2008年3月，劉家義審計長在中國審計學會五屆三次理事會暨第二屆理事論壇上提出了“國家審計免疫系統論”這一重要觀點，指出審計的本質就是一個國家政治經濟社會運行的免疫系統。

　　“免疫系統論”的提出，為在更高層次中發揮審計“免疫系統”功能奠定了基礎，也為實現審計工作的科學發展指明了方向，在構建中國特色社會主義審計制度的進程中具有重要的戰略意義和指導意義。

　　財政審計作為國家審計的永恒主題和法定職責，在國家審計體系中居于重要地位，更好地發揮在財政審計中的免疫功能顯得尤為重要。筆者就多年來的縣、鄉(鎮)財政審計工作實踐，談一談“免疫系統論”框架下縣、鄉(鎮)財政審計的內容、方式和重點等方面的粗淺認識。

　　一、財政審計的內容

　　根據財政審計在國家審計體系中的重要地位和審計署對財政審計的“揭露問題，規范管理，促進改革。提高績效”的工作思路以及當前縣、鄉(鎮)兩級財政的狀況，為了“免疫系統”功能作用的有效發揮，縣、鄉(鎮)財政審計的內容應包括以下幾個方面：

　　(一)財政預算管理審計

　　對財政預算管理審計主要抓住以下幾個方面：

　　1、預算的編制是否科學、合理。

　　(1)收入預算的增長是否與當地CDP的增長趨于同步。

　　(2)流轉稅收入預算占當地的GDP的比重是否在合理的范圍之內。

　　(3)隨流轉稅征收的城建稅，教育費附加等是否與當地的流轉稅相配比。

　　(4)非稅收入預算是否參照上年和當年收入數，依據下年的政策變化及其他增減因素進行合理編制。

　　(5)支出預算總額是否在可用財力總額范圍內；可用財力的計算是否考慮上級財力性轉移支付和其他政策性影響因素；上年結余是否按規定納入當年支出預算安排。

　　(6)基本預算支出的編制是否依據合理的預算定額、標準，其中：人員經費預算是否考慮增資因素，是否與部門(單位)預算中的基本支出預算的人員經費一致；公用經費預算在同一個定額標準的基礎上，是否考慮各部門、單位履行政府職能的資金需要編制。

　　(7)項目支出預算是否為當地政府研究確定的項目；項目支出預算安排是否建立在充分的可行性論證和嚴格審核上，有無編制“空頭”項目列入下年支出預算項目。

　　2、預算管理制度的執行是否有效。

　　(1)國庫集中支付制度是否結合當地的實際，既集中了財力，加強了財政宏觀調控力度，提高了財政支付能力，又保證了部門、單位履行職能的資金需要；各代理銀行賬戶設置是否能有效地促進國庫集中支付制度的實施。

　　(2)“收人兩條線”管理制度的實施，是否促使各部門、單位各項規費收入及罰沒收入全額上繳國庫或財政專戶；行政性收費和罰沒收入實行“票款分離”，“罰繳分離”制度執行是否到位。

　　(3)政府采購制度的實施是否有利于節約財政性資金；是否確保了采購物資的質量；政府采購的程序是否嚴格執行到位。

　　3、預算調整是否嚴格執行《預算法》的規定，編制預算調整方案并提請本級人大常委會審查和批準。

　　(二)財政預算收入審計

　　1、財政部門組織入庫的預算收入審計。

　　(1)預算收入項目的范圍、標準，對象是否符合《預算法》等有關規定，有無擅自擴大收人范圍，提高(或降低)收費標準，增加(或減少)收費項目對象。

　　(2)是否存在擅自減收、緩收、免收預算收入；或雖收繳預算收入入庫，又從“預算支出”渠道撥回，變相減收、免收預算收入的現象。對減收、緩收、免收預算收入的項目要審計其是否符合國家有關政策的規定，手續。是否齊全。

　　(3)有無擅自隱瞞、坐支、截留預算收入；將應納入預算收入項目轉為預算外收入；有無將應作預算收入不按規定及時結算，長期掛往來賬，并從往來賬科目直接撥付的現象。

　　(4)有無將應納入預算管理的非稅收入另行存放在國庫以外的過渡性賬戶中，不按規定及時納入預算收入的現象。

　　(5)有無違規辦理預算收入退庫，或本應作預算支出的項目作為收入退庫處理的現象。

　　(6)有無為了完成年初財政預算收入任務，違規調入資金用于平衡年度預算的現象。

　　2、稅務部門組織入庫的預算收入審計。

　　(1)是否按稅收政策及時足額征繳應入庫的各項稅收，有無違規多征、少征、提前征收各項稅款的現象。

　　(2)是否存在違規設置過渡性銀行存款賬戶、隨意調節稅收入庫的現象。

　　(3)是否存在違規辦理稅收提成，繼續提取稅務征收業務經費、獎勵資金和代征代扣稅款手續費；辦理退稅是否符合國家政策和相關法律、法規的規定的現象。

　　(4)有無為了完成年度稅收任務，不按稅收征管的屬地管理原則。存在借稅、引稅，有意混庫擠占上級收入的現象。

　　(三)財政預算支出審計

　　1、預算支出是否真實。支出列報是否符合規定的用途列入相應的支出科目；有無虛列支出掛暫存；預撥下年度經費列入當年財政預算支出；將應在預算外支出的款項轉為預算內支出。

　　2、經費撥款是否有預算；超收安排，追加預算支出是否按規定的程序審批。

　　3、上級下撥的各種專項資金是否及時撥付，有無擠占、截留、挪作他用的現象。

　　4、是否按規定比例設置預備費，動用預備費是否按規定報本級人民政府批準。

　　(四)財政預算結余審計

　　1、結轉下年支出是否真實，是否按規定落實到具體的支出項目或用款單位。

　　2、是否按規定從當年的預算結余中設置和補充預算周轉金，是否存在挪用預算周轉金的現象。

　　二、財政審計的方式

　　從目前地方財政審計的方式來看，本級預算執行審計均由地方本級審計機關負責審計，本級財政決算審計均由上一級審計機關負責審計，這種審計方式筆者認為主要有以下不足之處：

　　1、從審計的對象內容來看幾乎一樣，只是側重點不同，這樣勢必造成重復審計。

　　2、從審計資源的有效性來看，居于上述原因，必將造成審計資源的浪費，做重復事。

　　3、從審計的時效性來看。上一級審計機關受審計人力、精力、異地條件的限制，最多每兩年安排一次對下級財政決算審計。而本級預算執行審計，幾乎每年一次，對比之下時效性差。

　　為此，筆者認為，財政審計方式，按《審計法》第十六條之規定，應作如下調整：

　　1、縣本級預算執行審計和財政決算審計應由縣級審計機關列入當年審計工作計劃安排負責審計。

　　2、鄉(鎮)一級政府因沒有設立國家審計機構，鄉(鎮)財政審計由縣審計機關負責審計。

　　3、上級審計機關按照《審計法》第二十八條規定，根據工作需要和政府要求對關系到國計民生，宏觀決策有重大影響的財政投入項目安排專項審計。

　　這樣既保證了審計“免疫系統”功能的發揮和審計，資源的有效利用，又避免了重復審計。

　　三、財政審計的重點

　　縣、鄉(鎮)財政審計應該在總體把握的基礎上，根據縣、鄉(鎮)兩級財政管理體制和目前的財政狀況，主要應突出如下審計重點：

　　(一)重點審計縣、鄉財政收入的真實性

　　1、審計中注重分析非稅收入占本級財政收入比重的變化情況，如增長(減少)過快則應分析增長的原因并重點抽查收入增長過快的項目，審計其有無違規調入資金，虛增財政收入的行為。

　　2、重點審計土地出讓金是否及時足額上繳國庫列財政收入，土地出讓收入是縣、鄉財力的重要組成部分。對每宗土地的出讓都應該審計到位。看土地出讓是否按法定審批權限，有無將單個建設項目用地拆分審批的現象，土地出讓程序是否合規，拍賣成交的土地出讓收人是否全額繳庫。

　　3、根據財政部門提供的縣、鄉財政收入進度情況和稅務部門提供的縣、鄉稅收入庫情況進行對比分析，找出兩者入庫金額較大的月份和稅目進行重點抽查審計，看有無異地借稅、引稅的現象。

　　(二)重點審計縣、鄉財政預算支出的有效性

　　1、預算安排的項目支出是否做到專款專用。

　　2、教育支出、科技支出、支農支出的增長是否與財政預算收入的增長同步。

　　3、地方教育附加費，城建稅收入是否按規定專門用于教育事業發展和城市基礎設施建設，有無挪作他用的現象。

　　4、對縣、鄉(鎮)財政的支付能力和保證程度指標進行審計分析評價。

　　(1)某地方財政的支付能力=預算支出總額／(預算收入總額一本年凈結余)×100％

　　其中：預算支出總額=地方－般預算支出+體制結算、專項上解支出。

　　預算收入總額=地方－般預算收入+體制結算、專項補助收入+上年凈結余

　　該指標的比例越高，財政的支付能力越強，反映出的財政狀況良好，財力充裕；反之，支付能力越弱，反映出的財政狀況惡化，財力短缺。

　　(2)部門、單位經費保證程度＝財政對部門單位的撥款總額／該部門單位支出總額×100％

　　該指標的比例越高。財政對該部門單位的經費保障越充備；反之，經費保障不足(或欠缺)該指標間接地反映該地方財政管理的現狀水平。