一、個人所得稅改革的必要性

　　我國現行個人所得稅法自1994年施行以來，隨著征收管理工作的不斷加強，個人所得稅收入逐年增長，到2001年已發展成為我國工商稅制中的第四大稅種。個人所得稅調節個人收入分配、組織財政收入的職能日益突出。但隨著社會經濟形勢的發展，也逐步暴露出一些問題，主要表現為：

　　（一）現行稅法采用分類計稅模式，對各個應稅項目分別規定費用扣除和稅率，不能就納稅人一年的全部所得綜合計算征稅，難以體現公平稅負、合理負擔的所得稅基本原則。

　　（二）現行稅法對大部分應稅所得項目采用定額扣除、按次計征的辦法，容易造成納稅人分解收入、多次扣除費用，存在較多的稅收漏洞。

　　（三）現行稅法確定的稅基過窄，減稅、免稅項目過多，減免稅政策不規范，實際執行中漏洞大，難以控管。

　　（四）現行稅法沒有規定納稅人和支付所得的單位向稅務機關申報的義務，不利于監控個人收入和明確納稅人、扣繳義務人的法律責任。

　　為解決上述問題，進一步強化個人所得稅調節個人收入的職能，有效地組織財政收入，必須加快現行個人所得稅稅制改革的步伐。

　　二、個人所得稅改革應遵循的原則

　　針對實際工作中存在的問題，個人所得稅改革應遵循以下原則：

　　（一）調節分配與組織收入相兼顧的原則。既要充分發揮個人所得稅調節分配的作用，又要重視其組織收入的職能。新的個人所得稅要通過合理設計費用扣除標準、稅率、累進級距等，在加大高收入者的稅收負擔、維持或調低低收入者的稅收負擔的同時，保持一定數量的納稅人和收入規模。

　　（二）綜合征稅與分類征稅相結合的原則。從我國國情出發，新的個人所得稅法應選擇綜合與分類相結合的征稅模式，將主要的收入項目歸入綜合所得，適用超額累進稅率，加大對高收入者的調節力度。

　　（三）方便納稅與有利控管相結合的原則。既要適應我國現有的征管條件，盡量做到科學合理、簡便易行，又要有助于加強和健全個人所得稅的控管機制。因此，改革后的個人所得稅應采用源泉控管，多方申報，交叉稽核，相互制約的征管措施。

　　三、個人所得稅改革應涉及的主要內容

　　（一） 建立符合我國國情的綜合與分類相結合的混合計稅制度

　　比起分類稅制，綜合稅制更能體現公平稅負的原則，但對征管條件及水平的要求也較高。從我國的國情來看，目前完全實行綜合征稅模式難度較大。因此，參照國際上的一般做法，改革后的個人所得稅法應采用綜合與分類相結合的征稅模式。待條件成熟后，再逐漸向綜合稅制過渡。

　　具體來講，可以先將勞動所得和財產所得，包括工資、薪金所得，個體工商戶的生產、經營所得，企事業單位的承包經營、承租經營所得，勞務報酬所得，財產租賃所得和財產轉讓所得等列入綜合項目征稅；對特許權使用費所得，利息、股息、紅利所得，偶然所得和經國務院確定征稅的其他所得等繼續保持分類征稅。列入綜合征稅的應稅項目，是個人收入的主要來源，也是個人所得稅的主要稅源，約占全部個人所得稅收入的70%.將這幾類所得作為綜合征稅項目，既符合改革個人所得稅制的指導思想，也兼顧了我國個人所得稅征管的實際情況。

　　（二）對納稅人范圍進行規范，適當調整和擴大稅基

　　1.將自然人性質的個人、個體工商戶、個人獨資企業和合伙企業以及類似組織，在稅法中明確為個人所得稅的納稅人。

　　2.對免稅項目進行適當調整。為適應經濟發展及稅收征管的需要，建議取消部分免稅項目，如按照國家統一規定發給的補貼、津貼等；同時增加一些免稅項目，如國家統一規定的失業保險金等。

　　（三）對費用扣除標準和稅率進行適當調整，合理確定稅收負擔

　　1.可通過增加單項扣除的方式適當提高綜合所得納稅人的扣除標準。考慮到個人支出項目不斷增多，個人所得稅費用扣除標準應適當予以提高。建議對取得綜合所得的居民納稅人采用以下費用扣除方式：（1）基本費用扣除標準仍確定為每月800元，即年基本費用扣除額為9600元；（2）增加分項扣除，如按照國家統一規定繳納的醫療保險金、養老保險金、住房公積金、失業保險支出，為購買自用住房而發生的貸款利息支出，不超過規定標準的子女教育支出等項目，可允許在計算應納稅所得額時扣除。

　　2.可保留并適當擴大附加扣除的范圍。為保持政策的連續性，現行稅法規定的“附加減除費用”的標準及適用范圍可保持不變。另外，考慮到軍人和殘疾人等特殊納稅人的實際情況，也可給予適當數額的附加扣除照顧。

　　3.調整綜合稅率表。各種勞動所得和財產所得合并為綜合所得后，應適用同一稅率表。改革后的稅法應以現行工資、薪金所得適用的9級超額累進稅率表為基礎，參考周邊國家稅率水平和國際減稅趨勢，并結合未來企業所得稅稅率水平，對級距和稅率作適當調整，一般以6檔或5檔稅率且最高邊際稅率不超過40%為宜。

　　4.調整非居民納稅人的費用扣除標準和稅率。考慮到非居民納稅人在中國境內停留時間較短、流動性大、不易控管的實際情況，本著簡化征管的原則，對非居民納稅人取得的工資、薪金所得以外的各項所得，應不再給予基本扣除和附加扣除，只允許扣除為取得收入實際發生的支出或者扣除收入的20%，并對工資薪金所得和經營所得以外的其他各項所得，以簡便的比例稅率20%征稅。

　　5.應增加“指數化調整”的規定。為使個人所得稅法更加科學、合理，增強穩定性和適應性，可以參考國際上一些國家的做法，依據居民消費價格指數的累計變化幅度，適時調整基本扣除、附加扣除、累進稅率表的應納稅所得級距的數量標準。

　　（四） 進一步完善征管制度和強化征管措施

　　1.對綜合所得堅持源泉扣繳辦法，即在支付或取得所得時預扣、預繳稅款，年終再匯算清繳，多退少補。

　　2.應對預扣預繳作出具體規定。考慮到現階段我國的征管現狀，應區別綜合所得的不同應稅項目采用不同的預扣、預繳辦法。

　　（1）工資、薪金所得，納稅人每月取得該項收入時，減除按月平均的基本扣除和附加扣除，其余額按照稅法規定的超額累進稅率預扣預繳稅款。這樣處理，一是不會因預扣稅款而影響廣大工薪收入者的基本生活支出；二是把大部分靠工薪收入生活的低收入者排除在外，并可大大縮小年終匯算清繳時的申報面和退稅面。

　　（2）經營所得，可以當期實際應納稅額或上年實際繳納稅額或主管稅務機關認可的其他方法按月或按季預繳。

　　（3）勞務報酬所得，可按照一次收入減除必要支出后的余額是否超過一定數額為界，以相應的稅率作為預扣率預扣預繳，該預扣率應結合稅法采用的累進稅率表科學測算后確定。

　　（4）財產租賃所得和財產轉讓所得，以其收入額減除必要支出后，按適當的預扣率按次預扣預繳，該預扣率也應結合稅法采用的累進稅率表科學測算后確定。

　　考慮到納稅人可能兼有綜合所得項目中的多項收入的情況，如果允許減除基本扣除和附加扣除，將會出現化整為零、逃避預繳稅款，從而失去監控的問題。因此，建議新稅法對經營所得、勞務報酬所得、財產租賃所得和財產轉讓所得項目預扣預繳稅款時不減除基本扣除和附加扣除，年終匯算清繳時再給予減除，稅款多退少補。

　　3.應增加建立納稅人識別號的規定。世界各國的經驗表明，建立納稅人識別號并在涉稅事務中強制使用，是實施稅源監控的有效手段。我國在建立納稅人識別號方面剛剛起步，有必要在個人所得稅法中作出明確規定，并在征管實踐中加速推行。

　　4.應增加納稅人申報的義務。改革后的稅法應明確納稅人向主管稅務機關申報個人應稅所得的義務。考慮到我國的實際征管能力，在實踐上可允許年收入在一定數額以下的納稅人選擇暫不申報。

　　5.應強化扣繳義務人的法律責任。企業、事業單位、行政機關和社會團體等一切扣繳義務人向個人支付應稅所得時，必須依法扣繳稅款；同時，扣繳義務人向納稅人支付的一切應稅所得，無論是否達到納稅標準，都必須向主管稅務機關申報。

　　6.規定第三方申報義務。個人所得稅征管是一項復雜的系統工程，需要各有關方面的配合。為此，稅法應明確單位和個人向稅務機關提供與納稅人相關的資料信息的義務。

　　四、個人所得稅改革應完善的配套措施

　　個人所得稅的改革，既涉及稅制模式的改變和稅收政策的調整，又要求進一步完善征管制度，加強有關部門的配合。因此，除了完成改革個人所得稅法的法律程序外，還應針對新的混合稅制模式采取相關的配套措施。

　　（一）加快分配體制改革的步伐，理順社會分配關系，建立透明的初次分配機制，使收入分配規范化、法制化、透明化。

　　（二）建立稅務機關對個人收入的信息收集和交叉稽核系統以及銀行對個人收支的結算系統。實現收入監控和數據處理的信息化。對個人和機構實行統一編碼制度。在中央、省、市（地）和縣（區）建立數據處理中心，并盡早實現稅務、銀行、工商、文化、廣電、出版、外經、外交、房地產管理部門之間的聯網，實現信息共享。

　　（三）建立完善的個人財產登記制度和個人金融資產實名制度。對個人存款、金融資產、房地產以及汽車等重要消費品實行實名登記制度。同時，切實改進現金管理辦法，逐步減少現金往來，強制推行信用制度。

　　（四）建立規范的工資發放制度和管理辦法。一是所有補貼、津貼和工資外發放的各類實物、有價證券等，一律進入工資表；二是強制建立個人工資賬戶，單位向個人的支付一律通過個人工資賬戶來進行，做到收入工資化、工資貨幣化、貨幣信用化、收支透明化。