引言

　　在現代經濟發展中，謀求健全完善的社會保障制度始終是各國政府孜孜以求的經濟社會發展目標和施政的主要任務之一。從資金的運動過程分析，社會保障制度實際上是由三個基本環節構成的：社會保障資金的籌集、保障金的支付以及基金管理和運營。因此，選擇何種模式籌集資金是構建社會保障制度的基礎和關鍵，它不僅決定社會保障資金的籌集過程，而且在很大程度上決定社會保障資金的管理和使用乃至整個社會保障體制的運行過程。單純從資金籌措方式考察，目前世界上社會保障的籌資模式大體上可分為三類：繳稅制、繳費制和儲蓄制。繳稅制即是以開征社會保障稅（Social SecurityTax）方式籌集社會保障資金的一種籌資模式。根據國際貨幣基金組織的不完全統計，目前征收不同形式社會保障稅或薪給稅的國家已達80多個，占全部推行社會保障制度國家的60％以上。社會保障稅制以其固有的理論和實踐優勢贏得了越來越多國家的青睞。

　　以1984年部分地區進行國營企業職工退休費用社會統籌試點為起點，中國社會保障制度改革的帷幕自此拉開。伴隨著經濟的市場化改革進程，特別是建立社會主義市場經濟體制目標的確立，我國社會保障改革的總體目標也逐步明確，那就是要徹底改革計劃經濟體制下形成的政府和企業（單位）“既包”型社會保障模式，建立起與社會主義市場經濟相適應的、權利與義務相對等、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的新型社會保障體系。十幾年來，新型社會保障制度的重構基本上是圍繞著籌資制度的改革而展開的，從企業職工退休費用社會統籌小范圍試點、全面推行，到企業職工基本養老保險“統帳結合”方案的出臺，從國有企業失業保險基金統籌制度改革到最終頒布《失業保險條例》，以及醫療保險統籌方式改革的不斷試點與推廣等，社會保障制度改革以籌資機制改革為重心，以社會保險改革為主要內容和先導，已經取得了重大進展。然而，總體來看，相對于我國政治、經濟改革的整體進度和各項改革對社會保障的迫切需求而言，社會保障制度改革的步伐仍相當滯后。即便是改革力度最大、新體系已初具雛形的企業養老、失業和醫療保險制度，也仍然存在著大量不完善之處和潛在困難，統籌層次偏低、繳費水平偏高、基金征繳手段軟化、管理機制不順等問題難以解決，嚴重制約了改革的進一步深化。因此，沿著社會保障籌資方式改革這一主線，理論和實踐部門的部分同志重又提出開征社會保障稅這一問題，主張通過社會保障“費改稅”來帶動現行社會保障改革中一系列問題的解決。當前，我國經濟正處于體制轉軌的關鍵時期，經濟改革的成敗很大程度上取決于社會保障能否盡快建立健全。那么，能否以開征社會保障稅作為中國社會保障制度改革進一步深化的突破口呢？相對于繳費制和儲蓄制來說，開征社會保障稅是否是中國社會保障籌資的最佳選擇？這是當前我國經濟改革和社會保障制度創新面臨的一個重大現實問題，迫切需要認真加以研究。

　　本文的選題正是基于以上背景，并以主張“費”改“稅”作為研究的中心思想。論文的寫作按照“社會保障——社會保障籌資模式——社會保障稅”這一思路漸進展開，以相關的社會保障基本理論問題為研究起點，通過對社會保障籌資模式的國際比較分析，初步得出市場經濟下以稅收形式籌集社會保障資金的較優選擇，在深入分析中國開征社會保障稅的必要性和可行性的基礎上，重點對稅制設計及相關問題進行了分析研究。

　　內容提要

　　以繳稅制取代繳費制而作為我國市場經濟下社會保障籌資的目標模式，并非只是名稱和形式的更換，其主要意義在于理論上必要、實踐中必須而且可行。本文綜合運用實證分析和規范分析方法，集中研究了我國社會保障制度改革中的關鍵性問題——社會保障籌資模式的選擇問題，在深入分析開征社會保障稅、以征稅代替現行社會保險繳費的必要性和可行性基礎上，對稅制設計及相關問題進行了重點分析和初步規劃。按照“社會保障——社會保障籌資模式——社會保障稅”這一行文思路，全文共分為四個部分。

　　第一部分闡述了有關社會保障的幾個基本理論問題，即什么是社會保障、為什么要建立社會保障、在社會主義市場經濟下社會保障需要財政直接參與管理等問題，從而為后面的論述打下一定理論基礎。第二部分直接展開對社會保障籌資模式的國際比較分析。首先以例證方式列舉了實行繳稅制、繳費制和儲蓄制三種不同籌資模式的各個代表國家的具體實踐做法，以此為基礎展開比較分析，并得出若干啟示，這些啟示對我國社會保障籌資模式選擇具有直接指導意義。在國際比較分析之后，接著對我國社會保障籌資制度的改革歷程及現狀特點進行了簡要回顧和總結。第三部分是在前兩部分的若干結論基礎上，從理論和實踐上深入分析了以繳稅制作為我國市場經濟下社會保障籌資模式的必要性和可行性，具體從四個方面展開論述：從國際比較看，繳稅制理應成為社會主義市場經濟下社會保障籌資模式的首要選擇；開征社會保障稅是建立和發展社會主義市場經濟的內在要求；現行社會保險繳費制度存在諸多問題，“費”改“稅”是解決現實矛盾、建立社會保障新機制的必然要求；當前我國開征社會保障稅的主客觀條件已經基本具備等。第四部分對我國社會保障稅制作出基本分析和初步規劃。首先明確我國開征社會保障稅的指導思想和應遵循的基本原則，以此為指導，對稅制設計中有關征收范圍、納稅人、稅目、計稅依據、積累模式、稅率、稅種歸屬等諸要素的選擇及確定進行了較為深刻的分析，最后提出若干配套措施建議。

　　一、關于社會保障的幾個基本理論問題

　　（－）社會保障的內涵和外延

　　社會保障，英文是“SOCIAL，SECURITY”，直譯為“社會安全”，該詞最早出自美國1935年頒布的《社會保障法》。聯合國國際勞工局給社會保障下的定義為：社會采取一系列保護性措施，以幫助人們度過由失業、年老、疾病、生育、工傷和死亡而造成工資或收入損失的難關。英國《簡明不列顛百科全書》關于“社會保障”的釋義為“一種公共福利計劃，旨在保護個人及其家庭免除因失業、年老、疾病或死亡而在收入上所受的損失，并通過公益服務以提高其福利……”，這一定義已把社會服務涵蓋在內。我國學術界也有人把社會保障概括為：政府和社會為了保持經濟的發展和社會的穩定，對勞動者和社會成員因年老、傷殘、疾病而喪失勞動能力或就業機會，或因自然災害和意外事故等原因面臨生活困難時，通過國民收入分配和再分配提供物質幫助和社會服務，以確保其基本的生活需要。上述幾種定義雖然表述不同，但其實質性內涵是相同的。

　　從廣義來說，現代經濟條件下的社會保障大體包括四個方面的內容，即社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫。

　　社會保險是根據國家有關法律規定，由勞動者、單位或社區、政府多方共同出資，幫助勞動者及其親屬，在遭遇工傷、死亡、疾病、年老、失業、生育等風險時，防止收入中斷、減少和喪失，以保障其基本生活需求的制度，它包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險等。社會保險由國家通過立法手段在全社會強制推行，不以贏利為目的，與自愿投保的商業保險不同，具有普遍性、強制性、互濟性及補償性等特征。社會保險構成社會保障的主要內容。社會救助是國家和社會向無收入、無生活來源、也無家庭依靠并失去工作能力者，或是生活在“貧困線”或最低生活標準以下的個人和家庭，以及遭受嚴重自然災害和不幸事故遇難者，提供的滿足其最低生活需要的財力物力資助。社會救助屬最低層次的社會保障，其資金主要來自政府一般性稅收，以及社會團體和個人的捐贈、國際組織和國外的援助等。社會福利是國家或社會在法律和政策范圍內，在居民住宅、公共衛生、環境保護、基礎教育等領域，向全體公民普遍提供資金幫助和優價服務的社會性制度，它表現為國家及各種社會團體舉辦的多種福利設施，提供的社會服務以及舉辦的各種社會福利事業。與社會救助和社會保險相比，社會福利有“高層次社會保障措施”的美稱，因為它的社會覆蓋面廣，待遇標準均等，更注重提高生活的質量。其資金來源除了社區服務中對個人所收的少量費用外，絕大部分是由政府和社會提供的。社會優撫是國家對法定的優撫對象，如現役軍人及其家屬、退休和退伍軍人及烈屬等，為保證其一定生活水平而提供的資助和服務，其經費全部來自政府預算撥款。

　　根據上述界定，可得出以下二點認識：－，社會保障實質上就是以政府為主體建立的一種社會安全機制，它是通過國民收入社會化消費的分配和再分配來實現的；二，在社會保障資金的來源上，社會保險一般遵循多方負擔原則，突出個人義務，而社會救助、社會福利和社會優撫都強調資金來源單向化，由政府負擔絕大部分資金。因此，社會保障籌資問題實際上主要研究的是社會保險的籌資問題。本論文中，“社會保障籌資”基本上也是指社會保險而言，其中主要涉及到養老、失業和醫療社會保險。

　　（二）建立社會保障的理論依據

　　關于為什么要建立社會保障制度，西方諸多理論學說都有詳盡的論述。例如，福利經濟學從促進國民福利最大化角度，指出收入再分配是實現國民福利最大化的重要途徑，而要實現收入的均等化必須借助于累進稅制，為社會救濟和福利制度籌集資金。國家干預理論則從市場失靈的角度闡述了市場機制難以保護競爭中的劣勢群體，政府必須通過建立社會保障制度、增加社會保障支出彌補市場失靈，促進社會經濟的穩定運行。凱恩斯在1936年發表的《就業、利息和貨幣通論》中指出，資本主義社會存在的生產過剩和失業是“有效需求”不足造成的，通過實施刺激需求的經濟政策，可以達到充分就業。同時，他提出了建立社會保障制度，消除貧困，制定最低工資法，限制工時等主張。戰后，羅斯福新政吸收了凱恩斯的政策主張，加大了政府對經濟的干預，通過制定“社會保障法”，建立一套社會保障制度，大大緩解了因危機激化的社會矛盾。其它比較有影響的理論思想還有福利主義國家理論、貝弗里奇計劃等。

　　馬克思主義從滿足人類生存需要、社會再生產以及分配再分配角度，深刻論述了建立社會保障的理論依據。首先，滿足人的需要既是社會主義的生產目的，也是社會主義社會保障的理論依據之一。人的需要分為生存、發展和享受三個層次，生存的需要是最基本的需要。社會主義的生產目的是滿足人們日益增長的物質文化生活需要，而首先保證的是生存需要，社會保障制度的建立正是社會主義全體公民基本生活需要得到保證的制度基礎。其次，社會保障基金的扣除是馬克思主義社會產品分配理論的重要組成部分。馬克思在《哥達綱領批判》中闡述了社會總產品分配的“六項扣除”理論：“現在從它里面應該扣除：……第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。……剩下的總產品中的其他部分是用來作為消費資料的。在把這部分進行個人分配之前，還得從里面扣除：……第二，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等。第三，為喪失勞動能力的人等等設立的基金，總之，就是現在屬于所謂官辦濟貧事業的部分。”上述“六項扣除”理論是馬克思關于建立社會保障的重要論述，對于目前建立適應社會主義市場經濟要求的社會保障制度仍是重要的理論依據。最后，建立社會保障也是社會再生產特別是勞動力再生產的基本條件之一。

　　社會主義市場經濟體制和經濟增長方式改革目標的提出，為我國社會保障改革指明了方向。社會保障制度是社會主義市場經濟體制的五大支柱之一，逐步建立和完善新型社會保障對于我國經濟社會改革、發展和穩定意義十分重大。

　　第一，建立社會保障是我國體制轉軌和發展市場經濟的內在要求我國正處于體制轉軌的關鍵時期，也是各種社會經濟矛盾的多發時期當前體制轉軌能否順利實現，在相當程度上取決于能否建立起一個較為完善的社會保障體系。我國經濟轉軌的目標是建立市場經濟新體制，在正確發揮市場機制作用的前提下，我們還必須充分估計到市場調節對社會經濟生活帶來的沖擊和負面影響。市場經濟雖然能夠促使資源得到最佳配置，增進經濟效率，但它自身也具有盲目性、自發性、滯后性等弱點，市場經濟不會自發地追求公平和保護因年老、傷殘、患病和失業等原因而處于弱者地位的勞動者，而且可能加大勞動者的收入差別，誘發社會的不安定因素；同時，市場經濟還具有周期性、風險性等特征，單純依靠市場調節不可避免地會造成社會經濟的周期振蕩，從而對社會生產力造成損害。因此，國家對經濟的宏觀調控就顯得尤為重要，而社會保障制度正是政府調節經濟關系和社會關系的重要政策工具。社會保障以其固有的公平分配、“穩定器”、“減震器”等功能構成市場經濟不可或缺的組成部分。從我國當前經濟運行的實踐看，體制轉軌需要解決的問題很多，但最為關鍵的是深化微觀領域改革，建立現代企業制度，這是關系到建立市場經濟的基礎問題。現在國有企業普遍遇到的難題是富余人員多，離退休職工多，企業辦社會負擔重，成為影響建立現代企業制度的重大制約因素。因此，當前迫切需要建立和完善社會保障制度，為企業改革和競爭創造良好的宏觀外部環境。沒有這一條作保證，國有企業改革將舉步維艱，企業優勝劣汰的機制難以形成，最終制約了經濟市場化的進程。

　　第二，建立社會保障制度是實現我國經濟與社會長期可持續發展的客觀需要。人口眾多是我國的基本國情，也是我們考慮社會經濟發展的一個基本出發點。今后隨著人口的驟增，給國家的宏觀決策提出了一系列新的課題，同時，建立與完善社會保障體系也顯得日益迫切。首先，從人日總量看， 1995年我國人口已突破 12億，盡管人口自然增長率已降到 11％左右，但由于人口基數大，今后每年凈增人口仍高達1400——1500萬人。據預測，到2010年我國人口將達到14億左右，2030年有可能突破16億。龐大的人口對經濟的可持續發展是一個沉重的負擔，給滿足人民衣、食、住、行等基本需要以及就業、教育、醫療、福利和生活水平的提高都造成很大的壓力。這就客觀上要求今后中長期在加速經濟總量增長的過程中，必須同步考慮作為社會發展重要內容的、與人民生存和生活息息相關的社會保障問題，只有這樣，社會經濟長期穩定協調發展才有可靠的基礎。其次，伴隨著人口總量的增長，人 口老齡化問題日益突出。據有關專家預測，我國65歲以上老年人口比例將由1990年的5.6%上升到2000年的6.9%，2020年的10.6%，2040年達到最高峰時的17.4％，老齡化速度快，比例高（遠高于世界平均趨勢）。老齡人口的急劇增加將給經濟社會發展帶來一系列問題，要求從現在開始就要從全社會經濟總量和居民收入總量中拿出一定的資金作為積累和

　　儲備，為今后日益增多的老年人口提供保障。再次，我國未來勞動力就業形勢相當嚴峻。由于我國人口基數龐大，勞動力適齡人口比重高，當前和今后的勞動力就業形勢不容樂觀。1997年城鎮登記失業率為3.l％，尚不包括630多萬國有企業下崗未就業人員。農村雖然有1.25億剩余勞動力轉向非農產業，但仍有相當大一部分潛在剩余勞動力滯留在農業中。從今后的趨勢看，“九五”期間凈增勞動年齡人口約4000萬；隨著改革的深化，企業富余人員和破產企業人員等約還有2000萬人；農村約有1.2億剩余勞動力需要向非農產業轉移；政府轉換職能，精簡機構，也要大規模裁汰冗員。緩解就業壓力的根本途徑在于發展經濟，擴大就業量，但建立社會保障無疑也是一個重要環節。還應該看到的是，未來15年是我國改革與發展的一個重要時期，也是居民收入消費結構發生重大變化的時期。伴隨著我國從低收入階段進入中等收入階段，居民生活將從溫

　　飽走向小康，生活質量將有較大提高，對養老、醫療、保健、社會福利等諸方面的要求日益提高，這就要求建立較為完善的社會保障體系與之相對應。總之，從今后的趨勢分析，建立社會保障既是社會經濟長期穩定發展的客觀要求，也是社會文明進步的重要表現，是生產力發展的必然結果。

　　（三）社會保障與財政管理

　　在社會主義市場經濟條件下，社會保障是以政府為主體參與國民收入分配和再分配的活動，同時也是政府手中的一項重要的調控經濟與社會的工具，而財政是政府組織和調節國民收入分配的基本手段，既是政府財務分配的總管，又承擔著主要的宏觀經濟管理和調控職能。財政與社會保障之間存在著千絲萬縷的關系，無論從理論上或是各國實踐看，財政參與社會保障管理都是其應有之舉。

　　1、積極參與社會保障管理應是財政的基本職責。

　　首先，社會保障分配和財政分配的主體一樣，都是國家，二者都具有強制性的特征；從資金來源形態來看，社會保障基金可以有多種渠道籌集而成，但從本質上說，它只能來源于國民收入，因此它與財政分配的客體也相同。我們知道，馬克思的社會產品分配“六項扣除”理論是社會主義財政分配的

　　理論基礎和客觀依據，而“六項扣除”中至少有五項扣除屬于以國家為主體的財政分配的內容，其中有三項扣除又是社會保障分配的基本內容，因此，從廣義上說，社會保障分配應屬政府財政分配的重要組成部分，由財政管理社會保障收支正是馬克思主義財政觀的體現。

　　其次，從現實情況看，財政在國民經濟中的地位決定了它必須要參與社會保障事業管理。社會主義市場經濟條件下，財政是政府最重要的宏觀調控和財務管理職能部門，肩負著管理、調節和監督各項社會資金的使命，而社會保障所需資金一部分要來自財政直接撥款，另一部分作為一筆具有特定用途的專項資金，收支流量大、沖擊性強，對國民經濟的影響很大，直接沖擊社會總供求的平衡，因此，對這部分資金要加強財務管理、調節與監督，引導資金流向，規范和約束資金的用途，這應作為國家財政的一項基本職責。

　　第三，社會保障收支對財政收支的影響巨大，既有現實的資金交叉關系，又有潛在的保障基金入不敷出風險的威脅關系，財政的總擔保地位客觀上要求它必須參與社會保障事業的管理。除了龐大的社會保障收支流量需要財政予以調控外，由于社會保障收不抵支時還必須要由政府財政來兜底，因此，財政要想正常、健康運行，不參與社會保障資金的管理與監督，是根本不可能的。只有積極參與社會保障事業的管理，強化保障資金的預算約束和財務管理，變事后參與為事前參與，才能達到既管理社會保障事業、用好社會保障資金，又促進財政自身良性運行的目的。

　　最后，加強社會保障財政管理是建立健全有效的監督制約機制的客觀要求。社會保障資金數額巨大，至關廣大民眾的切身利益，管理上尤其要求嚴格，以確保資金真正做到專款專用。通過財政部門積極參與社會保障管理，明確各部門職責分工，可以建立起部門之間相互配合、相互制約的機制，從根本上避免一個部門既管政策又管資金、既管籌資又管支付的缺乏透明度的管理體制，從而將部門（單位）之間的相互監督和制約貫穿于資金收支管理的全過程，做到事前控制、事中監督和事后檢查的有機結合，確保資金的合理、有效使用。

　　2、從各國社會保障實踐看，財政始終是參與社會保障管理的。

　　財政參與社會保障管理包括兩個層次，一是通過制定各種宏觀財政政策，

　　控制或影響社會保障資金繳與用的規模和結構等，二是參與日常的各項社會保障資金收、支、管理和監督等具體財務管理活動。由于各國政治經濟體制的差異和社會保障籌資模式的不同，財政參與社會保障管理的程度和范圍也不盡一致。歸納起來，各國財政參與社會保障管理的主要形式有：

　　（1）稅收優惠。各國政府一般都對履行社會保障繳費義務的單位和個人給予一定的稅收優惠照顧。例如，許多國家規定所繳保險費準許從個人所得稅基和公司所得稅基中扣除，不少國家對雇主繳納的職業年金及年金投資收入免征收入所得稅及資本收益稅等。

　　（2）收支管理。各國政府財政都直接或間接地參與社會保障收支管理。

　　社會救助、社會福利和優撫安置等社會保障的經費主要由財政承擔，因而財政直接管理貫穿于其資金的收入、支出和使用監督的全過程。財政對社會保險收支管理的方式一般取決于其籌資模式。凡是以稅收方式或是相當于稅收方式籌集資金的國家，財政都是直接參與社會保障收支管理的，組織和管理社會保障收支成為財政部門的一項經常性工作（如美國）。實行繳費制的國家，財政一般不直接參與社會保障收支管理，但大多參與有關社會保障制度、政策的制定，并提供財政補助（如德、日、法等國）。實行強制儲蓄制的國家，財政雖不直接參與社會保障基金管理，但基金的結余絕大部分要購買國債，而且一旦發生赤字，財政要提供最終經濟擔保，新加坡、智利等實行強制儲蓄制的國家就是這樣。

　　（3）預算管理。從各國實踐看，對社會保障基金的預算管理有三種類型：一是直接將社會保障基金收支納入政府預算。如美、英等國的社會保障收支都納入政府預算，但在預算中保持相對獨立性。二是社會保障收支納入政府的專項預算管理，突出專款專用，盡量保持收支平衡（例如日本）。三是社會保險收支作為政府的預算外項目實行單獨管理。如法國、意大利、荷蘭和加拿大均把老年社會保險收支放在政府預算外管理。

　　（4）財政補助。幾乎所有建立社會保障制度的國家都離不開政府財政定期或不定期的虧損補助，以彌補社會保障收入的不足。除了社會救助、社會福利等項目因沒有專門的收入來源而必須要由政府財政撥款來支撐外，社會保險多在必要時給予適當的補助。

　　（5）財務管理和監督。各國在建立社會保障制度的同時，就建立了各項財務會計制度，加強社會保障資金的財務管理和會計核算工作。國際會計準則委員會還專門頒布了“雇主財務報表中退休金會計”、“退休金計劃的會計和報告“等專門會計準則，對社會保障財務會計核算和分析作出專門規定。現在許多國家都已根據這兩個準則建立或調整了社會保障財務會計制度。

　　（6）結余資金的管理。許多國家規定，社會保障資金結余只能購買

　　國債或到銀行存款，而且規定了優惠利率，但也有一部分國家允許購買經政府權威部門認可的基金、股票或企業債券等保證在低風險的情況下獲得較高收益。綜上所述，在社會主義市場經濟下并在購買額度等方面加以限定，以建立和完善社會保障制度已是大勢所趨，并日益成為影響經濟改革和發展的一個重要因素。財政是政府負責國民收入分配和再分配的一個主要部門，財政分配在建立社會保障制度中具有十分重要的地位和作用。

　　二、社會保障籌資模式的國際比較分析

　　所謂社會保障籌資模式，就是指社會保障資金籌集的基本方法和途徑。社會保障籌資模式雖然主要是解決社會保障資金籌集問題的，但也并非僅僅是籌資問題，因為什么樣的籌資模式，往往決定了采取什么樣的社會保障資金管理、支付方式，甚至決定整個社會保障制度的運行過程。因此，社會保障籌資模式的選擇是構建整個社會保障制度的關鍵問題。

　　（－）社會保障籌資模式的分類

　　按照不同的標準，可對社會保障籌資模式進行不同的分類。比較常用的有以下兩種分類。

　　單純按照資金籌措方式考察，可以把世界各國實行的社會保障籌資歸結為三大類：繳稅制、繳費制和儲蓄制。繳稅制是以開征社會保障稅（或類似稅種）方式籌集社會保障資金的一種模式。從目前實行繳稅制的各國情況看，征稅的形式也是多種多樣的，有專門開征社會保障稅的，有把社會保障稅稱作別的稅名的（加薪給稅），還有通過征收個人所得稅和其他稅收籌集社會保障資金的，如法國就將煙酒稅、醫藥廣告稅的收入專門用于社會保障事業。社會保障稅與別的稅種的最大不同是，納稅與受益直接掛鉤。繳費制是由企業和個人按照規定的保險費率繳納社會保障基金的一種籌資方式。繳費制又分為個人自愿繳費和法定繳費，前者一般不存在強制性，但后者具有社會保障稅的強制性特點。與繳稅制相比較，繳費制無論是資金籌集還是管理機構都比較分散。儲蓄制也稱預籌基金制或個人帳戶制，即政府通過立法規定統一費率，將企業和個人繳納的社會保障費統一存入個人帳戶，需要時從個人帳戶中支取的一種籌資模式。這種模式可以看作是繳費制的一種特殊形式，但又與繳費制有很大不同，它將社會保障金融化，強化了參與者的利益關系，個人帳戶中的資金所有權歸屬于參與者個人。

　　另一種分類方法以社會保障資金收支橫向或縱向平衡原則為依據，也可以把各國的社會保障籌資模式劃分為三類：現收現付制、完全積累制和部分積累制。現收現付制是一種以近期橫向平衡為原則的籌資模式，它要求當年或近幾年內提繳的社會保障資金總額，在收付過程中基本保持平衡。這種模式的優點是簡便易行，按照需要可及時調整征收比率以保持收支平衡，可以避免因物價上漲造成基金的貶值；缺點是缺乏長遠規劃，不留必要的積累，隨著社會成員結構變化和需求水平的增長，提取比率會不斷上升，容易加重各方負擔，甚至出現支付危機。完全積累制以遠期縱向平衡為原則，要求在勞動者整個就業或投保期間，或者在一個相當長的計劃期內，采取儲蓄方式積累籌集社會保障資金。其優點是，可在一個較長時期內分散勞動風險，費率穩定，資金來源穩定；缺點是易受通貨膨脹沖擊，需要對社會保障費用開支進行準確預測和管理，在操作上有一定的難度，而且由于實施時間跨度太長，會面臨物價、生活指數上升和基金貶值的矛盾。部分積累制又稱混合制，這種方式綜合考慮了橫向平衡和縱向平衡原則，要求一部分基金采取現收現付制保證當前開支需要，另一部分基金采取積累制以滿足今后不斷增長的開支需要。由于這種模式兼有前兩種模式的優點，現已為越來越多的國家所接受和采用。

　　需要強調的是，上述社會保障籌資模式的兩組類型并非獨立的，而是相互交叉和兼容的，例如征稅或繳費都可以采取現收現付制或是積累制形式。第二種分類方法實際上是把社會保障資金的籌集和使用結合起來考慮的，因此嚴格說來并不僅僅指“籌資”方式，稱為“社會保障模式”可能更為合適。本論文中社會保障“籌資模式”僅指按第一種方法的分類。

　　（二）國外社會保障籌資模式的比較分析

　　1、三種籌資模式的主要做法例證

　　（1）繳稅制：以美、英等國為代表

　　1、社會保障資金的籌集

　　美國是實行繳稅制籌資模式的最為典型的國家。1935年美國首先創立了老年和遺屬保險，為籌集這一基金，政府開征了薪給稅，當時稅率僅為1％，由雇主和雇員按工資所得分別交納。經過多年的發展，美國社會保障稅制已逐步走向完善。目前，美國社會保障包括社會保險和社會福利兩大部分，社會保險包括老年、遺屬保險，傷殘保險，醫療保險，失業保險以及鐵路行業社會保險等，其資金來源主要是雇主和雇員共同繳納的社會保障稅：社會福利基本上全部由政府財政負擔。聯邦社會保障法規定，凡是參加工作的人都要按其收入的一定比例交納社會保障稅。目前薪給稅稅率為15.3%（其中，老年遺屬保險稅率10.52％，傷殘保險稅率1.88％，老年醫療保險稅率2.9％），由雇主和雇員各負擔7.65％；自由職業者和農民按其收入的15.3％全額交納。醫療保險稅的稅基沒有上限，對全部收入征稅，而養老、殘疾保險稅只對年收入在62700美元（1996年標準）以下的部分全部征收。失業保險稅分為聯邦稅和地方稅兩種，聯邦稅率為工資總額的外8％，州稅率為工資總額的5％左右，除個別州外，失業保險稅全部由雇主負擔。美國的社會保障稅由財政部國內稅務局負責征收，納入國家預算管理，同時由財政部按照規定比例分別記入財政信托基金帳戶。

　　英國的社會保障項目大致可分為三類：社會保險、社會福利和社會救助。后兩類社會保障的經費都來源于政府的一般性稅收。社會保險主要包括退休養老金、失業津貼、遺孀津貼、殘疾津貼、生育津貼等，經費主要來自雇主和雇員共同承擔的國民保障繳款（National Security Contributions）。社會保險所對應的收入項目——國民保障繳款，名稱雖為“繳款”，但與社會保障稅毫無區別，其性質與美國的薪給稅相同，而且也由稅務部門征收，并納入財政預算管理。在英國，每一個職工（包括受雇者和自由職業者）一旦收入達到一定水平，都必須按規定繳納社會保障稅。社會保障稅不按保險項目分類，而是按人群分類確定統一稅率：繳稅標準全國統一，不存在按地區確定稅率問題：稅率按現收現付制要求每年定期調整和公布一次。具體分類是：第一種是對雇員征收的國民保險稅，這是最主要的稅種，課稅對象是雇員的薪金或工資，納稅義務人包括雇主和雇員。1978年以前該稅稅率為單一稅率，其中雇員稅率為工資總額的5.75％，雇主為8.75％，最高限是周工資105英磅，超過部分不征稅。 1978年以后英國開始實施退休金計劃，對該稅進行了改革，把雇員分為兩部分，一部分不在計劃之內，另一部分包括在計劃內。這兩部分雇員所適用的稅率不同，前者每周32.5英磅以下免稅，超過32.5英磅到235英磅部分雇員稅率為6.85％，雇主稅率為6.35％，235英磅以外部分不再征稅，此外，每個雇主還要交納1.5％的國民保險稅附加；對后者，雇員稅率是9％，雇主是10.54％，應稅所得最高限為每周235英磅（全年12220英磅）。雇員的國民保險稅由雇主在支付雇員工資時扣除，實行代扣代繳，并按期向稅

　　務部門提供有關工薪財務報表。第二種是向自營者全部所得征收的國民保險稅，按固定稅額征收，每周征稅4.4英磅，起征點是年自營收入1775英磅。第三種是自愿交納的保險稅，交稅者是希望失業后可以得到保險金的人，此類稅收按固定稅額交納，每周4.3英磅。第四種是向自營者利潤征收的社會保險稅，起征點是年利潤3800英磅，最高限為12000英磅，稅率為6.3％。以上征稅標準和稅率近年已有很大變動。

　　II.社會保障資金的管理運作

　　美國政府對社會保障資金的收支實施嚴格的預算管理。由一般性稅收收入安排支出的社會福利補助支出直接納入政府經常性預算中管理。對于由征繳社會保障稅而形成的社會保障基金，由財政部在經常性預算之外實行獨立的預算管理，具體作法是：財政部所屬國內稅務局按國會批準的預算和規定的稅率征收社會保障稅，繳入國庫，然后將其按照規定比例分別轉入財政部社會保障信托基金委員會開設的老年遺屬、傷殘、醫療等各種保險信托基金帳戶；由社會保障署提出用款計劃，報總統預算辦公室審批，然后由財政部按照用款計劃分期按項目劃撥資金；社會保障信托基金收支相抵后的結余額，由財政部負責進行保值增值，主要用于購買政府發行的特別債券或由政府擔保的債券。可以看出，在社會保險資金運作中，社會保障業務主管部門只負責提出用款計劃，確認受益人資格和受益額度，并不參入資金的收支管理活動。失業保險稅盡管由國內稅務局統一征收，但聯邦政府將收入的90％返還給各州財政，由各州根據聯邦社會保障委員會確定的標準具體實施失業保險計劃。

　　英國的社會保障稅由國內稅務局負責具體征收，上繳國庫后由財政部統一分配。英國沒有實行獨立的社會保障預算，政府的一切收支通過編制統一的公共財政預算全面反映。各項社會保障收支在公共預算中是單獨反映的：社會保障稅對應的支出項目是以繳稅為基準的各項保險津貼及其管理費（必須專款專用，不得用于其他方面的開支），當社會保險項目收不抵支時，按規定從一般性稅收收入中調劑解決；其他不以保險稅為基礎的福利和補助津貼直接來源于一般性稅收，在預算中也要單獨反映。各項社會保障收支必須服從于政府的財政預算管理。

　　英國的社會保障基金是按統一標準收繳和支付的，社會保障主管部門包括社會保障部、衛生部及教育和就業部，財政部按照各自的職責范圍參與并確定其每個財政年度的收支。在預算執行中，各部門若要追加支出，首先要報財政部審查，然后報議會批準，未經批準，任何人都不得同意追加預算。社會保障經費全部由財政部按年初確定的預算核撥，而不是由管理機構任意提取。英國對保險基金結余的投資方向也無嚴格的政策限制。現收現付制，結余一般很少，主要投資于短期證券。

　　Ill.補充手段

　　由于實行的是 企業年金和補充保險是減輕政府社會保險負擔，將社會保障推入市場的重要途徑。由于美國和英國的社會保險（養老保險）實行的都是現收現付制，隨著老齡化高峰的逐步到來，政府將不得不逐年提高稅率，當期納稅人將難以承受巨大負擔。兩國為減輕基本養老保險項目在未來人口老齡化高峰期間的支付壓力，都從政策上積極鼓勵各種補充養老保險制度的發展，甚至決定實施強制性的補充養老保險項目。美國通過稅收政策鼓勵私人企業為雇員購買年金，鼓勵雇員個人進行養老儲蓄。在英國，政府鼓勵企業舉辦“職業養老金”，成為社會保險的重要補充。

　　（2）繳費制：以德、法等國為代表

　　I.社會保險金的繳納

　　德國是世界上最早推行社會保障制度的國家，至今已有100多年的歷史。目前，德國形成了以養老、失業、醫療、事故等社會保險為核心的社會保障體系，社會保險以國家法定社會保險為主，企業和個人可以根據自身情況搞補充保險。德國的社會保險資金主要來自雇員和雇主交納的社會保險費，不足部分由聯邦財政補貼。法定養老保險、醫療保險、失業保險費由雇員和雇主各承擔一半，事故保險費全部由企業承擔。德國的養老保險由法定養老保險、企業補充養老保險和個人養老保險組成。1994年至1997年法定養老保險費占工資毛收入的比例平均分別為19.2%、18.6%、19.2%、20.2%.法定養老保險又分為職員保險和工人保險，海員、鐵路、礦業等行業的養老保險相對獨立。失業保險要求凡有正當職業者都必須參加，目前費率為6.5％。醫療保險分為法定醫療保險和私人醫療保險， 1996年法定醫療保險費率為13.6％。護理保險屬醫療保險的附加，費率為1.7％。事故保險費率一般為雇員工資的2.15％。以上保險資金統一由醫療保險機構征收，然后按征收的數額劃撥給各保險機構。

　　法國社會保障制度的建立以1945年政府頒布《社會保障法》為標志，經過多次改革和調整，形成目前較為完善而復雜的體系。社會保障項目主要包括養老保險、醫療保險、家庭津貼保險、失業保險、低收入補助、殘疾補助等，從保障對象看，養老保險、醫療保險等既有覆蓋80％人群的“共同制度”，又有農業人日、國營鐵路工人、銀行職員、海員、礦工、神職人員、自由職業者、國有企業職工、國家公務員等20多個特殊制度。保險資金的籌集主要是根據勞動報酬按一定比例由雇主和雇員共同交納，其來源占社會保障基金的80％，另20％主要由國家通過征收社會保障特種稅來解決。共同制度的保險費繳納主要情況是：①養老保險，包括基本養老保險、補充養老保險、再補充養老保險等。基本養老保險費：雇員繳納工資的6.65％，工資超過規定上限部分免繳；按個人全部收入（工資、補貼、資本性收入）2.4％繳納的“普遍社會繳款”中的 1.4％（另 1％用于家庭津貼保險）；雇主繳納工資總額的8.2％：由醫療保險支付的傷殘和遺屬津貼。補充養老保險實際上是基本養老保險的組成部分，法律規定所有雇主必須為其雇員安排一份補充養老保險，繳費率為工資的4.6％以上，每年由雇員工會和雇主協會協商確定，雇主和雇員平攤。再補充保險由各個企業勞資雙方自愿協商安排，國家不過問。②醫療保險，也稱疾病與生育保險，資金來源：雇員繳納工資收入的6.8％，雇主為12.8％，養老金領取者繳納養老金的1.4％和私人養老金的2.4％，失業者繳納其最低生活保障收入的2％，失業救濟金和培訓津貼的1％，另外還有機動車輛附加保險稅的 12％、醫藥廣告稅、煙酒稅等特種稅收入。③家庭津貼保險，資金來源：全部收入 1％的普通社會繳款，雇主繳納工資總額的5.4％，自雇者繳納全部收入的7％。④失業保險，包括失業保險制度和團結互助制度，前者的費率為雇員繳納工資的2.2％，雇主為4.4％，另有一部分財政撥款，后者資金來源于國家財政撥款建立的團結互助基金。各種保險費的征收機構為：全國社會保險聯合會所屬的征收聯盟（民營機構）負責征收共同制度和特殊制度的養老、醫療和家庭津貼保險費，補充養老保險基金由補充養老保險基金會收繳，失業保險基金由失業保險基金會收繳，各種社會保障特種稅由稅務部門征收。

　　II.社會保障資金的管理

　　德國的社會保障事業主要不是由政府，而是由社會承擔，政府和慈善機構負責的各種補貼和社會救濟只占總開支的三分之一，三分之二的開支由具有法人地位的各種社會保險管理機構承擔。養老保險、失業保險和醫療保險資金統一由醫療保險機構征收，然后按征

　　收的數額劃撥給各保險機構，由各保險機構自行撥付保險金。社會保險管理機構實行行業組織管理和地區管理相結合，由勞資雙方共同參與、自主管理。其中法定養老保險機構是按地區設立，法定醫療保險機構既有地區性的又有行業性的，事故保險機構是按行業組建的，失業保險由聯邦、州及地方勞動局負責。社會保障資金管理以現收現付為主，支付標準與工資增長和物價上漲率掛鉤。政府財政不直接參與社會保障管理，但要負責失業補助、社會救濟、公務員生活保障、提供兒童津貼和教育費用等開支，同時對社會保險基金進行必要的補助，對企業繳納的補充保險實行稅收優惠政策等。

　　法國從1967年起創立了四個國家級社會保險管理機構及其地區分支機構，負責基本社會保險資金的籌集、支付和管理：全國社會保險聯合會負責統一籌集共同制度和特殊制度的養老、醫療和家庭津貼三項保險基金，將所籌集的資金分配給三個基金會，并負責資金的保值增值工作；全國養老保險基金會、醫療保險基金會、家庭津貼保險基金會分別負責管理和支付養老金、醫療保險金和家庭津貼。具體作法是，各基層征收聯盟每天將征收的保險基金交由國家征收聯盟（業務上直屬社會保險聯合會，民營機構）匯總，存入社會保險聯合會在國家信托投資公司開具的全國唯一帳戶，再由社會保險聯合會根據三大保險基金會分支機構每天的支付情況，對保險資金進行分配。社會保險聯合會對結余資金委托國家信托投資公司經營，但也擁有決策權，以保障資金安全。除上述三項保險外，各項補充社會保險基金是由各個行業的全國性雇員工會和雇主協會選定的基金會或保險公司負責籌集管理的，失業保險由勞動部門管理。法國社會保障基金的征收主要靠企業自覺申報、自覺繳納，同時政府建立了嚴格的監督審查制度，監督管理工作主要由審計法院社會事務部和經濟財政部進行，例如在基金會中設立財政監察員，對基金支出進行直接監督等。近年來，為了強化政府對社會保障的監督和管理，法國對社會保險基金管理制度進行了改革，建立了社會保險基金預算制度，社會保險基金預算由財政部和社會事務部編制，報經國會審查批準并據以執行，審計法院對年度預算的實施情況進行審計。

　　（3）強制儲蓄制：新加坡的主要作法

　　新加坡的社會保障制度由社會福利和社會保險兩部分組成。與其他國家一樣，社會福利制度的資金主要來自政府預算收入，還有一部分是由社會團體組織實施的。社會保險制度即是由政府立法強制個人儲蓄、采取完全積累制的中央公積金制度。新加坡從1955年尚未獨立前就實行預籌基金制度，開始時是一項強制儲蓄計劃，后來逐步引入保險機制，不斷充實完善，形成了為社會成員提供養老、醫療、住房、家庭保障等項目的功能作用廣泛的社會保障制度。初創時期，雇員和雇主都需交納雇員月薪的5％作為雇員公積金。1955年成立中央公積金局，雇員都是公積金局的會員，每名雇員有單位公積金戶口，每月交納的公積金存入雇員個人帳戶，公積金存款享有利息，并入公積金中。政府規定公積金利率不低于 2.5％，1986年公積金局宣布，每隔6個月將根據本地銀行的利率波動幅度調整公積金利率。公積金按工薪的提取比例視經濟發展狀況調整，70年代曾調整為雇員和雇主各繳 8％、10％等；1986年雇員為25％，雇主10％；1990年雇員23％，雇主165％；1995年又調整為雇員和雇主各繳20％。公積金繳納的比例按年齡大小而不同。同時，對繳納基數有最高限制，雇主和雇員每月繳納的公積金最高不超過1200元。記入個人帳戶的公積金按用途不同分別記入三個帳戶：普通帳戶、保健儲蓄帳戶和特別帳戶。普通帳戶存款可用于購置產業、獲批準的投資、保險、教育和轉撥款項供填補父母退休帳戶；保健儲蓄帳戶可用作支付住院和醫藥費用：特別帳戶作晚年和應急之用。

　　新加坡的中央公積金局隸屬于勞工部，負責中央公積金的收繳和支付，管理公積金會員的各類帳戶，并制定公積金的投資計劃。截止到 1995年底，中央公積金結余已達682億元。政府規定，公積金會員選擇投資計劃后的資金余額，99％用于購買政府債券。公積金的投資收益根據投資計劃的市場回報率確定，法律規定所有投資必須保證不低于2.5％的年回報率。

　　2.三種籌資模式的比較

　　通過上述幾個國家社會保障籌資、管理等主要作法的對比描述，可以清楚地看到，作為社會保障的不同籌資模式，繳稅制、繳費制和儲蓄制三者的運作既有許多共同之處廣也存在著很大的區別。共同之處表現在：三種籌資模式都有嚴密的法律體系作后盾，確保社會保障收入、支出、運營的規范性；都有嚴密的、分工明確的社會保障管理機構和體系，確保社會保障制度的有序運行；社會保險資金來源多渠道，強調企業和個人義務；社會保障范圍力求輻射到全社會的每一位公民；為減輕法定社會保險負擔，政府對發展補充保險從政策或法律上予以規定或支持；財政直接或間接參與社會保障資金的管理和運營等等。三種籌資模式的不同之處則主要體現在以下幾個方面：

　　首先，社會保障水平有所不同。一般來說，繳稅制國家通常強調政府只為公民提供最基本的生活保障，繳費制國家政府承擔的社會保障水平相對更高，強制儲蓄制國家以個人自我保障為主，保障水平與個人帳戶積累程度直接相關，具有很強的激勵機制。美國在建立社會保障制度之初就提出“我們不可能100％對公民進行保護”（羅斯福聲明），采取最基本保障由政府負擔、鼓勵私人機構為公民提供多種形式補充保障的方式，而且政府通過稅收等優惠政策給予一定照顧，大大降低了政府在社會保障方面的責任風險和財政負擔。在英國，人人都享有社會保障，但保障水平較低，維持低標準的社會保障水平和鼓勵發展補充保障是政府長期奉行的政策方針。相比之下，德、法等實行繳費制的國家社會保障普及面既廣，水平也較高。德國的社會保障資金來源中除了巨額的企業和個人繳費外，還有政府財政預算的四分之一左右。法國的養老保險包括了四個層次，除基本養老保險外，補充養老保險也是國家法定保險。新加坡、智利等實行強制儲蓄制模式的國家，由于強化了自我保障等機制，加上國家既小，經濟又比較發達，財力充實，所以保障水平也比較高。另一方面，從各國社會保險繳稅（費）水平看，美國和英國社會保障稅率的綜合水平都在20％左右，而法國和德國的社會保險費率都在40％以上，新加坡的公積金繳納比例也高達40％，可見，實行繳費制和儲蓄制國家的繳費率要遠遠高于實行繳稅制國家的社會保障稅稅率。

　　其次，實行社會保障稅的國家，保險項目及其稅率設置一般較為簡單、明了，稅款繳納和保險金支付都遵循統一的章法，社會保障由政府部門直接管理，部門分工明確，管理比較集中；而實行繳費制的國家，保險項目設置都比較復雜，每一項目都有相對獨立的一套繳費辦法，社會保障管理多由社會承擔，制度復雜，管理分散；實行儲蓄制的國家，保險項目按帳戶設置，一目了然，基金的收、付、管理由政府高度集中，但帳戶運作比較復雜，難度較大。例如，美國的社會保險項目包括老年退休、殘疾、醫療、失業、鐵路行業等，稅率全國統一，各項保險分別由社會保障署、勞工部、鐵路退休委等部門管理，國內稅務局負責稅款征收，財政部管理資金并按計劃撥付款項，達到了管錢與管事分開、行政管理與執行機構分設，各部門相互協作、相互制約的目的。法國社會保險制度非常復雜，既

　　有基本保險，又有補充保險；既有共同制度，又有眾多的行業保險；同一制度又分為幾種。例如，僅養老保險一項，官方承認的就有123種。同樣，繳費與管理也都既復雜又分散，成本很高。

　　第三，三種籌資模式與政府財政的緊密程度大不一樣。由企業和雇員繳費形式籌集保險資金的國家，社會保障資金由政府或國會指定專門機構負責管理和運營，不直接構成政府的財政收入，不足部分由財政專款補助。因此，財政部門一般不直接參與社會保障資金的管理和運營，充其量對社會保障收支運行進行監督，當社會保障收不抵支時，財政只能被動地掏錢。儲蓄制具有雇主和雇員繳費形式的一些共同特點，但與繳費制又有很大的區別，它將社會保障金融化，加強了與參加者個人利益的掛鉤，個人帳戶資金所有權歸雇員個人，政府僅有部分使用權和調劑權。因而，在性質上更接近商業保險，財政不參與社會保險的收、支與管理。而實行繳稅制的國家，社會保障稅收入直接構成政府財政收入，成為政府財政預算的重要組成部分，社會保障收支平衡狀況直接影響政府財政的綜合平衡，因此，嚴格組織和管理社會保障基金的收支及其運營是財政部門的一項重要而經常性的工作。在這種模式下，財政參與社會保障管理名正言順，社會保障資金的收、支和管理具有極強的預算約束。

　　3.幾點啟示

　　由社會保障籌資模式的國際比較分析，可以得出以下幾點啟示：

　　（1）一國的社會保障無論采取何種模式籌集資金，都應該以嚴密的法律體系作為后盾。通過強制立法，明確各部門的職責分工和征納各方的權利義務關系，能夠確保社會保障收、支和管理運營的規范、有序。

　　（2）社會保險金的支付具有剛性增長的慣性，特別是隨著老齡化趨勢，保險費率將不得不直線上升。因此，一方面，社會保險費（稅）率在開始時一定不能定的過高，國家最好只提供最基本的社會保險，以便為補充保險的發展提供更大空間，讓企業和個人承擔更多的責任和義務（例如美國和英國的一些做法）；另一方面，現收現付的保險模式無法應對老齡化高峰的挑戰，完全積累制（如新加坡）或部分積累制應成為養老保險的發展方向。

　　（3）與繳費制相比，繳稅制和強制儲蓄制具有更強的約束機制和更高的管理效率。社會保障稅的征收、管理和支付都有嚴密的法律規定，其稅款收繳是征收效率極高的稅務部門的本職工作，管理和運營主要集中在財政部門，財政部門通過編制和實施社會保障預算進行管理，做到了收、支、管理、監督等相互分離、相互制約，極大地強化了社會保障管理的法律約束力，提高了管理效率。儲蓄制是企業和個人按規定交費比率將資金存入個人帳戶，沒有收入就沒有支出，具有很強的利益約束機制，而且基金的收繳和發放都集中在公積金局，大大節約了管理成本。而繳費制是不同類型的社會保險及繳費交給不同的地區和部門管理，管理比較分散，機構多，成本大，而且資金的收、管、用很多都是由地方、部門頒布的條例規定的，法律約束性相對要弱一些。

　　（4）與繳費制和儲蓄制相比，繳稅制更能體現市場經濟的公平原則和適應性。社會保障稅模式不論收入高低，不受主客觀條件的限制，只要參加社會保障的企業和個人都必須按統一的稅率交納社會保障稅，否則將不能享受均等的社會保障待遇。政府利用集中的部分社會保障稅款，可以在全國范圍內實行社會保障資金的余缺調劑，平衡地區差距。繳費制在保險項目、費率、待遇等方面常常按照收入高低、職業等劃分不同層次和類別，盡管參加者都能得到社會保障服務，但常因不公平的費率和待遇損傷一部分人的積極性。強制儲蓄制因為繳費比例較高，而且設立個人帳戶，管理比較復雜，適用于人口較少、地區差別不大、個人收入差別不懸殊且經濟發展水平較高的國家，這些國家一般個人具有較強的收入承受能力和較高的管理水平。而且儲蓄基金所留存的大量積累要求在比較穩定的物價水平下才能實現保值增值。因此，要求政府具有較強的穩定通貨、控制物價的能力。社會保障稅的實施沒有這么多苛刻條件，只要稅率適度，社會保障法規比較完善，利用己有的稅收征管機構和國家預算執行系統就能基本保證順利實施。

　　（三）中國社會保障籌資制度的改革歷程及現狀中國傳統體制下的社會保障制度是在1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》基礎上發展起來的，是一種典型的國家“統包”型模式，主要特征是：社會保障費用全部由國家和企業負擔，個人不繳費；以企業（單位）為載體，保障對象僅限于國有單位職工和部分集體企業職工；保障項目多，范圍廣，保障水平低下；資金籌集、支付和管理的社會化程度極低；管理分散化等等。這種社會保障制度是在特定條件下形成的并基本適應了當時的政治、經濟和社會發展的需要，對于保障勞動者的合法權益，促進經濟發展和社會穩定都發揮了巨大的作用。然而，隨著中國市場化取向的經濟體制改革逐步展開，計劃經濟體制下所形成的社會保障制度的弊端逐漸顯露出來，越來越難以適應經濟和社會發展的需要，改革已勢在必行。在這種情況下，從肥年代初開始，社會保障以籌資制度改革為先導和重心逐步全面展開。

　　1.城鎮企業職工養老保險籌資改革

　　1984年，勞動部門首先在廣東、江蘇、遼寧等省的少數市縣進行了國營企業職工退休費用社會統籌試點，1986年開始推行，基本做法是，由市、縣或省級勞動部門根據當年養老金支出的需要，確定統籌比例，向企業統一征收統籌費，構成當地退休基金，再根據需要返還企業，由企業負責發放。1991年6月，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，明確實行養老保險社會統籌，費用由國家、企業、職工三方負擔，基金實行部分積累；同時，要努力提高養老保險的社會化程度，抓緊保險費用由市縣統籌向省級統籌過渡，逐步把覆蓋面擴大到外資企業的中方職工、城鎮私營企業職工和個體勞動者。在此期間，各地根據國務院總體要求都建立了基本養老保險社會統籌制度，部分地區還實行了省級統籌或建立了省級調劑基金，國務院根據需要又相繼批準了中央直屬的11個行業實行系統統籌。這一改革在制度設計上解決了統籌區域內新老企業之間養老負擔的不均衡問題；實際執行中，各地多實行差額收繳和差額撥付制度，統籌費大部分由企業負擔，許多地區個人不繳費或只繳納極少量費用，且各地繳費率相差懸殊。

　　遵照黨的十四屆三中全會關于社會保險制度改革的戰略部署，1995年3月，國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，明確決定企業職工基本養老保險實行“社會統籌與個人帳戶相結合”的制度，并提出了兩個具體方案供地方選擇。個人帳戶主要解決職工個人的自我基本保障問題，社會統籌部分主要解決個人帳戶不足以維持生計和社會互濟（支付“老人”和“中人”的養老金）問題。兩種方案規定，基本養老保險費用由單位和個人共同負擔，個人繳費基數由原來的職工當月工資改為以上年度月平均工資，對月平均工資超過當地職工平均工資200%～300%以上的部分不再計入個人繳費基數，低于當地平均工資60％的，按60％計入；企業和職工的具體繳費比例由當地政府確定，企業繳費在稅前列支，個人繳費不計征個人所得稅。兩種方案對基本養老保險個人帳戶的建立、進入個人帳戶資金與社會統籌的比重、基本養老金的計發辦法等都做了具體說明。與原來單一的社會統籌辦法相比較，“統帳結合

　　“辦法在籌資機制上取得明顯改進，它初步引入”部分積累“模式，既有個人基本保障，又有社會統籌互濟，符合我國養老保險改革的方向；充分注意了社會保障由國家、企業、個人三者合理負擔的原則，增強了職工個人的社會保險意識；提高了社會保險覆蓋面等。

　　針對企業養老保險兩種實施辦法存在重大差別以及各地在試點中又派生出眾多不同辦法等問題， 1997年7月，國務院在反復調研的基礎上頒布了《關于統一城鎮企業職工基本養老保險制度的通知》，要求盡快在全國建立統一的社會統籌與個人帳戶相結合的企業職工養老保險制度，主要內容有：（1）企業繳納基本養老保險費的比例一般不得超過企業工資總額的20％（包括劃入個人帳戶的部分），個人繳費比例 1997年不得低于本人繳費工資的4％，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到8％。（2）按本人繳費工資11％的數額為職工建立基本養老保險個人帳戶，個人繳費全部記入帳戶，其余部分從企業繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入部分要逐步降至3％。基本養老金由基礎養老金和個人帳戶養老金組成，前者為各地上年度職工月平均工資的 20％，后者為本人帳戶儲存額除以120.（3）基本養老保險制度要逐步擴大到城鎮所有企業及其職工。（4）基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養老保險。基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶。（5）逐步由縣級統籌向省或省授權的地區統籌過渡等。 1998年 8月，國務院決定將實行系統統籌的11個行業的基本養老保險制度按屬地原則下放給地方管理，同時要求進一步提高統籌層次，逐步推行省級統籌，改差額繳付為全額繳付等。新的改革方案繳費率與1995年辦法大體相當，但卻著眼于制度建設，并形成較強的激勵機制。截止1997年底，全國79％的企業職工參加了養老保險；養老保險基金收入為1362.7億元，支出為1232.5億元，滾存結余791.l億元。1998年底，全國養老保險基金收入1402億元，支出1431億元，滾存結余664億。

　　2.失業保險籌資改革

　　為了配合企業職工實行全員合同制改革，促進企業改制和全國勞動力市場的形成，1986年國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，這標志著我國失業保險制度正式建立。待業保險基金的主要來源是企業按照全部職工標準工資總額的1％繳納，基金利息和地方財政補助是其輔助來源。1987年3月財政部發布文件，規定國營企業職工待業保險基金納入國家預算管理，專項列收列支。 1993年，國務院頒布了新的待業保險規定和待業職工安置辦法，待業職工由四種人擴大到七種人，并規定失業保險費由企業按全部職工工資總額的 0.6％至 1％的比例繳納，基金主要用于支付失業職工的失業救濟金、轉業訓練費、生產自救費、管理費等。在實際執行中，部分地區還將失業保險實施范圍擴大到其他所有制企業，一些省市開始實行個人部分繳納失業保險費的制度。1998年上半年，國家對失業保險的繳費比例進行了調整，企業繳費為工資總額的2％，個人為1％。1999年1月，國務院正式頒布《失業保險條例》，明確規定所有的城鎮企業事業單位都必須參加失業保險；失業保險費由單位和個人共同負擔（繳費比例同上）；在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區由各地規定；失業保險基金必須存入財政部門開設的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理等等。這一條例的頒布標志著我國失業保險制度進一步走向規范化。截止1998年底，全國參加失業保險的職工達7853萬人，失業保險基金收入69對億元，支出52.8億，滾存結余128.2億元。

　　1998年5月，為了配合國有企業改革三年脫困攻堅戰，國務院決定全面推廣實施國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程。根據這一要求，各地普遍在國有企業內部建立了再就業服務中心，并按照財政、企業（自籌資金）和社會（主要從失業保險基金中劃入）各負擔三分之一的“三三制”原則籌集資金，保障末解除勞動合同關系的下崗職工基本生活等。

　　3.城鎮職工基本醫療保險籌資改革

　　傳統體制下形成的城鎮醫療保險主要包括公費醫療和勞保醫療公費醫療由國家負擔，勞保醫療靠企業包攬。80年代以來，國家開始對醫療保險制度進行改革，將過去由國家或企業統包的辦法改為職工個人少量負擔的辦法，或醫療費隨職工工資發給個人的包干辦法，同時，一些地區還開展了大病醫療費用社會統籌和退休人員醫療費用社會統籌的試點。1994年國務院在江蘇省鎮江市和江西省九江市進行職工醫療保險“社會統籌和個人帳戶相結合”的試點，籌資比例為個人繳費從1％起步，單位繳費不得超過10％，以個人繳費額和單位繳費劃入部分建立個人醫療帳戶。1996年國務院決定在全國50多個城市擴大醫療保險改革試點。1998年，國務院在總結十多年來試點經驗的基礎上發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，提出要用一年左右的時間建立健全城鎮職工醫療保險制度，其基本精神是：堅持低標準。廣覆蓋的原則，保障基本醫療需要，籌資水平根據財政、企業和個人的承受能力，而不是以滿足需求為原則；城鎮所有用人單位及其職工都要參加基本醫療保險，實行屬地管理；單位繳費率在職工工資總額的6％左右，職工個人一般為本人工資收入的2％，隨著經濟發展，繳費率可作相應調整；堅持社會統籌與個人帳戶相結合，個人帳戶由用人單位繳費劃入的30％左右部分和職工個人的全部繳費組成，劃定兩個帳戶的支出范圍，實行分別管理：將基金納入財政專戶，統一管理使用；確定了統籌基金的起付水平、支付限額等等。目前各地正在按照決定的要求制定具體實施方案。

　　4.工傷、生育以及農村養老等各項保險籌資改革

　　近年來，一些地區積極開展了工傷保險、女工生育保險制度的改革試點工作，為因工受傷職工和育齡女職工提供了基本保障。工傷保險基金一般按照“以支定收、留有適當儲備”的原則，以企業工資總額為繳費基數，按行業實行差別費率、按工傷事故發生情況實行浮動費率來建立的，費率為1％左右，由企業繳納。1996年8月，《企業職工工傷保險實行辦法》出臺，工傷保險改革全面推廣。1994年12月，勞動部頒發了《企業職工生育保險試行辦法》，標志著我國生育保險制度改革進入新的階段。生育保險基金的收繳，大多數地方根據每年女職工生育所需費用，按照以支定收的原則，由參加統籌的單位按照工資總額的一定比例問％左右）收繳，也有的地區由參加統籌的單位按職工人數平均計數，即按人絕對額收繳。

　　農村養老保險制度改革從80年代末開始探索。1991年1月，經國務院批準，民政部制定了試點辦法，開始在一些較為富裕的農村地區進行試點。基本要求是，采取農民自愿和政府組織引導相結合的辦法，低標準起步，以保障農村老年人基本生活為目的，并隨著農村經濟發展逐步提高養老保險水平，最終在農村建立以自我保障為主體、集體扶持相結合的養老制度。基金的籌集采取完全積累的模式，以個人繳費為主、集體補助為輔，要求個人繳費一般不得低于整個保險費的一半，基金給付則根據個人積累情況加以確定。截止1995年底，全國已有1500多個縣（市、區）開展了試點工作，5000多萬農民參加了農村養老保險，積累基金達70多億元。

　　隨著各項社會保險改革的日益深化，社會保障行政管理體制和基金管理體制也發生了深刻的變化。過去，各項社會保險政事不分，管理分散（勞動、人事、民政、衛生、保險公司等多家部門辦社會保險），為了改變“五龍治水”的格局，國務院在，1998年政府機構改革方案中決定成立勞動和社會保障部，統一管理養老保險、失業保險和醫療保險等各項社會保險。隨后，財政部。勞動和社會保障部等六部委聯合頒布的幾個文件都明確規定，基本養老保險基金、醫療保險基金和失業保險基金都要納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理。

　　為了加強和規范社會保險費征繳工作，保障社會保險金的發放，1999年1月，國務院發布了《社會保險費征繳暫行條例》，其要點是：（1）擴大了各項社會保險的覆蓋范圍。條例適用于基本養老保險、基本醫療保險和失業保險三項保險費的征繳。基本養老保險的覆蓋范圍是所有城鎮企業、實行企業化管理的事業單位及其職工；失業保險除了適用于城鎮企業外，還擴大到事業單位及其職工；基本醫療保險覆蓋到所有城鎮企業、機關、事業單位及其職工等。各地還可以把城鎮個體工商戶等納入覆蓋范圍。（2）所有用人單位都要進行社會保險費登記，并按月向社會保險經辦機構如實申報、繳納。（3）三項社會保險費集中統一、合并征收。征收機構由各地（省、自治區、直轄市人民政府）規定，可以是稅務機關，也可以是社會保險經辦機構。（4）針對一些單位故意拖欠和拒絕繳納社會保險費的行為，條例明確規定了相應的法律責任和處罰措施。（5）各地根據實際情況，可決定本條例適用于本行政區域內工傷保險費和生育保險費的征收、繳納。（6）社會保險費征收機構所需經費列入預算，由財政撥付。《社會保險費征繳暫行條例》的發布實施，標志著我國社會保障籌資制度改革已進入全面深化階段。

　　總的來看，經過十多年的改革，我國新型社會保障籌資制度的基本框架已初步形成，“國家統包”型社會保險資金來源形式已經被多重渠道籌資所取代，國家、企業和個人合理負擔原則、普遍性原則、權利和義務相對應原則、保險原則等各項原則正體現在籌資制度的改革中，社會統籌模式中又引入了部分積累制等。顯然，相對于傳統體制下的社會保障來說，十幾年籌資制度改革所取得的進步之大是不言而喻的。然而，與各項改革的進程及社會主義市場經濟對社會保障的要求相比，目前的社會保障特別是籌資制度還存在著很大差距，迫切需要進一步改革和完善。無論是從國際經驗比較還是從我國市場經濟的發展要求看，或是從當前的繳費制存在的眾多問題分析，以開征社會保障稅取代繳費制都將是我國社會保障籌資的必然選擇。

　　三、開征社會保障稅是我國市場經濟下社會保障籌資模式的最佳選擇

　　（一）從國際比較結果看，繳稅制理應成為社會主義市場經濟下社會保障籌資模式的首要選擇社會主義市場經濟條件下社會保障籌資模式的選擇，不僅要考慮市場經濟和社會化大生產對社會保障制度要求的共性，注重從眾多市場經濟國家的做法中汲取經驗，同時又要體現我國的基本國情，立足于現實，使共性與個性有機結合。從社會保障籌資模式的國際比較分析不難看出，實行完全的儲蓄制一般需要較高的管理水平和其他一些比較苛刻的條件，加上這種模式缺乏互濟性，因而對于中國這樣一個龐大的發展中國家來說并不適合。相對于復雜而分散化的繳費制來說，征稅制的優勢是，將社會保障完全置于政府的直接管制之下，保障項目設置相對簡單、明了，統一稅負、統一征管、統一支付和管理運營，各部門間分工明確，相互配合、相互制約，管理效率高，約束機制強，國家承擔的風險較小，而且這種模式由于稅率水平適中，國家一般只提供最基本的社會保險，這就為補充性社會保險的發展拓展了巨大的空間，能較好地適應和促進市場經濟的發展。正是基于這些優點，征稅制受到了越來越多國家的青睞。一些實行繳費制的國家也注意引入美、英等國的成功經驗，或是指令稅務機關代征保險費，或是引進預算管理等，也取得了一定成效。很顯然，在社會主義市場經濟條件下，征收社會保障稅模式也應該成為我國社會保障籌資的選擇目標，這是解決當前中國社會保障籌資及制度建設中存在的諸多問題重構社會保障新機制的需要

　　（二）開征社會保障稅是建立和發展社會主義市場經濟的內在要求

　　首先，開征社會保障稅有利于轉變政府職能，加強宏觀調控；有利于轉換企業經營機制，建立現代企業制度；有利于勞動力合理流動，形成全國統一的勞動力市場；還有利于新型社會保障體系盡快建立健全，以促使社會主義市場經濟體制走向完善。在社會主義市場經濟下，政府的基本職能是彌補市場缺陷和市場失靈，實施宏觀調控。基本途徑是，通過征稅集中一定收入，用于提供公共品和服務，結合各種政策實施，實現資源合理配置、公平收入分配和促進經濟穩定與增長等目標。社會保障也屬于公共品之列，組織社會保障是政府的基本職責之一，而開征社會保障稅正是政府提供社會保障這種公共品所需資金的主要來源。這種“專稅專用”式的社會保障實現形式剝離了企業辦社會的職能，對于轉變政府職能、實現政企分開、使政府致力于組織社會保障意義十分重大。同時，社會保障稅本身具有很強的收入再分配功能，社會保障稅與社會保障支出相聯系能產生類似“蓄水池”的作用，可以積極發揮出“自動穩定器”的功能；通過開征社會保障稅，政府既可以靈活調整稅收要素，也可以利用中央集中的收入在地區、部門之間進行調劑，從而進一步強化了政府的宏觀調控功能。從對企業改革的影響分析，開征社會保障稅的作用主要表現在：一是統一了稅負，為企業創造了公平競爭的環境；二是不同地區、不同單位在統籌項目、稅率及支付標準上的一致性，有利于勞動力的自由流動，剪斷了勞動力依附于企業的紐帶，使企業能夠建立起合理而靈活的用人制度，同時也有利于全國勞動力大市場的形成；三是理順了政府、企業及社會成員之間的經濟關系，從總體上減輕了企業的負擔。另一方面，通過開征社會保障稅可以促使社會保障制度盡快建立，而新的社會保障體系不僅是社會主義市場經濟體制的重要組成部分之一，而且也是企業改革、政府機構改革等各項改革得以順利完成的支撐點和社會主義市場經濟能夠保持持續穩定發展的重要依托。

　　其次，開征社會保障稅有利于規范分配秩序，并帶動政府“費改稅”工程取得實質性突破。在市場經濟條件下，稅收是政府籌集公益資金的最為規范的形式，它是財政收入的基本來源，同時又是政府執行經濟社會政策的主要手段。稅收的本質及形式決定了其在規范政府、市場、企業與個人分配關系和分配秩序方面起著其它工具無法替代的作用。在政府的收入中，稅收是最佳的資金來源方式（規范性和穩定可靠性），因此，政府從社會獲取資金應該盡量使用稅收手段。然而，一個時期以來，在我國經濟運行中卻出現了相反的情況，政府傾向于利用收費手段行使職能，形形色色的收費長期游離于預算之外，最終形成“稅弱費強”、稅收收入與收費規模“平起平坐”的局面。過多過亂的稅外收費嚴重擾亂了分配秩序，干擾了企業改革和經營，削弱了政府的宏觀調控能力，成為建立和發展社會主義市場經濟的巨大障礙。眾多的收費項目中，對企業征收的各種保險費也混雜在其中，分不清哪些是合理的、哪些是必須的收費項目，引起了企業和社會的極大抵觸。因此，從1998年開始，國務院決

　　定強化對分配秩序的治理，以道路和車輛收費改革為突破口，把“費改稅”作為一個系統工程，全面推行。社會保障的“費”改“稅”不僅有利于規范分配秩序，而且對“費改稅”整體工程也將是一個極大的推進。

　　再次，開征社會保障稅是加強社會保障財政管理、建立社會保障預算的需要。把社會保障納入財政管理軌道不僅具有理論依據，也是世界上許多市場經濟國家的成功經驗。在社會主義市場經濟下，財政是實現政府職能的主系統，財政不可能不管社會保障，通過開征社會保障稅，為財政直接管理社會保障提供了充分的理由，并可以促成收、支、管、投、監各環節相對分離的社會保障管理新體制的建立，徹底打破長期以來社會保障管理中政事不分、收支管一體化、監督乏力的格局。建立社會保障預算是財政管理社會保障的主要內容。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，今后國家預算要根據需要建立社會保障預算和其他預算。1995年國務院發布的《中華人民共和國預算法實施條例》進一步規定，各級政府預算按復式預算形式編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。社會保障預算的收入來源主體是社會保障稅（直接征繳入庫），對應的支出項目是各項社會保險支出。通過建立社會保障預算，可以全面反映政府社會保障事業收支狀況，強化政府對社會保障資金的管理，約束使用單位的責任，增強財政的宏觀調控能力，維護國家預算的完整性。

　　（三）現行社會保障繳費制度存在諸多問題，“費”改“稅”是解決現實矛盾、建立社會保障新機制的必然要求

　　目前，我國社會保障繳費的基本制度框架已經初步具備，各地也正結合本地實際進行貫徹落實。然而，無論是從社會保險費征繳實踐來看，還是從社會保障制度改革的系統性分析，現行社會保障繳費制度都存在許多自身難以解決的問題，開征社會保障稅是解決一系列問題的最佳途徑。

　　1、開征社會保障稅可有效提高社會保障的社會化程度。

　　社會保障作為以國家為主體而實施的一種制度，其“安全網”、“穩定器”等各種功能的有效發揮依賴于這種制度實施的社會化程度高低，社會化程度越高，越能充分發揮其優越性。目前我國社會保障的主要部分——城鎮基本養老保險、基本醫療保險和失業保險，國務院已經下發了統一性文件，接著又出臺了保險費征繳條例，但是實際執行中存在大量問題，保險的社會化程度仍非常低下。主要表現在：一是統籌層次偏低。基本養老保險目前大部分地區都實現了省級統籌，醫療保險和失業保險按國務院決定和條例規定也只限于地、市級統籌，而大部分地區還停留在縣級統籌階段，由于省內各地繳費和待遇水平存在較大差異，要納入全省統籌和實行社會化管理尚有很大難度。二是覆蓋面不完整。按照繳費條例規定，社會保險費的征繳范圍幾乎已擴大到城鎮所有單位和個人，但實際執行中仍有不少集體單位和非公有制單位沒有被納入社會保險范圍，行政事業單位的社會保障大多還停留在傳統體制階段。由于社會保險經辦機構信息等方面的局限性，社會保險費征繳過程中主動登記、據實申報進展十分緩慢，非公有制單位拖、漏保險費現象大量存在。三是社會化管理和服務程度低，許多事務性工作基本上仍由企業承擔，保險金難以做到社會化發放。

　　通過開征社會保障稅，可以迅速建立新型社會保障運行機制（稅務部門管征收，社會保險經辦機構專心管支付，財政部門直接監管資金的使用，社會保障行政部門管政策），不僅可以大大弱化地方利益，提高統籌層次和社會化管理，而且可以利用稅務部門的自身優勢，使社會保險覆蓋面的擴大真正落到實處。

　　2.開征社會保障稅有利于實現社會保障的公平性目標。

　　公平性是社會保障追求的主要目標。現行社會保障繳費制度缺乏公平性主要體現在兩個方面，一是社會保險的普遍性原則不能落實，本身就難以實現公平；二是由于各地（各省以及省內各地區）在繳費方面存在差異，導致基本保險待遇標準也存在很大不同。通過開征社會保障稅，全國普遍征收，統一征收，不同地區、不同單位和個人面對著相同的稅收制度，保險金發放實行統一政策，而且中央財政可集中一定財力進行地區間、行業間的資金余缺調劑，從而可以有效實現社會保障的公平性目標。

　　3、開征社會保障稅能夠迅速降低社會保障的籌資成本。

　　我國社會保障籌資成本過高一直是與社會保障制度改革相伴隨的本的主要原因在于，第一，社會保障機構設置重疊，增加了管理成本；第二，社會保險機構的管理費用由各地按基金的一定比例提取，加大了隨意性和浪費；第三，基金征繳缺乏強制性，收繳困難；第四，基金管理體制不健全，管理、監督無力，存在大量挪用、擠占甚至浪費現象等。自從1998年機構改革以后，社會保障機構設置已趨向合理，經辦機構的管理費用也規定由財政預算撥付，社會保險基金正在按要求納入財政專戶管理，社會保險費征收也有了法律依據，情況的確在向好的方向轉變。但是，透過實踐可以看到，現實中仍然存在一些難以解決的矛盾。例如，中央近兩年三令五申要求將社會保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，但地方卻總是一再拖延，不能完全展開，致使基金屢屢受到侵蝕。據審計署對1996年全國企業職工養老保險基金和失業保險基金收支情況的審計，共查出違紀金額92億，其中地方政府動用了38％，社保機構和勞動部門動用了59％，大部分都難以收回；1997年社會保險基金的流失也在90億以上。怎樣才能確保保險基金的安全？只有徹底打破地方和部門利益制約，盡快建立新的社會保障基金管理體制，開征社會保障稅正是有助于這一目標的實現，它不僅能夠使財政專戶管理迅速到位，而且將為更為規范的社會保障預算管理的順利實行創造良好條件。又如，針對社會保險基金收繳難問題，新出臺的條例規范了征繳制度和程序，增強了保險費征收的強制性。然而，不容忽視的是，由社會保險機構征收社會保險基金仍會產生以下問題：一是社會保險經辦機構既負責基金的征管，又負責支付，盡管有財政實行收支兩條線監管，但制約機制還是會受到一定影響，而且還存在社保部門資金劃入是否順暢、工作量過大是否影響效率等問題。二是目前在我國已經形成了籌集收入能力極強的稅務系統，征管網絡和稅務管理人員遍布全國各地，征管經驗豐富，各種資料齊全，完全能夠勝任任何財政資金的籌集，如果現在由社會保障機構配備專門人員自行收繳社會保障資金，一方面肯定造成機構重復、人員浪費，另一方面，社會保障機構在征收的強制性、征管人員的素質以及資料、信息的掌握程度等方面都遠遠不如稅務機關，其征收效率要比稅務部門低得多，而且，目前我國公民的納稅意識已有很大提高，而保險意識仍非常淡漠，由保險機構征收肯定還會出現大量拖欠、逃避保險費現象。正是基于此，《社會保險費征繳暫行條例》中又規定各地社會保險費也可以由稅務機關征收。從已經實行稅務部門代征的地方看，征收率都提高了不少，征收成本得以大大節約。但總的來說，“代征”這種方式并非完全規范，稅務部門在工作中很容易產生“軟任務”的想法，而且，在實踐中，從稅務部門開繳款通知，銀行將資金劃撥到社保部門收入帳戶，帳戶資金劃入財政專戶，財政部門再劃撥給社保經辦機構，層層劃轉，滯留時間較長，大大削弱了稅務征收的固有優勢。因此，只有以立法方式，改“費”為“稅”，才能標本兼治，達到應有效果。

　　4、開征社會保障稅有利于減輕企業和財政負擔。

　　社會保障改革的一個重要目的，就是解決市場競爭淘汰下來的企業及其職工的基本生活保障問題，促進企業改革和產業結構調整。因此，合理確定企業的社會保障費用負擔至關重要，既要使企業承擔起應盡的義務，同時又不能因為社會保障改革而加重企業負擔。按照國務院文件的統一規定，目前我國企業職工養老、醫療和失業三項保險繳費率之和大約為企業工資總額的35％左右，其中養老保險的基本繳費率限定在工資總額的28％以內。這一費率水平已經趕上和超過西方許多發達國家的繳費水平。以養老保險繳費為例，國外一般都不超過20%，如美國為13.4%，英國為19.5%，日本為11.3～13.6%，德國、法國都為20％左右，而我國各省份都超過了20％，平均水平在24％左右。由于地方利益機制等因素的誘導，許多地區各項社會保險（包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、女工生育保險以及住房公積金）的籌資比例之利甚至已經達到或超過工資總額的45％。如此之高的繳費比例，即使效益最好的企業也難以長期承受。因此，統一各地的籌資制度，降低企業繳費比例，開征社會保障稅已勢在必行。

　　再從財政方面分析。眾所周知，我國財政長期以來一直是處在一種困難的境地，而且由于各種改革和發展的需求，這種處境在一定時期內仍將會繼續下去，社會保障改革的重要動因之一也是因為財政包攬過多，因此改革應該有利于財政負擔的減輕。目前的社會保險繳費制度對財政的壓力主要表現在，繳費比例過高直接侵蝕了稅基，減少了所得稅收入；由于基金收繳困難，浪費嚴重，許多地區保險基金收不抵支，財政不得不兜底；機關事業單位養老保險、失業保險仍由財政負擔，沒有引入個人負擔機制，而公費醫療改革又進展緩慢，財政負擔沉重；國有企業下崗職工基本生活保障采取“三三制”過渡性辦法以來，企業和社會負擔的部分難以保證，財政壓力很大：養老保險個人帳戶存在的大量空帳增加了財政的未來風險等。因此，為改變財政目前的困難局面，真正實現財政在社會保障管理中的主導地位，也迫切需要對現行籌資制度進行新的變革。

　　（四）當前我國開征社會保障稅的主客觀條件已經基本具備

　　近些年來，稅收在我國國民經濟中的重要地位日益突出，隨著稅收執法力度的加強和稅法宣傳熱潮的掀起，稅收觀念已深入人心，公民和企業依法納稅意識普遍增強。社會保障稅是一種特定目的稅，直接體現“取之于民、用之于民”的方針和納稅與受益相對應的原則，易為納稅人所接受；同時，由于市場經濟的發展，人們生活中的各種風險不斷增加，迫切希望社會保障制度能早日建立，企業也期望能理順和規范同政府的分配關系，減輕費負和辦社會負擔，因此，開征社會保障稅有著廣泛的群眾基礎。社會保障稅一般以企業和個人的工資收入為課稅對象，目前我國城鄉居民收入水平迅速增長和企業效益的逐步好轉為社會保障稅提供了可靠的稅源基礎。1996年我國城鎮人均工資6210元；1997年全國職工工資總額為9405.3億元，職工平均工資6470元，較上年增長4.2％，其中國有單位人均工資6747元，增長了7.4％，非公有制單位人均工資8789元，增長了6.4％。到1998年，城鄉居民儲蓄存款余額已達5.3萬億。因此，開征社會保障稅在稅源上已有了保證。再從管理系統分析，一是我國擁有的一套嚴密而有效的稅收征管系統和征管機構是開征此稅的主要基礎之一；二是財政部門一整套自下而上的預算制定、執行和監督系統，社會保障財務管理系統，以及已經實行的財政專戶管理為開征此稅提供了現實基礎；三是統一管理社會保障行政事務的勞動和社會保障部已經運作，目前各地正在組建相應的行政部門和負責資金發放的經辦機構，最終將促成一整套科學合理的社會保障管理體制的形成。

　　更為重要的條件是，社會保障制度經過十五年的改革探索，目前在籌資制度方面已經取得重大突破，關于職工基本養老保險、基本醫療保險和失業保險的改革國務院已下發了統一性文件，三項保險費的征繳條例也已頒布，養老保險省級統籌的局面正在形成，其他保險費的統籌工作也正在展開。因此，當前應抓住機遇，先從這三項最重要的社會保險“費”改“稅”著手，迅速建立起社會保障稅的主體制度框架。

　　四、開征社會保障稅的基本設想

　　從西方發達國家稅制的發展歷程和現狀看，自二戰以來，社會保障稅一直處于相當重要的地位，其收入也呈迅速上升之勢。在美、英等發達國家，社會保障稅收入是僅次于個人所得稅的第二大稅，甚至在巴西和阿根廷等發展中國家該稅已成為第一大稅種。規范而有效的稅收制度為各國社會保障制度的順利實施提供了穩定的資金來源。從各國的具體課征制度分析，社會保障稅并沒有統一固定的模式，在征稅范圍上，有的國家將自營人員排除在外，而有的國家對領取社會保障金的人也征稅，總的說，經濟實力強、社會保障程度高的國家，應稅領域較寬，反之就窄一些；在應稅項目上，一般可歸納為養老保險、醫療保險、失業保險和社會救助等四大領域，但有些國家項目要多一些，有的較少，有的國家還開征一些特定稅種（如教育稅、醫療稅、煙稅等）為社會保障籌措資金；稅率一般是分項目設計，在剛開征時通常定的低一些，以后隨著保障項目的拓寬逐步提高；征收及管理上都比較集中等等。

　　我國社會保障稅稅制的設計，重點應該立足于我國的現實國情，但同時也要注意吸收和借鑒國外的成功經驗和做法，力求使稅制科學、合理，減小改革成本。現就建立我國社會保障稅的總體思路和稅制框架作一些分析。

　　（－）指導思想和應遵循的基本原則

　　開征社會保障稅的指導思想可歸納為：適應社會主義市場經濟發展的需要，以現行社會保險繳費制度為基礎，為社會保障制度籌集必要的穩定的資金，帶動社會保障新機制的建立，促進企業改制和政府機構改革，加強財政宏觀調控，促進經濟、社會穩定與發展。

　　按照這一指導思想，社會保障稅稅制設計應遵循以下原則：

　　1、循序漸進、分步實施。特別要注意與現行社會保障繳款制度的銜接，減少不必要的震蕩。在實施范圍、稅目設置、征收區域等方面應通盤考慮，分步推行。

　　2、低起點、低標準。稅率、稅目的制定及保障水平應與生產力發展水平相適應，開始時稅率不宜過高，保障范圍和水平應只限于為勞動者提供基本的生活需要，較高層次的需要可通過發展補充保險和個人保險來解決。

　　3、國家、單位和個人三者共同負擔。引入單位和個人負擔機制，并逐步突出個人義務，國家通過抵扣計稅所得等形式承擔部分費用。

　　4、負擔與受益相對應，權利與義務相統一。所有符合條件的單位和個人均有義務繳納社會保障稅，繳稅項目和數額多少應與受益項目及受益程度適度掛鉤，不繳稅者不受益。

　　5、普遍性、公平性。盡量擴大稅基，使稅收能夠覆蓋非國有經濟領域和二、三產業的從業人員：在實施范圍以內，稅制應力求公平、合理。

　　6、統一稅政和征管。社會保障稅是為基本保險籌措資金的，因此稅制要素應盡可能統一，以體現稅收的規范性和嚴肅性。建立規范的征管制度，由稅務部門實行屬地統一征收。

　　（二）社會保障稅稅制設計分析

　　1、關于稅種名稱的說明

　　按照前面有關社會保障的理論論述和國內外社會保障籌資的實踐，社會保障稅收入其實是與各項社會保險支出相對應的，理論界很多人也將SocialSecurity Tax譯作社會保險稅，因此有人提出我國將要開征的這一稅種稱作“社會保險稅”應該更為準確。我認為這種觀點欠妥。社會保障稅開征之初雖然主要是為社會保險支出籌資的，但它畢竟是政府實施社會保障制度的最主要資金來源；而且，隨著經濟狀況的變化，并不排除增加新的稅目用于籌集社會福利資金的可能。另一方面，這一稱謂也使得公眾把社會保障和一般商業保險完全區分開來，易為我國納稅人所接受。

　　2、征收范圍和納稅人的界定

　　普遍性和公平性是建立社會保障制度所追求的兩個重要原則，而且社會保障實施范圍越普遍，越能體現出公平性，社會保障的功能也越能得以充分發揮。當然，各國社會保障制度在建立之初都很難做到籌資和支付的普遍性。就我國社會保障稅的征收范圍和納稅人選擇來說，主要涉及到兩個問題：（1）廣大農村是否納入征稅范圍；（2）城鎮納稅人是否應包括機關和事業單位。 西方國家在建立社會保障制度之初，工業化程度一般都已比較高，由于這些國家農民很少，所以他們的保障對象主要是企業職工，并沒有單獨的農村社會保障稅。我國與西方國情存在巨大差異，農業人口占全國總人口的80％以上，使廣大農民享受到社會保障是我國社會保障制度建設的重要環節之一，社會保障稅的開征不可能不顧及到農村這一塊。由于歷史和現實的原因，我國經濟發展呈現出極不均衡狀態，二元性特征突出，城鄉差距較大，因此，城鎮和農村的社會保障在籌資和支付水平上應該體現出一定的差別。目前，我國農村的經濟發展水平仍然非常低下，多數農村居民收入水平偏低，承受能力弱，相對于城鎮社會保險改革進度而言，農村社會保險僅局限于部分富裕地區試點階段，家庭保障仍是農村社會保障的主體，因此，要在廣大農村建立起統一的社會保險籌資制度還需要很長的時間。綜上分析，在我國社會保障稅征收范圍的選擇上應把握以下兩點：第一，目前社會保障稅的征收范圍應限定在城鎮，暫不包括農村：第二，積極創造條件，在時機成熟時將征收范圍擴展到農村，但在稅制設計上要體現一定的差別性和獨立性。

　　確定社會保障稅納稅人的一個難點是機關、事業單位是否應包括在內。從理論上講，對機關和由財政撥款的事業單位征稅實際上是對財政的行政事業經費支出征稅，似乎并無意義。從國外情況看，英國、比利時等發達國家對公務員都實行一套相對獨立的社會保險制度，所需資金由財政直接撥款，現收現付，日常管理也由財政部負責。美國則對政府工作人員同樣征收社會保障稅。我國尚未建立起規范的公務員運作制度，機關和實行全額財政補助事業單位的工作人員基本上由國家養老、公費醫療，但這種“國家統包”型辦法正是我國社會保障制度改革的重要動因之一，而且在市場經濟下上述人員也將存在失業問題。因此，從促進機關、事業單位社會保險制度改革，保持稅制的規范性和公平性考慮，也應該把機關事業單位及其職工納入社會保障稅的納稅人范圍，不過其稅款應從預算經費中列支。

　　3、稅目的選擇和計稅依據的確定

　　目前，關于職工基本養老、醫療和失業保險費征收辦法國務院已經下發了統一性文件，這三項保險對社會經濟影響最大，其改革在各地進行的也最為廣泛和深入。工傷保險、女工生育保險等仍限于部門出臺的試行辦法，多數地方尚處于試點階段，加之這些保險行業特點強，覆蓋面遠沒有上述三種保險廣，故暫時不宜將之作為稅目，等將來條件成熟時再逐步納入。按照與現行社會保險制度相銜接的原則和大多數國家的通行做法，社會保障稅的稅目可確定為城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和失業保險三個項目。

　　國際上通行的社會保障稅的計稅依據是在職職工的工資、薪金收入額和自營人員的事業純收益額。基本特點是：工薪收入是否包括各類獎金和補貼，視不同國情而定；工薪收入通常有最高應稅限額的規定，也有的國家規定有最低免稅限額；不允許有費用扣除；不包括資本利得、股息、利息所得等：個人自營者計稅依據的核定方法靈活。我國社會保障稅計稅依據的確定既要參照國際通行做法，又要體現自己的特點。例如，對從社會保險的受益來說，高收入者的自我保障能力強，從社會保障中獲得的收益少或者根本無需受益，而低收入者則可能更多地依賴社會保障，因此，高收入者往往是社會保障的奉獻者，從公平性原則出發，我國的社會保障稅應對高收入者設置免征上限，對低收入者則只要收入超過最低生活費標準一定限度的都應征稅（注意稅后所得與最低生活費標準的銜接）。具體計稅依據的制定基本可參照現行社會保險繳費所規定的單位和職工個人工資總額。按國家統計局的規定，職工個人工資總額包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資、特殊情況下支付的工資；機關單位人員工資總額為計時工資、獎金、津貼和補貼、其他工資，其中計時工資包括職務工資、級別工資和基礎工資等。個體工商戶、私營企業主等非工薪收入者的計稅依據，原則上按工資收入據實核定，對不易核定的，可授權征收部門在當地上一年度職工月平均工資一定限度以內確定。

　　4、積累模式的選擇

　　在選擇了以開征社會保障稅作為我國社會保障籌資模式之后，還必須確定稅制是按照現收現付制設計，還是按照完全積累制或是部分積累制來設計。事實上，在社會保障稅的三個稅目中，只有基本養老稅目涉及積累模式的選擇問題，因為無論從理論上還是國際實踐看，失業保險和醫療保險都遵循著“收支平衡”原則，一般是不需要什么積累的，實行現收現付即可，而養老保險由于會面臨未來人口老齡化的支付高峰，因而往往強調現時一定程度的積累。西方一些發達國家養老保險長期奉行現收現付制，但從其發展歷程看，隨著這些國家逐步進入老齡化，他們不得不依靠繳費率的屢屢提高來支付不斷增長的養老金支出，從而使養老保險陷入一種惡性循環之中。美、英等國早就注意到這一問題，并從政策上積極鼓勵各種補充養老保險制度的發展，甚至不惜實行強制性補充養老保險，其實質就是從現收現付制逐步向積累制過渡。我國目前在養老保險方面面臨的形勢更為嚴峻：一方面，我國正在進入老齡化國家之列，世界銀行預測，到2000年，我國60歲以上人口比重將達到10.2％，2010年為12％，而老齡社會的臨界點是60歲以上人口比重占10％；另一方面，由于體制性原因，國家對“老人”和“中人”欠下的巨額養老金負債需要償還，而財政現在根本拿不出這么多錢，只好依靠目前的在職職工負擔一部分。面對這種形勢，如果養老保險實行完全積累制，在職職工將難以承受過重的雙重養老負擔（據勞動部養老保險課題組測算，繳費率要達到工資總額的33％以上），因此，養老保險稅目實行部分積累制將是我國比較明智的選擇。

　　從我國現行社會保險繳費制度規定來看，在資金積累模式上至少有兩大問題值得研究。（1）養老保險實行社會統籌和個人帳戶相結合的部分積累制模式是社會保障籌資模式的首創，符合我國實際，方向無疑是正確的。但由于老職工的養老金負債問題并沒有開辟其他補償途徑，而是試圖完全用“社會統籌”來解決，由此導致了一系列問題的產生：在職職工既要為自己積累養老資金，又要承擔“老人”和“中

　　人“的養老金，養老保險費率從一開始就被迫處于高位；社會統籌資金量根本不足以支付每年的養老金支出，不得不挪用在職職工個人帳戶的資金，個人帳戶大部分已變為”空帳“，從而可能帶來未來的支付風險；養老保險基金累計余額尚不夠一年的養老金支出，部分積累名存實亡等。在養老保險費改稅時，必須正視這些問題的存在，妥善加以解決。基本設想是，要適當降低養老保險稅率，同時采取有效配套措施開始解決對中老職工的養老金負債問題（如可結合國有企業股份制改造過程中的股權轉讓售股套現以及對一些中小企業、部分國有房地產拍賣、租賃等來償還負債），合理劃分個人帳戶資金比例，逐步使個人帳戶”實帳化“，個人帳戶可隨勞動力自由轉移等。（2）醫療保險設立個人帳戶的目的主要是為了調動個人參與節約醫療費用的積極性，然而這樣做會人為增加巨額成本，無論從成本一效益對比角度還是從理論上分析，現行個人帳戶是否有存在的必要值得商榷：其一，醫療帳戶與養老帳戶的運行機理完全不同，養老個人帳戶是個人養老基金的積累，用途明確，收益明確，積累作用大：而醫療消費具有即期性、不確定性特點，這決定了醫療保險基金的現收現付性質，積累意義不大，如果把具有資金積累性質的個人帳戶加進來，使社會統籌和個人帳戶結合起來運行，不僅會加大管理難度，增加運行成本，而且容易誘發道德風險。其二，建立個人帳戶分解了醫療基金，降低了基金抗風險的能力。其三，醫療保險強制積累的個人帳戶數額過小，靠個人帳戶無法化解風險，重大風險必須依靠統籌。其四，按照現行醫療帳戶支付辦法，個人帳戶主要用于小病或小額醫療費用的支付，這與個人自己出錢效果并沒有多大差別，因此設立個人帳戶意義實在不大。基于以上分析，在醫療保險費改稅時，應取消個人帳戶，實行完全統籌制。

　　5、稅率的確定

　　確定合理的稅率水平是建立社會保障稅制的核心內容。參照國際經驗，結合我國國情，確定社會保障稅率應遵循以下原則：（1）實行比例稅率，扶養老、醫療、失業三個稅目分別設率。（2）與“低標準”社會保障原則相對應，開征之初稅率應適度從低。稅率過高一會加重企業和個人的稅負，二會刺激企業成本上升，并且不利于國際競爭，三會直接影響所得稅收入。（3）正確界定“基本社會保障”的范圍和水平，以科學確定各稅目對應的稅率水平。在發達國家，社會保障稅率的確定一般都要經過精算得出。受經濟發展水平低和測算體系不完備等制約，我國制定具體稅率時計算和論證一般都很難做到十分精密和科學，經驗指標通常占很大比重。在社會保障稅率的制定方面我們應多研究國外的測算方法，盡量增大結果的科學性。

　　我國目前正在實施的基本養老保險總的繳費率為不超過工資總額的28％，明顯偏高；基本醫療保險費率為8％，基本屬于經驗數據；失業保險費率為3％，在國有企業下崗職工仍不計入失業范圍、其基本生活保障來源暫時維持“三三制”的條件下，以 3％作為失業保險稅的起始稅率基本可行。因此，在社會保險費改稅時，重點應對養老保險費率進行調整。為此，財政部社保司曾在1998年研究社會保障稅率時提出過一個方案，該方案的主要結論是：以一系列假設為前提條件（城鎮統籌覆蓋面為100％；征繳率為95％：養老保險替代率1998年為80%，35年后降為58.5%等），在部分積累模式下，從現在開始到2042年前養老保險稅率可一直采用24.4％，此后老齡化高峰期己過，稅率可降至24％以下，實行現收現付即可。這一方案顯然把老職工養老金負債仍涵蓋在社會統籌稅款之中，如果對這一塊負債開辟了其他部分補償渠道，則稅率肯定仍可有一定幅度的下降。國際上開征養老保險稅的國家平均稅率大約為20％左右，我國可以此作為參照。醫療保險采用8％的費率主要是根據醫療保險的籌資原則和我國醫療保險水平，經過多年的探索和試點后得出的，基本上屬于經驗數據。1996年我國平均醫療費支出大約是工資總額的7.86％，扣除新方案中不在基本醫療保險中開支的離退休人員醫療費、女工生育保險、工傷保險等項目后，還可降低1個多百分點。因此，醫療保險稅目的稅率保持在6－8％的水平基本合適。按照以上分析，我國社會保障稅的綜合稅率水平將有較大下降，大約可控制在30％以內。

　　6、稅種歸屬選擇

　　一般來說，按照國際經驗，基本的社會保險應該由中央政府統一負責，其所對應的稅種也相應作為中央級稅收或共享稅，而補充保險則應由地方負責。我國是典型的中央集權型國家，建立單獨的社會保障預算對基本社會保險的收、支和結余進行統一管理應該作為中央政府的基本職責之一。同時，各地經濟發展水平的差異可以通過發展補充保險來平衡。因此，從發展方向看，為基本社會保險籌資而開征的社會保障稅應作為中央稅。鑒于目前受到管理水平、統籌層次、體制及利益分配格局等一系列因素的限制，在一段時期以內這一稅種可暫作為地方稅管理，但是稅收收入要納入財政專戶或逐步建立財政預算管理，同時，除了養老保險稅目個人帳戶的部分之外，對統籌部分和其他稅目的收入中央要參與分享一定比例（例如10％——20％），以用于平衡地區和行業差異。

　　結合以上分析，可以對我國社會保障稅框架設計做出如下簡單總結：

　　納稅人：城鎮各類企業、機關、事業單位及其干部職工，外資企業中的人員，自由職業者。

　　課稅對象：

　　課稅對象：企業、單位按職工工資總額，職工按工薪收入、個體和私營企業主以交納個人所得稅的所得額作為課稅對象。

　　計稅依據：社會保障稅不設減免項目，企業、單位計稅依據即為工資總額，個人計稅依據是最低生活費一定比例以上、最高應稅限額（例如可設定為月平均工資的三倍）以下部分。

　　稅目：設立城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和失業保險三個稅目。

　　稅率：分稅目制定比例稅率，合理劃分養老保險稅應劃八個人帳戶的比例，三個稅目的綜合稅率限定在工資總額的30％以內。

　　征管：按屬地原則由地稅部門按月計征。職工負擔的稅款由單位代扣，并連同單位應繳稅款一起向稅務機關申報納稅；自由職業者自行申報納稅。

　　財務處理：企業繳納的稅款視同工資成本列入管理費用；行政事業單位列入經費預算，由財政預算列支；個人交納部分可以在個人所得額中扣除，免交個人所得稅。

　　（三）開征社會保障稅的若干配套措施

　　1、盡快制定社會保障法，為開征社會保障稅提供法律依據。

　　經濟體制改革以來，我國已經相繼出臺了不少關于社會保障的法律法規，但最高級次也只限于國務院條例，人大立法基本上是空白，特別是至今尚沒有制定一部關于社會保障的基本法律，這與社會保障的強制性、統一性要求以及它對現代社會勞動者的影響是極不相稱的。為此，應盡快制定出社會保障的基本法律，明確社會保障參與者的權利和義務以及各個管理部門的職責范圍，這樣才能保證我國社會保障事業健康發展，同時也才能使社會保障稅的制定有法可依。

　　2、做好稅收宣傳，并積極創造條件，使社會保障稅的開征有一個良好的外部環境相配合。

　　這方面需要做的工作，一是充分利用稅務系統經常舉辦的各種宣傳活動和形式對社會保障稅進行深入細致的宣傳，使全民都來關注這一稅種的開征，并促進依法納稅氛圍的形成。二是結合國務院提出的費改稅要求，盡快取締一切強加在各類企業和個人頭上的“三亂”，凈化稅收環境。三是盡快理順財政部門、稅務部門、社會保障行政部門、社會保險經辦機構、審計部門等各部門之間的關系，力求使社會保障工作形成相互協調、相互配合、相互制約的新機制。四是配合養老保險稅目實行的個人帳戶辦法，先在省級范圍內建立統一的個人社會保障檔案，統一編制社會保障號碼，為將來實施全國統一的規范化檔案管理創造條件。

　　3、做好與現行社會保險費征繳制度的銜接工作。

　　社會保障稅正式開征后，國務院發布的關于社會保險費征繳的暫行條例將同時停止起作用，因此，必須做好費與稅的銜接。社會保險經辦機構要逐步轉變工作思路，著力抓好保險金支付的社會化管理工作。在征收權力移交過程中與稅務部門要密切配合，并逐步建立起資料信息共享制度。財政部在完善規行社會保障基金財政專戶管理制度的同時，要著手研究建立社會保障預算和結余基金運營體制問題。另外，在新稅制實行之前，建立國家機關工作人員的補充保險問題也應該擺上政府的議事日程。

　　4、著手處理和解決養老保險隱性負債問題。

　　據世界銀行測算，我國養老保險隱性負債總額約占GNP的40——50％左右，與發達國家相比雖不算太重，但對于一個正處于經濟騰飛階段的發展中國家來說負擔已經相當沉重。開征社會保障稅并降低稅負必須要以逐步解決養老金負債為條件，而且多年積累的負債也到了該著手解決的時候了。具體設想是，以財政提供少量補助為輔，開辟其他渠道為主（如股份制改造中國有股產權收益、公有住房私有化收入、部分中小國有企業出售、租賃收入等），逐步積累“老人”和“中人”養老金，漸次減弱對養老保險稅統籌部分的依賴程度。

　　5、大力推進醫療機構配套改革，加快醫療保險支付制度的研究，確保醫療保險費改稅的順利實施。

　　醫療保險費改稅解決了醫療保險資金來源問題，但還必須要在資金使用方面采取有效配套改革措施。因為醫療保險不同于其他保險項目，它涉及到供方（醫院）、需方（患者）和醫療保險機構三者的利益關系，如果缺乏合理的制約機制，那么供方和需方很容易聯手“吃空”醫療保險金。目前，在對供方和需方的制約方面，國外也沒有十分有效的管理辦法。就我國當前的情況來看，一是要盡快推進醫療機構改革，二是要積極探索出行之有效的醫療費用支付方式。在醫療機構改革方面，可實行轉換機制、走國有企業改革的路子；實行醫、藥分開，醫院與醫生分開；建立逐級轉診制度等等。在醫療保險支付改革方面，可試行醫療費用預付制、總額包干、按醫療項目包干等辦法，以減少費用損失，盡量達到既節約經費又保證服務的目的。