被稱為新中國成立以來繼土地改革、實行家庭聯產承包經營之后的第三次農村革命——農村稅費改革，在部分地區經過幾年的試點后，開始在包括我們河南的十五個省正式實施。這次改革的主要內容，一般都概括為“三取消、兩調整、一改革”。“三取消”是：取消鄉統籌和農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資等；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工。“兩調整”是：調整現行農業稅政策和調整農業特產稅政策。農業稅計稅土地面積以第二輪承包用于農業生產的土地面積為依據確定；農業稅常年產量以1998年前5年糧食作物的平均產量核定；農業稅稅率為7％。調整農業特產稅政策。對在農業稅計稅土地上生產的農業特產品，原則上只征農業稅，不再征收農業特產稅。農業特產品相對集中的縣（市、區），需要征收農業特產稅的，經省農村稅費改革領導小組批準可以征收農業特產稅，但不得再征收農業稅。在非農業稅計稅土地上生產的農業特產品，繼續征收農業特產稅。“一改革”是：改革現行村提留征收使用辦法。村干部報酬、五保戶供養費和村委會辦公經費，除原由集體經營收入開支的仍繼續保留外，凡由農民上繳村提留開支的，采用農業稅附加方式統一收取。農業稅附加比例為農業稅正稅的20％。稅費改革目標，按照中央的要求，應該是“減輕，規范，穩定”。“減輕”即通過改革要切實減輕農民的實際負擔：“規范”即要加快形成農村規范的稅費政策和征收辦法：“穩定”即新的農村稅費政策、征收辦法及農民的實際負擔水平要保持穩定。從文件上看，我們從內心為廣大農民高興，為黨中央、國務院的改革決心而感到歡欣鼓舞。改革的進展如何？改革的成效如何？農村居民是什么樣的態度與反應？鄉鎮干部和農村干部的反應又如何？我們很迫切地想了解真實情況。輿論宣傳上說，通過這一改革，使當前困擾農村工作的亂收費、亂集資、亂攤派問題，農民負擔過重問題以及農村稅費不規范的問題從根本上得到解決。果真如何呢？

　　我們在2002年六月份著手搞了一次“農村稅費改革的情況調查”。本次調查的范圍是三門峽市屬各縣，采用抽樣調查法，由調查者直接與被調查對象當面訪談。然而，調查結果并沒有讓我們感到輕松。我們在為農村稅費改革取得的局部成效感到由衷地高興的同時，也為改革的復雜性和艱巨性感到擔憂，更為解決農村稅費問題所缺乏的制度性保障而感到揪心。

　　一、農村稅費問題的歷史由來

　　在革命戰爭年代里，中國農民就以其勤勞淳樸厚道的品德，支持幫助中國共產黨和中國革命。尤其是老區的父老鄉親們，不但把自己少得可憐的口糧節約下來送給自己的隊伍，而且還把數千萬農民子弟的生命奉獻給革命。雖然那時候還不存在象今天嚴重的稅費問題，但是在解放區所發生的一些苗頭，如在“革命需要”的借口下，任何人都可以隨意地向群眾征用糧食物品、打白條、刮共產風等，后來都成為產生農村稅費問題的主要原因之一。

　　建國初的土地改革，把少部分人擁有的大量私有土地和部分村社擁有的公有土地全部按人平均分配，這實際上是一次平均式的土地私有化，一億多農民家庭成為土地所有者。這次改革極大地調動了農民的生產積極性，也是適應當時農業生產力的發展要求，確實也促進了建國初的農業發展和人口繁榮。然而這次改革卻使國家的發展和穩定要求與農民的利益沖突起來。在建國初，我們幾乎沒有什么工業基礎和其他財政收入，也沒有多少城市管理經驗。雖然擁有號稱地大物博的大陸，但并沒有多少資源開發與使用的經驗。在當時敵對勢力還很猖獗、并且部分敵特破壞分子隱匿于城市之中的情況下，穩定城市尤其顯得重要。如何穩定城市呢？最簡單的辦法是保證城市的日常生活必需品的供應。那么供應何來？糧油肉菜全由土地而來。當時的決策者就想到了使用起來駕輕就熟并且在土地革命戰爭、抗日戰爭和解放戰爭中多次使用過的法寶——土地資源。然而土改后的農民在交足了公糧以后，并不愿意把自己的勞動果實無償地奉獻給別人（這就是后來批判的“小農意識”）。這使得決策者們難以忍受：一是農民的“自私自利、鼠目寸光”，不能理解革命的遠大前程和光明未來；二是國家的發展、建設的需要確實還離不開土地資源的資本積累。于是政府出臺了糧食統購統銷政策，同時出臺了一系列土地公有化政策。先是初級社，接著是高級社，再后來就是人民公社，徹底的土地公有化、國有化。在這個過程中，逐漸形成了城鄉分割的二元社會體制。在這種制度下，農民除了維持基本生活所需之外（在個別地方甚至連這一點也保證不了），農副產品剩余全部被政府拿走了。造成農業生產水平長期徘徊不前，農村居民生活狀況長期貧困。農業生產的積極性被銷蝕殆盡。其直接后果就是城鄉居民的日常生活必需品（糧油肉菜穿戴）日益匱乏。然而，在這種體制下，農村稅費問題并沒有成為一個突出問題。這又是為什么呢？原來，在人民公社，農業生產資料和農民勞動所得為集體所有，農民并不直接承擔社會負擔。這種體制下的“一大二公，三平四調”所產生的問題是農業產業與其他產業之間的發展不平衡，農業產業的長期落后、以及廣大農民普遍的生活水平與質量下降。這種平調還沒有引發農民與政府之間的直接矛盾。

　　二十世紀七十年代末的“撥亂反正”，農村政策的回歸，六萬多個人民公社被解體并轉換為九萬多個鄉鎮政府，以及以“兩權分離，雙層經營”為核心的家庭聯產承包經營制的推行，使農民再次享有土地的使用權和收益權，并使大約二點五億戶農民家庭成為納稅主體和結算單位。數億農民在“上繳國家的，留足集體的，剩下全是自己的”口號激勵下，農業生產的積極性再一次被調動起來，短短的幾年時間內，廣大農民就基本解決了溫飽問題，初步擺脫了貧困。尤其是1982-1984年的連年大豐收，到了1985年還出現了“賣糧難”問題。然而，在農業問題有所好轉的情況下，另外一些農村問題開始形成：農村道路的修建與維護，農田水利設施的修建與維護，農村教育等公共產品卻無人問津；封建迷信死灰復燃，非法宗教活動大肆猖獗。在這種情況下，中央開始與龐大的基層政府“分權讓利”、“分灶吃飯”，讓基層政府承擔起“發展地方經濟，維護地方穩定”的責任。同時，也賦予各級政府中各個職能部門如糧食、農機、工商管理、物價、公安、稅務、教育、電力、醫藥、計劃生育、煙草、司法等在本部門、本行業內一定的“責、權、利”。至此，各級政府之間和各個職能權利部門之間形成了非常明確的利益關系，也使各級政府和各個職能權利部門形成了以自我為中心的利益主體，為農村稅費問題的爆發埋下了伏筆。最初，各個利益主體還在傳統道德觀念的約束下，在為農民辦好事、辦實事的同時“縮手縮腳”地為自己謀求一點利益；后來，在中央的“分稅制”和“中央出政策單位出措施”的解決工資增長機制等的鼓惑下，在部門利益的驅使下，“那些擁有國家權力又分兵把守農村經濟發展各個領域的部門，也都成為既壟斷權力又追求利益的行為主體。”（朱守銀：《減輕農民負擔的艱苦探索——農村稅費改革試點分析》）。到此，農村稅費問題和農民負擔問題一發而不可收拾。個別嚴重的地方，一只只伸向農民的黑手，巧立名目，翻新花樣地向農民索要，什么三提五統費，教育附加費，農村衛生事業發展費，農村文化、體育、廣電事業發展費，軍烈屬優撫費，“五保戶”供養和特困戶補助費，民兵訓練、征兵及國防教育經費，計劃生育統籌費，鄉村道路建設費，農田水利建設和開發性農業經費，村組干部報酬和公務費，公益金和征收經費，合同簽證費，防疫費，果農服務費，水費，農村電話費，兩工折價，人工降雨費，滅鼠藥費，農民住院醫療保險費，治安費，此外還有各種各樣的集資、攤派、捐獻，等等，名目繁多，數不勝數。盡管中共中央、國務院在1985年就發出《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，要求各地切實減輕農民負擔，嚴加控制“集資”、“贊助”、“捐獻”活動，更不準攤派指標。1991年12月，國務院又發布《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確規定了農民承擔費用和勞務的限額比例，村提留、鄉統籌不得超過上年人均收入的5％。整個90年代，黨中央、國務院幾乎每年都就減輕農民負擔問題提出要求，各種監管措施也越來越嚴格。1998年中國共產黨十五屆三中全會《決定》又強調“減輕農民負擔要標本兼治”、“逐步改革稅費制度，加強農民承擔費用和勞務的立法”；2001年國辦又一次發出通知，進一步重申了中央減輕農民負擔的各項政策，要求深入開展農民負擔專項檢查，認真落實減輕農民負擔責任制。但農民負擔重問題仍然是影響農村經濟健康運行和農村穩定的一個頑癥，一些地方因此出現農民上訪，甚至釀出惡性事件。“三農”問題進入了兩難境地：一方面大多數農民確實不堪重負，種地除了成本之外，再上繳各種稅費后，所剩無幾，一年忙到頭幾乎白干；而另一方面鄉鎮財政（包括部分縣級財政）又困難重重，為了維持正常運轉，只有向農民大量索要，甚至不惜動用武力強行征收。

　　二、制度性缺陷造成稅費混亂、農民負擔加重

　　在農民承擔的各種各樣稅費中，有些比較合理的，大部分是不合理的。這里之所以用合理不合理的說法，而不用合法不合法的說法，是因為什么是合法，什么是不合法在目前很難界定。如果說某些項目是合法的，請問是依據那部法律、哪個部門制定的法律？如果說經過各級政府權力部門下發的紅頭文件認可的收費項目是合法的，那么農民負擔的所有費用中有哪項又是不合法的？有人說，凡是中央文件確定的項目應該是合法的。這很難讓人茍同，但是在現實中大多數人還認可這種說法。于理難通。可以代表中央的，有黨中央、國務院、全國人大、全國政協、中央政府各部門、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、最高法院、最高檢察院等等，我們應該聽哪一個？事實上，我們在相信他們的權威性的同時，還應該看到，任何一個組織與團體除了他們在執行公務時所代表的利益之外，他們本身也是一個獨立的利益主體，也有一個在制作文件、下發文件時如何處理利益關系的問題。同樣，地方各級政府在貫徹執行上級指示、指令的時候，也有自己的利益關系需要考慮。事實上，從前文就可以看到，在處理中央與地方的關系上，“分權讓利”、“分灶吃飯”，讓基層政府承擔起“發展地方經濟，維護地方穩定”的責任，以及在計劃生育、社會治安、抗旱防洪等等各種社會事務上的“行政首長負責制”，已經賦予地方政府絕對的決策權、獨斷權，使之成為獨立的利益主體。地方政府和條塊職能部門以獨立的利益主體參與市場競爭，導致地方分割和條塊分割，形成地域性和行業性的壟斷勢力和組織，使統一的市場變成被條條塊塊所分割的封閉市場。這些組織在自己的“一畝三分地”里無不稱王稱霸，隨意地制定文件，制定政策，制定措施，動用人力、物力，向我國目前最為弱勢的群體——農民索要。

　　不可否認，在現行的向農民征收的各種稅費中，有一 部分是有法律依據的。但是通過對這些法律文件分類分析后，不難發現，大部分法律文件的制定者，既是活動規則的制定者，又是活動的參與者，還是活動的仲裁者，各種稅費的最終使用者。這種體制能保證稅費征收的合理性嗎？能保證稅費使用的規范性嗎？能保證稅費使用的效率性嗎？

　　稅者，國之大器。它關系著國民收入的分配取向和國家的公平與效率。它不能輕易地授之與“人”，否則，將會受制于“人”。尤其對現代國家來說，一個稅種的確定，稅收的范圍，稅源的大小，稅率的高低，稅收的總額，稅收的使用效果，以及如何征收等等，都應該由建立在廣泛民意基礎上的立法機關確定與監督。經過立法機關多數討論通過后的稅種、稅率、稅收范圍等，才交給行政機關去實施、執行。執行情況如何，執行中遇到哪些問題等，立法機關要定期舉行專門聽政會，由行政機關首長向立法機關匯報，并接受立法者的質詢與質證。一個稅種的征收，應該保持相對的穩定。執行一段時間后，可能需要做一些調整。但是，稅種的變換，稅率的調整，稅收范圍的改變等，都應該經立法機關辯論之后，多數立法者通過后才能調整。立法機關也要接受全體納稅人和選民的監督。果能如此，那么就能斬斷一只只伸向農民的黑手，農村稅費問題才能從根本上解決，才能從根本上減輕農民負擔，防止稅費問題的重新反彈。只有這樣客觀、公正、公開的制度保障，才能保證社會主義農村經濟的健康發展。

　　此外，從農村稅費這個問題上，我們還應該看到，龐大的多重的行政官僚機構和中央與地方政府職能劃分不清，是導致問題的兩個重要因素。目前我們的行政機關是五個層次：中央政府，省，地（市），縣，鄉鎮。大量的地方政府組織和工作人員又加大了群眾負擔尤其是農業區域加大了農民群眾的負擔。

　　規則的不明確性會產生一種將合法行為視作違法行為的危險性。由于法律的威懾作用取決于非法行為和合法行為之間預期處罰成本的差額，所以以上的危險性就會進一步削弱法律的威懾作用（波斯納《法律的經濟分析》第二十章“法律規則制定的程序”）。權力不均衡不會導致不正當權力的弱化，而是會強化這種權力。

　　三、解決問題

　　任何一個問題的形成，總是在一定的大環境和小氣候、以及諸多因素的作用下形成的，問題的解決也決非一朝一夕、一蹴而就。我們可以分兩步走：第一步，以立法的形式完善農村稅收規則，任何人、任何組織都必須遵守這個規則，否則以違法論處。給農民以明白，給政府工作人員以明白。第二步，制定一個中長期政府權力改革計劃，減少政府層次，縮小政府權力，強化政府權力之間的相互制約和監督，以及地方政府的相對自治。政府只承擔和行施很小一部分“公權”（如環境保護、教育、國防、外交等），而把大量的經濟權力（如經濟自主權、建設權、發展權等）還給人民群眾，真正地還政于民、還權于民。只有這樣，才能真正解決農村稅費問題，才能真正解決中國的發展問題。