政策

來源: 楊文利 宋麗穎 劉煒 編輯: 2006/09/04 10:21:35  字體:

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  眾所周知,我國西部幅員廣大,擁有土地面積538萬平方公里,占全國國土面積的56%,雖是經濟不發達地區,但自然資源豐富,水能蘊藏量占82.3%,可開發利用的水電資源占82.3%,可開發利用的水電資源占72.3%(2.74億千瓦),煤炭已探明儲量38.6%(3797億噸),天然氣蘊藏量86%(26萬億立方米),礦產資源39.7%.經過新中國50多年建設,西部地區的工業化體系、科技實力和人力資本有了一定基礎;改革開放以來,強化了能源原材料基地、糧棉基地和交通、水利等重大基礎設施建設,著眼于當地資源開發,把西部當作東部加工企業的原料、燃料產地,建立東西部垂直一體化的分工體系。隨著經濟的發展,區域之間的結構性矛盾日益突出,收入差距擴大。我們認為,生態環境保護和基礎設施建設僅僅是西部開發的前奏和基礎,因為西部開發實質是調整和優化經濟結構,加快發展區域經濟,促進和帶動整個國民經濟協調發展。所以,分析西部經濟與稅收的發展狀況,研究和制定有利于西部產業結構優化的稅收政策,是推動西部地區社會經濟全面發展的現實選擇。

  一、現行稅收政策對西部經濟發展的制約

  西部經濟基礎薄弱,產業結構調整滯后,具有明顯農業型、重型化傳統經濟特征;而且工業化進程緩慢,且呈現明顯的資源型結構特征;同時產業技術含量低下,企業競爭力很弱。而我國現行稅收政策對西部經濟發展存在進一步的制約,具體表現在:

  (一)我國現行的“生產型”增值稅加重了西部企業的稅收負擔

  因為現行增值稅規定,企業購進固定資產進項不能進入抵扣環節,對收購農產品為原料的生產企業和運輸費用分別采用10%和7%的扣除率,冶煉企業向小規模納稅人收購的原礦只能抵扣6%等。在我國工業布局中,西部地區受資源條件和工業基礎的制約,基本上是農牧業與重工業為主的產業結構,重工業企業的資本有機構成較高,設備購置費用數額大,不允許抵扣固定資產進項稅和自采、收購生產用原材料不能抵扣或抵扣不足,使高征抵扣的問題非常明顯,加重了企業稅收負擔,削弱了西部企業適時進行設備更新改造的能力,產品出口由于重復征稅因素的存在不能實現徹底退稅,也削弱了產品在國際市場上的競爭力。

  (二)現行消費稅不利于西部支柱產業發展

  從產業結構的構成上看,現行消費稅課征的產業主要集中在西部地區,如稅負最重的煙、酒類等產品的消費稅,西部地區占了很大比重。如云南、貴州等省每年卷煙和酒類等產品消費稅約占稅收總額的30%-40%.這也是西部地區宏觀稅負較高的重要因素,不利于西部稅收支柱產業發展。另外,對一些集中在東部沿海地區的高收入群的高消費行為不征消費稅,一方面使稅收沒有起到應有的調控消費的作用,另一方面又拉大了西部地區和沿海地區的地方財政收入差距,制約西部地區政府對本地區支柱產業的支持力度。

  (三)現行資源稅征收范圍窄,稅率偏低,不利于西部經濟發展

  現行資源稅征收范圍僅限于6種礦產品和鹽,對大部分自然資源沒有征稅,且采用定額稅率。西部大多屬于資源豐富的地區,長期以來由于資源產品價格較低,西部加工業相對落后,對資源只進行初加工,東部沿海省份工業基礎好,開發和生產出來的資源產品大部分運到東部發達地區進行加工、出口,資源產地得不到資源的高附加值,輸出資源的價值被大量地轉移到了東部,自然資源開發并沒有使西部資源產地受益,資源優勢未能轉化為財政稅收優勢。

  (四)現行企業所得稅制對西部地區發展的制約

  現行的企業所得稅對內資企業除基本稅率33%外,對小規模企業還有18%和27%兩檔優惠稅率,由于西部以國有大中型企業為主,東部小型企業較多,因而享受優惠稅率的企業東部多于西部。內外兩套所得稅制,外資企業優惠多于內資企業,而外資企業和外國企業主要集中在東部沿海地區。西部則以國有、集體經濟為主,因而,對外資企業的優惠政策主要是東部享受。

  (五)現行財稅體制使西部地區收入增長乏力

  現行分稅制按照全國統一標準確定共享稅的分成比例、稅收返還基數、稅收增量分成系數,而且以財政收入增長速度較快的1993年為基期。由于全國各地經濟基礎、經濟發展環境及財力增長后勁差別較大,實行同一標準,忽視了西部地區的稅收特點和財力匱乏的現實情況,使東西部地區差距進一步拉大。在目前政企不分的體制仍沒得到根本改變的情況下,經濟先發展起來的沿海地區就有可能在達到一定的增長速度后,放松征管,“藏富于企業”、“藏富于民”,從而轉換這種下降趨勢。而西部地區為了保住基數,只得依賴于開發資源,又受制于投入短缺,只能生產技術含量低的產品,甚至出售原礦、原料,一些地方為了完成任務,保“吃飯”財政,以致出現過頭稅甚至“寅吃卯糧”的問題,造成稅收虛假增長,納稅人稅負加重,稅基萎縮。

  二、優化西部產業結構的稅收政策思路

  (一)貫徹國家產業政策,適當調整原有稅收政策

  1、在西部地區進行增值稅轉型試點,培養西部經濟的比較優勢

  針對西部地區企業在現行增值稅制度下高征低扣矛盾突出,稅收負擔較重的問題,建議在西部地區進行增值稅轉型試點,將現行增值稅由“生產型”轉為“消費型”,以促進西部地區企業加大生產設備更新改造的力度,適時進行生產設備的更新換代,從而對資源進行科學的開發與合理利用。建議將企業收購初級農產品和收購小規模納稅人礦產品的抵扣率分別由10%與6%提高到13%,以保護西部資源型企業的應得利益。

  2、進一步完善消費稅,增強西部地區自我發展后勁

  為充分發揮消費稅的特殊調節作用,應適當調整消費稅的征收范圍。對使用不可再生資源,稀缺可再生資源生產的消費品以及超過國家能源消耗標準的產品,在征收資源稅的基礎上,再征收一道消費稅進行雙重調節,以節制對使用資源的浪費。對高檔消費、奢侈性消費行為課征消費稅,加強對東部地區高消費群體的稅收調節。

  3、適當提高資源稅率,擴大資源稅的征收范圍

  提高資源稅率,對不可再生性,非替代性,稀缺性資源課以重稅,實行從價定率征收的辦法,達到對資源保護性開發的目的。加快資源稅“費改稅”步伐,逐步擴大資源稅征稅范圍,將森林、草原、地熱、名貴中藥材等需要保護性開發的資源均納入征稅范圍。擴大資源稅的征稅范圍并提高其稅率后,為防止該稅種出現逆向調節而導致破壞資源的問題,資源稅收入應歸屬中央,用于江河湖泊和以西部地區為主的水土流失治理。

  4、開征環境保護稅,促進生態環境建設

  根據我國實際情況,將現行征收的超標準排污費,生態環境恢復費改為環境保護稅,并擴大征收范圍,對在我國境內一切從事生產經營并取得收入的單位和個人征收,突出該稅種廣泛適用的特征。考慮到西部地區當前保護資源,治理生態環境的任務較重,對西部地區征收的環境保護稅在15-20年內應全部留給西部地區。

  (二)制定有利于向西部地區投資的新的稅收政策

  對西部以外的資金投入西部開發,只要符合國家產業發展方向,促進產業升級換代的政策要求,有利于西部的持續發展與培育特色經濟的投資,應給予特殊的稅收優惠特別是企業所得稅的優惠政策。

  1、對外來收購、兼并、承包、租賃西部企業等推動我國企業改革的投資,在西部地區新開辦的屬于國家鼓勵發展的高新技術企業以及新開辦的能源、交通、通訊、水利、農業等基礎設施的項目,以及利用西部資源形成的特色產業,且投資額在總投資中占30%以上的,以及產品出口在50%以上的企業,可以比照執行外商投資企業和外國企業所得稅優惠政策,或者可從獲利年度起免征企業所得稅5年,第6年起,減半征收5年,以利于擴大西部引資范圍,也利于東部產業結構換代調整。

  2、西部地區以外企業參與屬于國家鼓勵發展產業目錄的資產重組項目,因原企業產業結構調整,經營方向變化與轉讓閑置資產的收入,免征各項稅收,用于職工安置與企業發展。外來投資企業的投資所得收益,在西部地區享受的稅收優惠視同已繳稅款,回原地區后不再補交企業所得稅。

  3、對在西部以高新技術手段從事資源開發的企業,應取消企業所得稅優惠中“盈利企業”和“超額扣除以應稅所得額為限”的限制,只要符合條件的研究開發費用超過上年開發費用10%的企業,都可享受150%的稅前扣除,受惠企業因當年虧損或盈利部分不足以抵扣規定扣除額的,可以向以后一定年度結轉。

  4、引進外資興辦高新技術產業是西部省市科技優勢轉化為產業優勢的重要途徑,對外資消化西部省科技成果而舉辦的高新技術企業,在所得稅方面給予更為優惠的10%的稅率政策。

  5、實施地方稅收優惠政策,引導企業投資高新技術企業。對經濟技術管理權威機構(包括省級權威機構)認定的科技項目或企業,從投產之日免征2-3年的土地使用稅、房產稅、車船稅,促進西部地區的高新技術企業盡快建成并取得效益。

  6、允許西部企業對于使用的先進設備或專供研究開發用的設備建筑物,在正常折舊之外,在折舊資產使用的第一年提高比例,如30%的特別折舊扣除,對使用尖端設備的可享受更大的比例扣除,從而提高資金使用效率,加大以加速固定資產折舊為主的稅基式減免的力度。

  7、對在西部地區投資開辦,擴建產品出口企業或高新技術企業,基礎設施建設的企業,農業開發企業等,退還再投資部分已繳的企業所得稅,體現產業鼓勵的稅收優惠,引導和促進產業結構、產品結構優化。

  8、為鼓勵各商業銀行,外資銀行在西部設立機構,增加西部信貸規模,從資金供給上及時支持西部大開發,對設在西部地區的金融機構,其營業稅的稅率應由8%降到5%,所得稅在5年內給予減征50%.

  (四)考慮到西部地區現有發展水平和財政收支能力,適度調整共享稅分成比例

  除了財政轉移支付,中央還應從多方面加大扶持力度,如絕大多數財政發展資金和專項扶持資金應明顯向西部地區傾斜。考慮到西部地區現有發展水平和財政能力,上交中央的75%的增值稅,不同地區實行區別對待的不同分成比例,對西部地區實行中央與地方五五分成或四六分成辦法,對增值稅、消費稅兩稅增量分成比例對西部地區提高到1:0.6,由此增加的地方收入可用于加大基礎設施建設,經濟結構調整及生態工程建設。將中央設在地方企業增值稅的15%以補貼形式返還給當地省區,用以為中央企業配套服務設施建設和延伸產業鏈,增強中央企業對地方經濟發展的牽引力和輻射力。對西部省區的能源、礦產品、原材料等征收的增值稅,到2020年前實行先征后返政策。增加對財政困難地區的補貼數額,撥出相應的專款,對歷史欠帳過多,累計赤字超過財政收入總額的市縣采取一次性填平補足的辦法,卸掉沉重的負債包袱,輕裝上陣,全力發展。

  (五)賦予西部地方政府一定的稅收立法權,規范地方政府行為,優化投資環境

  立法權高度集中在中央,使地方政府很難因地制宜地調控、培育、優化稅源結構,還誘發了地方政府越權尋租行為,惡化了投資環境。在西部大開發中,中央可先在西部地區試點,賦予省級政府一些地方稅立法權,明確劃分政府、市場、社會的事權,從而優化政府收入結構,規范政府行為。

  (六)大力發展非國有經濟,培育新的支柱稅源

  現行的各項稅收優惠政策,應同樣適用于非公有制經濟。對符合國家產業政策的新開辦的非公有制企業,經主管稅務機關嚴格審查認定,確實符合開辦條件的,可報省級稅務機關審批后,實行免征或減征一定年限的流轉稅政策;對非公有制企業的所得稅,根據地方政府的財力狀況,給予一定年限的定期減免扶持。另外,吸納下崗人員較多的企業,可適當提高計稅工資扣除標準。

  適當放寬西部地區增值稅一般納稅人的認定條件,在一般納稅人認定、專用發票管理、增值稅計算方法選擇及停歇業審批方面,都要實事求是地進行處理。

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