隨著中國改革開放的深入發展，內部控制制度建設問題已經提上我們的議事日程，無論對于政府、事業單位或企業，完善的內部控制制度都是事業順利發展的基本保證，而預算管理則是內部控制制度的重要組成成分。 

　　內部控制的三個層面 

　　不同類型單位的內部控制制度既有共性又各有特點，就企業而言，內部控制制度至少可以從三個不同的層面來認識。 

　　第一層內部控制制度是企業的組織制度，通常被稱之為“治理結構”，與企業的產權結構相對應，通過建立適當的“委托——代理”契約關系，保證企業外部投資人的利益能夠得到企業內部代理人的有效維護。這一層內部控制制度是最根本的控制，是為外部投資人服務的，是外部投資人從組織上實現對企業內部控制的工具，它駕馭下面兩層內部控制制度。 

　　第二層內部控制制度是企業的管理制度，又稱為“管理控制系統”，它通過檢查和改進有關管理政策和程序，有效控制企業運行，不斷提高企業的經營效率和效益，實現投資人投入資本的保值增值，從而解脫代理人的受托責任。這一層內部控制制度可以認為是最有效果的控制，它直接關系著代理人履行受托責任的成敗。 

　　第三層內部控制制度是企業的會計制度，又稱為“會計控制系統”，它通過適當的業務權限設置和授權、準確的會計記錄、及時的實物盤點以及公允的報告等程序和方法，保證企業經營和財務狀況信息的可靠性，保障投資人財產安全。這一層內部控制制度可以認為是最具體的控制。 

　　第二層和第三層的內部控制制度主要是為管理者服務的，其目的是幫助管理者完成委托人交給的管理責任；同時管理者為了證明自己有效履行了受托責任，應對開發、維護和評價內部控制制度負責。 

　　顯然，上述三個層面的內部控制制度既有聯系又有分工，它們相互影響，共同實現對企業的控制，以維護企業的一系列契約關系，保證企業的健康發展。 

　　在上述內部控制制度的三個層面中，第一層面控制問題在我國產權制度變革的過程中已經受到較多的關注，而第三層面的控制問題最近也在會計理論界和實務界引起重視，但是如果缺少第二層面的控制，就不能達到控制的目的。也就是說我們不是為控制而控制，控制是為了實現企業的發展目標，因此管理控制系統的建立和評價也要同時提上我們的議事日程，讓三個層面的內部控制制度共同協調地發揮作用。 

　　預算管理與內部控制 

　　預算管理是管理控制系統的重要組成部分，二十世紀初就開始出現在企業管理的實踐中，當今世界絕大多數有一定規模的企業都接受和堅持運用預算管理方法。1920年美國通用汽車公司就把預算管理作為“對分部責任進行集中控制”的重要工具，認為它可以完成三個任務：第一，它提供每一分部每年度經營目標同高層管理部門目標的比較，可據此協調各部分預期業績同公司整體財務政策的關系；第二，它提供實際業績與預期目標的比較，以便管理當局及時調整經營策略，控制運行，從而實現總體目標；第三，它使得高層管理者可以用統一的業績標準在各部門之間分配資源和管理費用，激勵各部門依照公司的目標實行分權管理。 

　　由此可知，預算管理并不僅僅是幾張預算表的簡單編制工作，它是涵蓋預測、試算、平衡、執行、調整、分析、評價、獎懲等環節的完整管理過程，是實現企業發展目標的重要管理控制制度。 

　　經過近一個世紀的實踐，預算管理的必要性已經深入人心，預算管理的技術方法已經相當成熟完善，但是美國會計學者對預算管理的研究并沒有停止。一般認為，成功的管理控制系統有兩個特征，即組織的目標一致性和激勵組織成員努力。大量調查的事實表明，預算管理在不同企業的內部控制中發揮的作用可能很不相同，那么究竟是什么因素在影響預算管理的內部控制作用呢?關鍵是預算制度對人行為的影響。因此，國外同行們已經把關注的焦點集中在預算管理中人的行為上，因為只有通過適當的方法引導企業成員為發展目標而努力，才能實現管理控制的初衷。 

　　我國預算管理的現狀 

　　雖然“預算”和“計劃”有重大的區別，但是長期計劃管理的經歷，使我國企業對規劃和控制未來方向的預算管理并不感到陌生，隨著經濟體制改革的進展，許多企業開始實行預算管理。據我們1997年對江蘇115家企業的問卷調查，有85％的企業不同程度地運用了預算管理方法。而在2000年我們對58家國有大中型企業的調查中發現實行預算管理的比率達到100％。 

　　進一步的調查分析發現，我國企業對預算管理作用的認識與經典理論相比尚有較大的差異。在調查表中我們對預算管理的作用列出9項，請被調查者依重要性從1到9排出序號，統計結果如表1所示。不難看出，我國國有大中型企業的預算管理仍帶有較多計劃經濟時代的特征：對上級負責的認識多于對企業自身發展負責的認識，外部控制的力度強于內部控制的力度，控制結果的動機重于控制過程的動機。可以認為，相對于世界性市場競爭和世界性買方市場的環境變化，我國企業的預算管理模式轉換的過程尚未完全結束。 

　　表1：預算管理作用重要性排序(最重要的項目序號為1，最不重要為9) 

　　重要性排序 　　作用描述 　　　平均序號 

　　　1 　　　　　明確目標　　　　　2.6 

　　　2 　　　　　成本控制　　　　　4.3 

　　　3 　　　　　完成上級任務　　　5.2 

　　　4 　　　　實施獎懲的依據　　　5.5 

　　　5 　　　　　資金調度　　　　　5.5 

　　　6 　　　　激勵下級單位努力　　6.5 

　　　7 　　　　協調供產銷活動　　　7.8 

　　　8 　　　　　溝通信息　　　　　8.1 

　　　9 　　　　發現未來的困難　　　9.0 

　　總的看來，我國的大中型國有企業對預算管理十分重視，不同企業的管理重點和方法也各有特色。為了對我國企業預算管理的狀況有更深入的了解，以便總結經驗，發現問題，南京大學會計系對我國國有企業預算管理實踐進行了一系列調查研究活動，我們將把所得的觀察和思考陸續發表出來，希望能推動我國企業的預算工作更好地發揮管理控制作用，促進企業的長遠發展。