內容提要：本文首先剖析了目前我國收費泛濫的歷史性、政策性、體制性原因，由此進一步引出稅費改革的必要性，最后闡述了筆者對稅費改革的總體思路、改革難點處理及改革配套措施等方面的觀點。

　　關鍵詞： 財政  稅收  收費  改革

　　一、目前收費泛濫的主要原因

　　我國現行收費制度起源于解放初期，當時由于我國財稅體制實行高度集中、統一領導的管理模式，地方財權較小，收費得到了有效控制，在籌集建設資金方面也發揮了一定的積極作用。直到20世紀80年代簡政放權后，由于財權部分下放，稅收難以滿足支出需要，經中央政府批準，開征了一些新的收費項目，如能源交通重點建設基金和預算調節基金等；地方政府為了滿足建設需要，也紛紛效仿中央政府，出臺新的收費項目，由此收費過多過濫、屢禁不止的問題愈來愈突出。

　　80年代以來，之所以出現預算外和“制度外”收費的大膨脹，除了收費不規范這一表面原因外，還有其歷史上和體制上的根源。

　　（一）中國經濟基礎薄弱，“文革”后欠賬累累，百廢待興，需要政府籌措大量資金以促進經濟發展和社會進步，這是收費膨脹的歷史性根源     我國是一個發展中國家，改革之前50至70年代的幾次折騰幾乎丟掉了近20年的時光。因此，中國政府在1978年實行改革開放政策時，面臨的欠賬絕不僅僅是市場商品供應不足的問題，還包括國民經濟結構嚴重失調、基礎設施嚴重不足、科技落后、人力資源素質低下、人口與資源矛盾尖銳等歷史遺留問題。要解決這些問題，無法拆東墻補西墻，只能全面補救、全面改造。而這種全面性策略所需要的資金遠大于一般非平衡性策略所需資金。由于中國以前沒有市場化根底，民間資本積累又極度匱乏，政府只得承擔起籌集資金的職責，而預算內的籌資又不可能滿足這么大的資金需求。在這種背景下，各級政府必然要走多渠道籌資之路，各種收費應運而生。

　　（二）特殊的“制度”供給，是亂收費屢禁不止的公共分配政策上的根源

　　由于多年來某些體制措施和方法欠缺的積累，導致公共分配關系不順，國家預算內集中的財力過少，財政無力滿足行政事業單位的基本需要，不得不向行政事業部門和單位提供一種“制度”供給，來替代資金的供給，即所謂給政策不給錢的辦法，允許各行政事業部門和單位自找財源。同時，又采用稅外收費和提取基金等辦法籌措建設資金。這種“制度”供給方式，本身存在著多收多得利的強烈利益刺激機制，在利益驅動下，收費的泛濫難以避免。與此同時，并沒有建立起收費監督約束機制，其結果是收費資金使用過程中違法違紀現象嚴重，大量資金被任意挪用于消費性支出。此外，對收費違法行為處罰過輕，也加劇了我國收費規模過度膨脹問題。目前對于收費違法行為主要采用責令將非法所得退還繳費單位和個人或沒收非法所得的處罰方式，而很少采取罰款、行政處分、通報批評、吊銷收費許可證等較嚴厲的處罰措施。這意味著對于這些違法者來說，收費違法活動幾乎是不花費任何成本的，充其量將非法所得退還或上繳，而于己利益無損。這些都進一步促成了收費過程中部門利益的形成及其剛性化，為一些單位不斷調整收費標準、擴大收費對象、甚至巧立名目設立各種不合理的收費項目提供了利益誘因。

　　（三） 政府職能轉換滯后，是導致亂收費屢禁不止的制度性根源

　　由于政企不分的狀況沒有得到有效解決，政府依然管了一些不該管和管不好、本應由市場解決的事務，一些人利用這種政府職能和市場職能混淆的特殊條件，謀求本位利益，實行價外收費，或把公共服務變成權力，強制收費。

　　如由于農村的“政社合一”問題沒有得到真正解決，1983年撤消人民公社、建立鄉鎮一級政府后，依然由鄉鎮政府及有關部門代替原人民公社執行農民集體經濟所有者權能和組織功能，鄉鎮政府既是經濟社會行政管理者，又是農民集體經濟所有者職能執行主體。這樣，在政府部門日常活動中，就很難分清所有者行為和社會行政管理者行為的界限，在財政供給十分有限的條件下，利用所有者權力，借給農民辦集體事業或公益事業之名，向農民伸手攤派、收費來滿足行政需要的亂收費也就難免。

　　（四）分權式改革連帶出了事權財權化意識，激活了原來受壓抑的局部利益，中央各部門和地方各級政府機構總是試圖通過多渠道籌資來落實自己擴展了的事權，這是亂收費屢禁不止的體制性根源

　　改革過程中自上而下逐步把經濟管理權分散給各級地方政府和主管部門，其目的在于充分調動地方政府及有關部門發展經濟的積極性并加快實現區域經濟結構的升級優化。與此同時，政府各部門也強化了自己的事權。中央政府在向地方、部門分散事權的同時，相應降低了自己的資金分配能力。一方面，由于預算內稱之為收入上解或支出補助的轉移支付存在較嚴重的非客觀性而苦樂不均，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預算內資金的轉移支付上，而是走“自力更生”之路，擴張預算外資金或制度外資金，走非規范化之路來落實資金以履行其職責。另一方面，由于各部門并不愿僅僅通過政策的制定、調整來樹立自己的權威，而是希望利用實實在在的資金分配權來強化自己的地位。因此，各部門的預算外資金和制度外資金便快速增長，事權自然演化為財權，財權反過來又支撐事權擴大。

　　（五）收費（基金）的擴大，需要更多的機構和人員，這是推動亂收費不斷擴大的組織根源

　　一些部門和單位為了收費，需要設置專門的人員、機構從事具體的征收、稽查、管理等，這樣勢必要養一批收費人員；隨著收費人員的增多，收費成本勢必增加，收費必須進一步擴大才能滿足成本的增加。

　　二、稅費改革的必要性

　　（一） 從規模龐大的收費存在的問題和造成的負面影響分析，稅費改革勢在必行

　　規模龐大的收費不僅侵蝕了稅基，弱化了政府的宏觀調控能力，加重了農民和企業的負擔，阻礙了經濟的正常發展，而且容易滋生腐敗，不利于廉政建設，并由此帶來了一系列政治、經濟和社會問題，這是我國當前稅費改革的直接動因。

　　（二）從公共財政的需要出發，稅費改革十分迫切

　　1.根據公共財政理論，普遍的無選擇的服務，其費用的取得只能采取向全體公民收稅的辦法，并以政治權力為基礎，因此在政府收入體系中，稅收是基本財源。而對特定公民提供服務，其費用不能也不應當用全體公民繳納的稅收進行彌補，只能對直接享受服務的公民個人采取規范性的政府收費（如規費或使用費），因此在政府收入體系中收費只能起補充和輔助作用。

　　2.財稅部門一定要統攬政府收支（包括預算內收支、預算外收支和制度外收支），并按照政府的政策通過財政收支實現資源的有效配置和滿足社會的公共需要。

　　（三）從促進社會和經濟可持續發展角度考慮，稅費改革意義深遠

　　現行稅費改革主要涉及農村、社會保障、交通車輛、環境保護和教育等經濟和社會領域，其目的是為了保證社會和經濟的可持續發展。如，農村的穩定和農村經濟的可持續發展離不開農村稅費改革；國有企業改革的順利實施和其他改革的順利推進離不開社會保障體系的建立和健全，而健全的社會保障體系亟需社會保障稅費改革；從我國經濟的可持續發展看，通過教育稅費改革培養大量的人才具有重要的現實意義。可以說，稅費改革對促進我國經濟和社會的可持續發展具有深遠的影響。

　　三、改革的總體思路

　　（一）對現行收費（基金）改革的基本思路

　　按照公共財政理論，對現有的各種收費（基金）要根據其性質類別和不同情況，分別采取相應處理辦法。對屬于不合法、不合理的收費（基金），要繼續進行清理整頓，堅決予以取消；對大部分具有稅收特征的收費（基金），按照不同類型，通過“費改稅”，用相應的稅種取代；對小部分不體現政府職能的收費從行政事業性收費中劃出，轉為經營性收費管理，并依法納稅；對確需保留、符合國際慣例的少量規費，實行“收支兩條線”管理。

　　從上述思路出發實行稅費改革，必須科學地界定政府向社會提供的公共服務，哪些必須是無償的，需要通過稅收保障經費開支；哪些可以是有償的，通過收費彌補服務成本；哪些可以交給社會中介機構和企業去承擔，按市場規則進行管理。

　　第一，凡是政府實施公共管理和提供普遍性公共服務，都應當無償進行，所需經費通過稅收籌集。今后原則上不再設立管理性收費項目。

　　第二，政府在一定時期支持某些重要產業和重點事業的發展，主要應通過稅收籌集資金，由財政無償安排，國家原則上不再設立新的基金項目。

　　第三，政府向社會實施某些特定管理或提供特殊服務，屬于非普遍性社會公共需要的，可以參照國際慣例，收取一些證照費、注冊費等規費，由被服務者承擔部分服務成本。

　　第四，利用國家資源、國有資產進行營利性活動的，按照有償使用原則，由使用者交納一定的費用。

　　第五，屬于市場經營行為，服務者與被服務者之間形成權利和義務關系的，根據國際慣例和自愿原則，由服務者向被服務者收取相應的費用。

　　（二） 對現行收費（基金）的處理

　　根據以上思路，對現行收費（基金）大體可以分為以下四類情況，按不同方式進行處理：

　　1.清理整頓現有收費。（1）堅決取消不合法的收費項目。凡不符合國家收費審批管理規定，由地方或部門越權設立的收費項目，如破案補償費、收費年審費等，一律予以取消。（2）合并或取消重復設置的收費項目。對一些部門和地方重復設置的收費，如一些強制性的審查費、出入境管理部門的檢疫、檢驗費等，要結合機構改革和部門職能及政府事權合理劃分，分別予以合并或取消。（3）降低某些過高的收費標準。對一些必要的收費，如證照工本費，除具有特許權使用性質的證照外，一般證照收費應按標準收取，以減輕社會有關方面的不合理負擔。

　　2.將部分事業性收費轉為經營性收費。隨著社會主義市場經濟體制下政府職能的轉變，一些原由政府機構負責管理的事務，逐步轉由一些從事經營服務活動的中介組織承擔，相關的事業收費，如科技信息、咨詢開發收費、社會有償服務收費等，不再體現政府行為，應轉為經營性收費，并對其依法征稅。

　　3.將部分具有稅收特征的收費改為相應稅收。在取消不合法、不合理收費項目、并將部分事業性收費轉為經營性收費的基礎上，對一些體現政府職能、收費數額較大、來源相對穩定、具有稅收特征的收費，分別用相應的稅收取代。可實行“費改稅”的收費項目主要包括：農業方面的收費，如農業（牧業）稅附加和“三提五統”等；道路和車輛管理方面的收費，如車輛購置附加費、養路費等；社會保障方面的基金，如養老保險基金、失業保險基金等；城市建設方面的收費，如市政設施配套費等；環境保護方面的收費，如污水排污費；教育方面的收費，如教育附加、教育事業附加費、地方教育附加、地方教育基金等；文化方面的收費，如文化事業建設費等。

　　4.對保留的收費實行規范化財政管理。實行稅費改革后，繼續保留的收費大體包括四類：一是政府向法人或城鄉居民實施特定管理和提供特殊服務收取的各種證照費、注冊費，如企業注冊登記費、護照費、婚姻證書工本費等；二是政府機關為維護國家主權而實施的收費，如海關監管手續費、外交部門的簽證費等；三是政府機關或政府授權機構，按照使用者付費原則，向國有資源使用者收費，如海域及土地有償使用金、城市道路占用挖掘費等；四是一些帶有懲罰性質的收費，如超標排污費。

　　四、改革的幾個主要難點

　　（一）對現有利益分配格局進行重新調整

　　在原有中央部門中，有50多個部門參與收費，收費資金甚至已成為一些部門配置資源、解決本部門或系統經費不足的主要來源。稅費改革必然要涉及現有部門既得利益的調整，原屬中央有關部門的收費（基金），將通過稅收轉由政府財政預算統一安排。如何使中央各部門從全局利益出發，積極支持稅費改革，并在稅費改革后使部門的重點事業不受影響，是保證稅費改革順利實施的關鍵。

　　（二）調整好中央和地方財政分配關系

　　由于目前收費（基金）情況比較復雜，有的收入屬于中央，有的收入屬于地方，實行稅費改革后，稅種結構將發生變化，按稅種劃分中央和地方收入，原屬于地方的收費（基金）可能要劃到中央，原屬于中央的收費（基金）也有可能劃到地方，需要結合進一步合理劃分地方政府事權，對現行分稅制財稅體制進行調整和完善。怎樣在改革中成功調動中央和地方兩個積極性，是稅費改革中需要解決的重點問題。

　　（三） 稅費改革中相關稅種和稅基難以確定

　　現有收費（基金）的征收范圍、征收對象、征收標準、計征方式等各不相同。有的屬于全國性項目，有的屬于區域性項目；有的是對企業銷售額征收，有的是對固定資產原值征收，還有的是對城鄉居民所得征收；有的有全國統一標準，有的由各省自定標準；有的是從價計收，有的是從量計收。在如此復雜的情況下，將一些收費（基金）改為相應稅收后，如何合理設置稅種、選擇稅基、核定稅率是稅費改革必須解決的技術性難題。

　　（四） 能否搞好征收人員的分流、安置問題，關系到稅費改革的成敗

　　現有的一些收費（基金）分散在一些部門征收，有的因此增加了征收人員，有的還成立了專門的征收機構，養了一大批人。實行稅費改革后，稅收由稅務部門統一征收，原有部門的收費人員，由于某些原因，不可能都充實到稅務部門，需要結合政府機構改革進行分流安置。

　　（五） 行政事業性收費和經營性收費的科學劃分問題

　　實行稅費改革后，除保留一些必要的收費項目外，相關的行政事業性收費（基金）或者取消，或者轉為經營性收費。而經營性收費與行政事業性收費的性質不同，管理權限也不盡一致。經營性收費屬于價格范疇，收費項目由縣級以上物價部門會同有關部門審批；行政事業性收費屬于財政分配范疇，由中央和省兩級財政部門會同有關部門審批，重要的需報國務院或省級人民政府批準。因此，行政事業性收費不能作為經營性收費管理。如果不能將兩者加以科學的界定和劃分，可能會導致稅費改革后取消的行政事業性收費項目，又紛紛變相以經營服務性收費的名目出現，達不到清費改稅的既定目標。

　　（六） 稅費改革與現行有關法規的矛盾問題

　　近年來，一些部門為了避開收費（基金）項目的審批，在起草有關法規時，將一些收費（基金）項目寫進法規中，造成收費（基金）具有法規依據的事實。實行稅費改革，不僅需要按法定程序修訂或制定有關稅收法規，同時也要對現有的涉及收費（基金）的法規進行修改，否則將出現法規上的矛盾。

　　五、改革的配套措施

　　（一）避免稅外收費應采取的配套措施

　　20世紀80年代后期以來，國家基本上每兩年就對收費進行一次全國性的治理整頓，采取了包括上收收費審批權限、分批公布取消收費項目、組織收費檢查、將收費資金納入預算外資金實行“收支兩條線”管理等一系列政策措施，起到了一定作用，但效果不理想，始終沒有走出治理—膨脹—再治理—再膨脹的惡性循環。其最直接、最根本的原因是收費體系、管理體制和征收方式等方面存在著嚴重缺陷，與市場經濟條件下收費管理的要求不相適應。而政出多門、按需取費、收支掛鉤是現行體制缺陷的集中表現。

　　為了避免重新步入怪圈，杜絕稅外亂收費，在這次稅費改革過程中應采取以下配套措施：

　　1.統一國家財政，將政府的一切公共收支統一納入國家預算管理。不再保留任何放在國家預算外、實行自收自支管理辦法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法，以便從國家財政管理制度方面挖掉亂收費的根源。

　　2.城市和農村稅費改革同步。實踐表明，城鄉收費有著密切聯系，諸如上級下達一些不切實際的“達標”、“升級”任務等，增加支出但沒有經費供給，鄉鎮就不得不開征新的收費項目，以滿足資金需要；繼而由于農村公共分配不規范，以及與上級政府職能范圍缺乏明確劃分等原因，鄉鎮政府又常常將一些開支推向上級，施壓于上級政府以同意開征新費滿足其需要。這樣，如果農村實行“費改稅”而城市不實行，其成果就無法穩定。近幾年一些地方的實踐證明，農村“費改稅”如果不與城市同步，城市亂收費項目一旦涉及農村，農村就難免在“費改稅”后出現新的亂收費。

　　3.清理收費項目與行政事業體制改革同步。現在的各項收費無論合理與否，都已打入各行政事業單位收支基數中，其中不少合理或不合理的收費項目，還在支撐著一些不合理的機構和人員，支撐著一些不應由政府開辦的事業。如果在廢除一切不合理收費項目的同時，不進行政府職能轉換和改革事業體制，解散那些不合理的機構，由于“廟還在”，人還在，而財政預算內又沒有相應供給，巧立名目亂收費的病根就難以消除。

　　4.“費改稅”與調整優化國家預算支出結構同步。“費改稅”后，其收入自然會納入國家預算，原來靠收費支撐的機構和各項事業，也就隨之失去經費來源，從而需要財政給予相應的支持，否則會造成各行政事業單位收支矛盾尖銳，不能正常實現其職能，結果就不得不再回到巧立名目收費以增加收入的老路上。然而就財政而言，僅靠“費改稅”增加的收入，無法滿足這些行政事業單位的支出需要。因此“費改稅”后，財政依然按原來的行政事業支出結構供給經費是不可能的。出路在于實現政府職能轉換和事業體制改革，大力壓縮行政經費支出，同時實現財政轉型，從計劃經濟財政向市場經濟財政轉換，政府從社會和市場可以解決的各項事業供給中退出去，全面進入必須由政府實施的各項事務供給領域，保障這方面的各項基本需要，依照新的職能結構，全面調整和重新構建支出結構。

　　（二） 管好保留的必要收費應采取的配套措施

　　1.加強收費管理的法制化建設。從我國政府收費管理情況看，中央審批的收費大部分有法律法規依據，省級批準的收費法律法規依據不足，而省以下設立的收費大多為亂收費項目。造成這種狀況的原因是多方面的，其根本原因是缺乏統一的收費管理法律法規，以及規范的收費管理秩序。對于什么情況可以申請收費、如何申請收費、申請收費的程序等，均沒有統一的規定，不利于依法行政。同時，由于有關部門和單位在申請設立收費項目之前，大多不征求被收費對象的意見，前期論證工作做得不夠，在一定程度上影響了收費政策的實施效果，加大了政策實施風險。因此，當務之急應當加快收費管理的制度化和法制化建設，使各級政府實施收費管理做到有法可依，有章可循。要將現行多個部門、多個層次審批收費逐步過渡到依法設定收費。在限定國家機關收費范圍的前提下，通過法律法規設定收費，透明度高，權威性強，可以有效地避免行政審批的隨意性和盲目性，提高設定收費的科學性。考慮到我國現階段法律法規設定的收費只是少數，一步過渡到依法設定還有困難，可采取分步走的辦法，對符合國家機關收費范圍而法律法規尚未設定的收費，可實行行政審批的權限為國務院和省級人民政府，取消省以下人民政府及其物價、財政部門的審批權限。對審批的收費實行目錄管理，定期向社會公布，明確規定任何部門和單位一律不得在收費管理目錄之外實施收費。為防止地方政府隨意出臺收費政策，同時規定省級收費管理目錄公布前要報國務院審查。這樣，凡上了目錄的就是合法的，沒有上目錄的都是非法的，一目了然，便于社會監督。

　　2.合理確定收費標準。我國現行政府性收費標準的核定存在較大隨意性，影響了有關工作的開展。借鑒外國收費管理經驗，我國對政府收費標準的核定，也應當在進行成本核算的基礎上，按照收費類別分類管理。其中，對于特許權性質的收費，由于取得特許權后，具有排他性和獨占性的特點，往往能夠在市場上獲得收益，因此應按照市場價格確定收費標準；對于服務性收費，則應當堅持非盈利性的原則，按照補償成本或低于成本核定，不宜考慮利潤和稅金等因素。同時，將現行按標的額依率計征改為按直接費用定額收取。現行訴訟費、工商注冊登記費、產權登記費、公證費、證券監管費等收費按標的額的一定比率收取，很不科學。其一，服務工作量與標的額大小成比例，相同工作量由于標的大小不同，收費額不同，有失公平；其二，按標的額的一定比例收取，實際操作相對復雜，透明度低，不利于監督，留下亂收費隱患。改按直接費用定額收取，簡化了計費辦法，提高了政策透明度，可以避免依率計征的種種缺陷，提高制定收費標準的科學性。

　　3.強化財政部門對收費的資金管理。近幾年，雖然國家陸續發布了收費“收支兩條線”管理的一系列規定，但仍然有大量收費未納入財政管理范圍，游離于政府規范管理渠道之外。同時，大部分收費實行財政“收支兩條線”管理后，還與收費部門或單位利益掛鉤，不僅使各級政府無法對其進行統籌安排，同時也不利于從根本上遏制亂收費行為。為此，必須明確政府收費屬于國家財政資金，而不是部門或單位自有資金，應當全部納入財政預算管理。目前，一方面要繼續將未納入預算管理的收費全額納入預算，另一方面明確規定收費納入預算管理后，原則上不得與執收部門或單位的支出相掛鉤，而應由政府統籌安排。另外，要實行資金收繳分離，將現行“收、管、用”一體化的資金管理方式改為收費實施與資金及時解繳國庫，徹底割斷收費部門、單位與收費行為的利益關系。在具體操作上，大體上可以實行三種征收方式：一是各種附加在稅收上的收費實行隨稅征收，直接進入國庫；二是大宗收費款項由銀行代收，通過銀行解繳國庫；三是居民一次性繳納和小額收費，為方便群眾，由收費單位代售稅務部門印制的定額（代金）發票，并定期將收費款項交稅務部門解繳國庫。與此相適應，改革發票管理體制，將現行由稅務部門印制稅收發票、財政部門印制事業性收費收據的兩家管理模式，改由稅務部門統一管理，以堵塞票據管理上的漏洞，防止資金流失，降低征收成本，消除刺激收費膨脹的經濟動因。收費資金納入預算管理后，收費單位經費由財政撥付，不留缺口，停止國家機關創收行為。

　　4.建立多層次的收費監督機制。我國現行收費監督機制不健全、不完善，往往是舉報一起查處一起，有關部門開展的收費檢查在一定程度上流于形式。為解決這一問題，一是應建立社會監督機制。包括有關部門和單位在實施收費前，通過新聞媒介向社會公告收費項目和標準，接受被收費部門的監督。二是健全財政監督機制。各級財政部門應會同有關部門在對收費進行日常檢查的基礎上，對收費收支開展年度專項檢查，堅決查處各種亂收費行為。三是建立“人大”監督機制。政府每年向人大提交的財政預算和決算報告中，應包括收費收支內容。四是建立審計監督機制。各級審計部門對經人大批準后的收費收支執行情況實行再監督。

　　參考文獻

　　（1）高培勇主編《“費改稅”：經濟學界如是說》，經濟科學出版社1999年版。

　　（2）李雙成編著《費改稅》，中國審計出版社2000年版。