關鍵詞：農業稅  制度創新  成本 收益

　　Abstract：Analysis of cost-profit is the key point to the system innovation. In 2004，Chinese central government lowers it‘s rural tax rate In economic flourishing region， the local government try to cancel farmer’s rural tax. In 2006，the central government will cancel all the farmer‘s rural tax. In the eyes of the new institution economics， that the cancellation of rural tax will be a net profit in a long run， but it is a negative cost. at present. Related behavior corpus adopts and promotes this system innovation in the whole country

　　Keyword：Rural Tax Rate  Rural Tax  System Innovation  Cost  Profit

　　從2004年起，國家逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上。吉林、黑龍江兩個糧食主產省先行免征農業稅改革試點。河北、內蒙古等11個糧食主產省、自治區降低農業稅稅率3個百分點。從2004年此項政策的實際執行看，減免農業稅的步伐已經大大加快，截止到2005年1月底，全國已有26個省市區都已經宣布取消了農業稅。2005年3月5日，溫總理在十屆人大三次會議上鄭重承諾：（2005年）592個國家扶貧開發工作重點縣免征農業稅，全部免征牧業稅，2006年全國全部免征農業稅。原定5年取消農業稅的目標，3年就可以實現。那么，免征農業稅是否是一種理性的市場經濟行為？一些農業和經濟專家認為，考慮到中國政府去年財政收入有2.6萬億元，GDP超過13萬億元，人均國民收入達到800－1000美元，我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，取消農業稅的條件已基本成熟。也有人對免征農業稅后的基層政府運轉表示擔憂，認為一些貧困地區，從干部工資到教育經費，財政大部分支出都依賴農業稅，全部免征，政府和學校將無法運轉。本文運用新制度經濟學的一般理論，對免征農業稅的成本－收益進行分析，以幫助讀者深刻理解黨中央的決定。

　　一、制度創新成本-收益的一般理論分析

　　新制度經濟學對一項制度變遷的研究都包含兩項假定：第一，制度變遷主體的“經濟人”的假定，即每一個參加變革的人在進行制度變遷時都能獲取凈收益，符合自己的“成本—收益”分析法。但這里的“經濟人”不同于古典經濟學中的純的利己心，它還包括有成就感，利他的行為動機等等，因為人并不都是自私的，就有人為別人做事而自己也會快樂的。第二，假定出現了一種新的潛在收益，而這種潛在收益在現存制度中是無法獲取的。只有通過改變原有的制度安排，選擇和建立一種新的更有效的制度安排才能獲得這種潛在收益。但是，并不是潛在收益出現了，就能進行制度變遷。潛在收益的出現只是制度變遷的必要條件，卻非充分條件。實際的制度創新的發生還取決于成本問題。“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新”[1][P274]可見，新制度經濟學把需求-供給和成本-收益的經濟分析方法引入了對制度變遷的考察。

　　需要指出，制度變遷實際上是一個“非帕累托改變”的過程，既每一項改革新舉措不可能在不減少任何當事人的個人福利的條件下使社會福利最大化，一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益損失為代價，因此要求全體對每一制度安排作出一致協議（或布坎南似的一致同意）幾乎是不可能的[2][P131].換言之，不同行為主體對任一制度創新收益和成本都可能會有不同的評價標準。因此，制度變遷能否發生，還要取決于舊制度安排中各種利益團體對預期成本與收益的比較。

　　制度創新的主體分為三個層次：個體、團體（社會）和政府，它們對同一制度變遷的成本－收益比較是不一致的。這包括：

　　1、個體成本－收益。這是從個人、家庭、企業或單個利益集團的角度來衡量某項制度創新的成本。這種制度創新可能給他們帶來更多收益（包括預期收益），例如更高的貨幣收入，企業留利的增加等，同時也要為此付出相應的成本代價，譬如增加貨幣收入卻減少了非貨幣收入，承擔的風險增大等。一般說來，只有在收益可能大于成本時，單個行為主體才會產生制度創新的要求從而對由政府設計安排的制度創新持贊同和支持的態度。

　　2、社會成本－收益。這是以單個主體的行為相互聯系為視角來衡量某項制度創新需要整個社會付出的成本。改革或創新得以進行的主要誘因是可以增加整個社會的收益和使社會收入分配更為公平；另一方面，即使這種預期收益得以實現，改革和制度創新也會使整個社會付出相應的成本，即變革成本。在制度的變革成本中，很大部分是由于制度創新往往導致人與人之間的利益摩擦與沖突而引起的。在我國的改革現實中常常可以看到，改革中利益受損者（包括收入增加相對緩慢者）由于要承擔巨大的社會成本付出，容易引發“仇富”心理，這種情緒越高，制度創新阻力越大，成本付出就越多，達到一定極限最終將導致社會的全面崩潰。

　　3、政治成本－收益。這是以權力角度來衡量某項制度創新的成本。政治規則一般受到經濟、政治、軍事、社會、意識形態等諸多因素的約束，經濟效率常常不是其主要目標，它考慮更多的是政治收益。對制度創新而言，這種收益不僅表現為要求通過制度創新能增加財政收入，更重要的是在國力增強后獲得更廣泛的國內政治支持和加強在國際政治經濟談判中的力量，達到鞏固權力之目的。另一方面，制度創新也必然使權力中心面臨相應的政治代價，譬如改革使權力擴散，弱化了權力中心的權威性，經濟自由化所誘發的多元化政治力量可能對權力中心產生某種潛在的威脅等等。毫無疑問，只有在制度創新的預期政治收益大于政治成本，權力中心才會主動推進改革進程。否則，權力中心本身就可能為制度創新設置障礙。

　　由此可見，創新成本與創新收益的比較關系是制度創新能否發生的關鍵。只有當贊同、支持和推動這種制度變遷的行為主體集合與其他利益主體的力量博弈中是否處于優勢地位，制度創新才能產生。這是制度安排和制度選擇的充分條件。

　　二、我國農業稅免征的成本－收益分析

　　（一）個體成本－收益分析

　　就個體收益而言，首先，免征農業稅有利于農民增收。農民負擔過重居高不下，是多年來的老大難，連政府的吃喝招待都要攤在農民頭上，最高時有的地方每人每年高達400多元，占到農民低收入的30%，農民不堪重負。近兩年在中央“多予、少取、放活”方針下，加大了對農民的減負力度，農民負擔有了較大的減輕，但有的地方又跳不出時減時增的怪圈，總在那里習慣性地時不時地打農民的主意。過重的負擔，擠占了農民家庭消費，直接影響了農民的生產和生活。農業稅免征對于飽受沉重稅負的農民來說無疑是一個福音。2004年，中央取消了特產稅，為農民減輕負擔48億元；減少農業稅1個百分點，可再為農民減輕負擔70億元。截至2005年1月，已有26個省（區、市）宣布取消農業稅，全國農民直接受惠300多億元。2005年592個國家扶貧開發工作重點縣免征農業稅，全部免征牧業稅。2006年全國將全部免征農業稅，農民將獲得更多益處。

　　其次，免征農業稅有利于農業發展。中國人多地少，農民收入水平很低，積累能力很弱，農業面臨著自然風險和市場風險的雙重壓力。農業稅無形中又加大了這種壓力。稅收和各種負擔大幅增加，造成農民種地利潤微薄甚至虧本，不少農民不愿承包土地，或者雖勉強種地但普遍減少投入，致使農業發展后勁乏力。政府取消農業稅，并給予可能的補貼，無疑會提高農民的積累能力，推動農業的成長。2004年國家對種糧農民實施直接補貼，補貼資金116億元，全國29個省份的6億種糧農民直接得到實惠。中國農業在宏觀調控中得到加強，成為宏觀調控的突出亮點。2004年，全國農民人均純收入實際增長6.8％，是1997年以來增長幅度最快的一年，全年糧食單產和當年糧食增產均創歷史最高水平，扭轉了連續5年下降的局面。2005年，中央增加對產糧大縣和財政困難縣鄉的轉移支付，國家糧補保持去年直補力度不變，有條件的省份還要有所增加；并選擇農民最滿意的直補方式，盡可能按種植面積進行直補。不允許用發放的直補抵扣任何稅費。同時，在種植以后3個月內一次性把直補資金發給農民。對中國農民來說，稅負減輕，收入攀升，老天幫忙，糧食增產，人們對中央一系列惠農政策的“快捷有力”有了更為深刻的印象。

　　第三，免征農業稅有利提高農業國際競爭力。我國已經加入WTO，無論在國際市場還是在國內市場，我國農產品將面臨同國外農產品處于同一競爭地位。在世貿組織成員國內，各主要農業生產國，比如美國、歐盟等，為了保護本國和本地區的農業，不僅不征收農業稅，反而給農民大量補貼，目的在于提高本國和本地區農業的國際競爭力。在這種形式下我國繼續征收農業稅無形之中增加了農產品的生產成本，不利于提高我國農產品的國際競爭力。當前，我國經濟還不十分發達，國家不可能對農業實施大量的補貼。但是，在現有的條件下，取消農業稅是可以做到的，此外，還應當參照國際上通用的做法，逐步實行對農業和農民給予直接補貼的辦法，以便提高我國農產品的國際競爭力。這對于推進我國農村經濟的發展，提高我國農業經濟的國際競爭力，十分必要，也十分重要。

　　就成本而言，盡管免征農業稅對農民有百利而無一害，各地農民對此無不歡欣鼓舞。但有調查顯示，廣大農民在負擔得以減輕而拍掌叫好的同時，仍然有“五怕”，即“怕政策不連續、怕負擔再轉嫁、怕補貼不到位、怕政策不平等、怕土地亂占用”[3]這“五怕”就是免征農稅后農民個體對制度創新可能會付出成本的本能反應。免征農業稅將使一些地方財政收入減少，一些地方為了彌補減少的收入，采取了變相轉嫁的方式，把收入減少的部分通過其他方式再變相轉嫁到農民頭上，從而使加重免征后農民的其他負擔，農民要為制度創新付出成本。

　　從國家經濟成本收益考察，2004年以來，全國農業稅年收入只有500多億元，僅占到當年全國稅收總額的3％左右。免征農業稅減少的收入也就相當于給公務員加一次工資的財政支出，就此份額而言，即使取消這個稅種，對我國稅收總額與財政收入的影響也是極其有限的。但我國自2004年開始試行免征農業稅，中央財政加大了對地方財政困難縣區轉移支付，“一進一出”之間，財政的確會面臨一些壓力。如果考慮到近5年我國稅收總額的年均增長率達到15%以上，則逐步取消農業稅從總體上講是完全可以承受的。

　　（二）社會成本－收益分析

　　1、收益分析：首先，免征農業稅有利于消除城鄉差別，建立和諧社會。我國構建和諧社會的重點在農村，最大的難點也是在農村。長期以來，我國城鄉差距較大，近年來還呈進一步拉大之勢，這種差別體現在我國的稅制上主要表現為：城市居民納個人所得稅，起征點為800元，但農村沒有這種扣除；城市從事工商業者納增值稅，也就是增殖部分才納稅，起征點為月銷售600—2000元，一年為7200—24000元，而農業稅按常年產量計征，沒有起征點，也沒有成本費用的扣除。農民實際上擔負著比城市居民更重的財政負擔。但中國農民從政府得到的公共服務遠遠少于城市居民。改革開放以來，中央財政和地方財政向城市傾斜，城市基本設施投資大幅度增長，城市居民相關的基本生活設施投資也有大幅度增長，而縣以下的農村基本建設投資和公共產品投資比例卻增長緩慢，大多依靠農村自身的積累和集資。大量農民事實上沒有得到政府的公共服務。而另一方面農民卻向社會提供了大量經濟學上所說的“外部收益”，例如良好環境、廉價食物和戰略物資等。有統計表明，在1979年—1994年的16年間，政府通過工農產品剪刀差從農民那里占有了大約15000億元的收入[4]，這種城鄉二元化的稅制格局，對于農民來說是極不公平的。因此，為了體現社會公平和照顧弱勢群體，國家采取減免農業稅的辦法來減輕農民負擔，增加農民收入同時推動其他配套措施，加大對農業的投入力度，在教育、服務、精神消費、衛生保健、社會保障等社會福利方面大幅度改善農村現狀，這些措施的實行將會受到社會大多數成員——農民的支持和歡迎，同時也有利于縮小社會的貧富差距，減少社會矛盾和不穩定因素，實現城鄉和諧共同發展。

　　其次，免征農業稅有利于拉動國民經濟增長。國民經濟增長的內生機制主要靠擴大內需。當前，我國內需不足，主要原因是居民消費需求不足。而居民消費需求不足，主要是農村居民消費不足。2001年，城鎮居民人均可支配收入為6860元，農村居民人均純收入僅2336元，兩者差距為2.9：1.城鎮居民的人均消費支出為5309元，農村居民人均水消費支出只有1741元，農村居民人均消費支出為城鎮居民人均消費支出的32.8％，農村消費品市場啟動乏力，2001年我國縣以下市場實現的社會消費品零售額只占國內消費品零售總額的25.19％，占全國人口3/4的農村人口，其消費額只占全國消費品市場的1/4，國民經濟的實際增長率大大低于潛在增長率。農民增收困難，農村居民消費不足嚴重制約了經濟的發展。取消農業各稅，國家雖然為此會減少幾百億元的稅收收入，但由于農民收入增加，農民的邊際消費傾向提高，他們會購買更多的物品，從而使整個社會物品銷售量增加，通過加速數的作用，銷售量的增加會促進投資以更快的速度增長，而投資增長又使國民收入增長，從而銷售量再次上升，如此循環往復，國民收入不斷增大，可以拉動數倍于農業稅收的經濟增長。

　　2、成本分析：

　　免征農業稅，必然進一步加重地方政府財政壓力。分稅制財政體制框架下，農業稅是由國家制定法規但由地方財政、稅務機關負責征收管理，其所得收入歸地方政府所有的稅種，從收入劃分看，農業稅一般是縣鄉的財政收入。從農村縣鄉兩級財政情況來看，我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21％，而縣鄉財政供養人口卻占全國財政供養人口的71％。在這樣一個財政水平和財政支出結構中，基本上是一個維持吃飯的財政收支結構。特別是在中西部地區尤其是一些糧食主產區和財政貧困區，農業稅一般占當地財政收入的30%以上，有的甚至可以達到70%～80%，農業稅成為縣鄉財政的主要收入來源，是縣鄉政府運轉的重要財力保障。免征農業稅意味著鄉鎮政府失去了大宗收入來源，這就使鄉級財政陷入困境，基本上難以維持運轉。

　　免征農業稅，將導致鄉村債務償還能力嚴重不足。自1994年1月1日實行分稅制財政體制以來，鄉鎮財權得到削弱，事權反而得到強化，結果鄉鎮財政入不敷出。2001年基層鄉村兩級的公共負債大幅度增加，達到大約7000億到8000億元[5].農村稅費改革已使鄉村債務的償還能力進一步削弱。農業稅免征后，鄉村財力有所下降，鄉村償債能力受到很大限制，一些鄉鎮干部因領不到或領不齊工資，出現了人心渙散的局面。部分鄉村可能會通過集體土地經營買賣籌集資金，落實歸還鄉、村的老債務問題，直接影響到群眾的切身利益，成為干群矛盾的焦點和影響農村穩定的導火線，產生一系列連鎖反應及信任危機。危及基層政權的正常運轉和鞏固。

　　免征農業稅將減少以往利用工業化和城市化發展所需資金，一定程度上延緩工業化和城市化發展進程。取消農業稅意味著政府將大幅度減少甚至取消來自農業的收入，國家財政以滿足鄉鎮基層政權運轉和鄉村公共產品服務供給，需要付出新制度的運行成本，即通過收入和資源再分配，利用工業和服務業反哺農業，將非農產業創造的資源向農業大規模轉移。2004年國家通過減免農業稅、農業特產稅等給農民減輕負擔達294億元。此外，2004年國家還加大了對種糧農民、化肥生產企業的補貼力度，補貼累計達到140多億元。2005年，國家安排項轉移支付資金140億元，彌補因減免農（牧）業稅而減少的財政收入；安排150億元，增加對產糧大縣和財政困難縣鄉的轉移支付；免除國家扶貧開發工作重點貧困地區592個縣約1400萬農村義務教育階段貧困家庭學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費。安排160多億元投資農村的道路、飲水、燃料、節水灌溉等 “六小工程”項目建設。國家從維護社會穩定收益出發，加大對農民、農村和農業的幫扶力度，必將減少工業化和城市化發展所需資金，一定程度上延緩工業化和城市化發展進程。

　　3、政治成本－收益分析

　　我國中央政府實施農業稅免征的政治收益主要表現為通過免征農業稅負，不僅有利于增加社會總產出，實現農民增收、農業發展和農村進步，而且還能使農民擺脫“邊緣化”狀態，達到消除影響社會穩定的不安定因素，有利于中央政府獲得更為廣泛的政治支持，強化中央政府的權威和執政地位。免征農業稅，體現了新一屆政府對9億農民的關愛，提高了黨和政府在農民中的威信。取消農業稅給縣鄉機構提出了“精兵簡政”的要求，基層機構深化改革，規范職能。

　　免征農業稅的政治成本現在來看也是微乎其微。從理論上說，我國農業稅收制度的創新不可避免地要觸及農業剩余的轉移和既得利益的重新分配問題。由于制度創新的“非帕累托改進”性質（樊綱，1993），創新的制度不可能在不減少任何當事人福利的條件下使社會福利最大化，農民利益的增加必然要以非農既得利益的損失為代價，當對非農既得利益的損害超過了利益集團從制度創新中獲得的收益時，創新的制度自然會遭到既得利益集團的抵制。但在現實中，免征農業稅政策不僅受到了農民的熱烈歡迎，也受到廣大非農利益集團的支持，舉國上下齊聲稱贊。其實，實現工業反哺農業、城市支持鄉村這個歷史轉變，是中國億萬農民做出巨大犧牲和貢獻以后才得以換來的。中華人民共和國成立后的五十多年里，我國城與鄉是互相依存的。城市的繁榮是與農民的全面支援分不開的。新中國成立50多年來，中國農村不僅向工業建設和城市發展提供了巨大的勞動積累和資本積累，還提供了大量用于城市擴張的土地。今天的城市要繼續發展，如果農業不發展，工業也就難以提高，城市也就難以“更上一層樓”。廣大非農利益集團充分認識到增加農民收入的重要性和必要性，“取消農業稅”體現了全體人民的意志。“取消農業稅”體現了全體人民的意志，最后轉化為政府強制力得以推行實施。

　　三、結論

　　綜上所述，創新成本與創新收益的比較關系是制度創新能否發生的關鍵。所以，合乎邏輯的結論就是，進行任何類型的制度創新，除了要最大限度地增加創新收益（選擇收益盡可能大的制度創新）之外，都必須同時使制度創新成本最小化。就我國農業稅免征而言，農業稅免征使得農民收益增加而且不會付出任何成本，而國家財政收益為此減少，此外中央政府還要補償推行和保護創新制度所耗費的實施、運行成本，制度創新對中央政府而言是得不償失的，中央政府不會主動供給制度創新。因此，中央政府實施農業稅免征主要取決于對制度創新社會成本收益和政治成本收益的預期和比較。

　　參考文獻：

　　[1]林毅夫：關于制度變遷的經濟學理論：誘致性制度變遷與強制性制度變遷[A].科斯、阿爾欽等著：財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C].上海：上海三聯書店，1991年

　　[2]盧現祥。西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社，2003

　　[3]田千伍。免征農業稅后農民仍然有“五怕”。農村財政與財務[J]，2004，（7）

　　[4]給農民全面的國民待遇 遲福林提出七項建議，《中國經濟時報》[J]，2003年1月23日

　　[5]趙慧珠。解決“三農”問題的關鍵在于降低制度成本－訪著名“三農”問題專家溫鐵軍[J]，中國黨政干部論壇，2004，（5）。