摘　要：　本文通過對我國及各國審計體制的對比，指出了我國國家審計制度中的問題產生的根本原因，從憲政層面分析了我國現行審計體制的劣勢，闡述了我國進行立法性審計體制改革的必要性，并進一步提出審計制度作為國家的基本政治制度，是憲法制度的組成部分，審計工作具有憲法實踐性質，我們應當把審計問題放在國家權力架構的現實選擇與發展中，結合中國社會主義民主政治和政治制度的發展要求實現審計體制從行政型向立法型轉軌，以期對我國國家審計體制的改革與完善有所裨益。

　　關鍵詞：　國家審計；憲法思考；審計體制

　　引　言

　　有一股風暴，從2004年6月23號開始：當日，在十屆全國人大常委會第十次會議上，審計署審計長李金華提交了一份觸目驚心的、“沉甸甸的審計”清單“，不僅中央一些部委赫然在榜，而且資金使用”黑洞“之大也使人瞠目結舌：國防科工委、科技部將幾十億元的專項資金預留；長江堤防工程款大量被侵吞；體育總局動用奧委會1億多元資金用于職工小區建設……報告中的18項內容每一項都足夠震撼，而且很多都與最基本的國計民生有關。這場”審計風暴“，成為2004年一道道風景線中最為亮麗的一條，使審計署和審計長李金華在一夜之間成為熱門話題和輿論焦點。不可否認這一系列的行動，產生了一定的成效，然而，風暴者，一陣狂飚也，縱使電閃雷鳴風狂雨驟，終難為持久。為什么審計署一年又一年還是審計出越來越多的經濟問題？其根本原因就在于我國目前的國家審計制度問題。政府應該建立一個合理的審計制度來堵塞漏洞，如果沒有合理的機制和制度做保障，不能從源頭上解決問題，‘風暴’刮一陣就會過去，審計部門仍擺脫不了‘年年審計年年忙，按下葫蘆起來瓢’的尷尬狀況。

　　一、我國現行審計體制的劣勢

　　現行的審計體制中審計機關是政府的一個組成部門，政府是審計機關的直接領導，審計與政府工作緊密聯系，是政府管理系統的一個環節，是政府管理和監督經濟的一個重要手段，又由于行政政府在現代國家政治生活中的強勢地位和豐富資源，因此審計效率比較高。然而，正是這種審計機關與政府的相互關系，又必然衍生出現行審計體制的劣勢：

　　1.獨立性問題

　　獨立性是審計的靈魂，獨立審計原則是審計監督的一項基本原則。然而，現實中審計機關很難真正做到依法獨立審計。審計署是在政府序列中，審計機關是政府的內部機關，是政府管理系統的一個環節，我國的國家審計實際上屬于政府內部審計，即使搞得再好充其量也還是政府的內控機制范疇，哪塊審哪塊不審以及審到什么程度，還要服從一屆政府的首長意志，同時政府還實際上掌握著人、財、物分配權限，審計工作條件特別是經費方面都受到政府的控制，在這樣的體制之下，審計機關的工作肯定要受政府目標和政府自身利益的掣肘，審計機關必然陷入一種自身的利益沖突之中，缺乏超然的獨立性，其公正性、客觀性和權威性就要受到一定的影響，那么其工作成果審計報告，也就難以得到社會的合理信賴和認同。因此，獨立性問題是一個綜合性問題，是所有體制問題的核心，正是這一問題影響到了審計工作的安排、審計問題的處理和披露、審計工作的深化等許多方面。

　　2.上下級審計機關問題根據《憲法》規定，地方各級審計機關實行雙重領導體制，“對本級人民政府和上一級審計機關負責”。“地方審計機關審計業務受上一級審計機關領導為主”。但是在現行的審計體制之下，因為地方審計機關直接受制于當地政府，結果就是地方審計機關的現行雙重領導體制已演變成事實上接受當地黨政領導為主的單一領導體制，上級審計機關的被虛化，下級審計機關對上級審計機關的依賴性越來越弱，“雙重”領導實際上已演變為地方政府的“單向”領導，雙重領導體制越來越趨于分化，形成不了合力，地方審計機關日益趨向于地方利益，以致在當前的審計體制下，地方審計機構卻始終難以有所作為。

　　3.審計監督空白問題

　　憲法規定審計機關在政府首長領導下，由政府首長支持，但這并不能從根本上解決問題。如果說在領導的支持下審計機關對下級部門的審計還是卓有成效的，當政府首長和部門領導存在問題時，審計機關如何處理？實際上，當前的審計實質上并沒有審查到政府或首長的行為，審計報告中并沒有多少直接與政府或首長有關的問題，目前的審計指向只能是平行的或者向下的，而對政府或首長的責任和行為難以構成監督。而政府和領導如果出現問題，危害性更大，其更應當成為審計監督的對象。

　　4.審計結果的披露問題

　　在現行體制下，審計機關是政府的職能部門，是在政府領導之下，而不只在人大領導之下，審計機關首先把政府的要求和利益擺在第一位，審計結果在提交人大常委會審議之前，必須先由政府審查并同意，那么政府對審計報告有權表達意見，如何對外披露怎樣對外披露就由政府決定而不是政府之下的審計機關決定。審計機關代表政府向人大及人大常委會去做經過政府審查同意的審計報告，人大常委會再將審計結果函告政府及有關部門并要求加以整改。有人形容這種情況是“問題由我（政府）先點出，然后你再告訴我，我不告訴你不知”，這種循環式的監督意義上只能是一種程序性或形式性的。

　　二、我國立法型審計體制改革的必要性

　　基于以上的分析，現行審計體制下存在的問題已經嚴重影響了審計監督的質量和效力，阻礙了審計工作的進一步深化。改革現行體制，盡快克服其缺陷，使其與我國社會主義市場經濟的發展及審計環境的變化相適應，勢在必行。審計監督是國家行使政治與經濟管理職能的一個重要方面，審計制度作為國家的基本政治制度，其形成與憲政制度建設有著密切的歷史淵源。審計制度是憲法制度的組成部分，審計工作具有憲法實踐性質，我們應當把審計問題放在國家權力架構的現實選擇與發展中，結合中國社會主義民主政治和政治制度的發展要求來探索審計體制改革的方向。因此，隨著中國社會主義市場經濟和民主政治的的發展，隨著人民民主和依法治國等憲法思想在國家政治生活中的深入，必然會對中國現行審計制度及審計實踐產生根本性的影響，促使我國審計體制從行政型向立法型轉軌。現代國家審計是民主與法治的產物，更是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公營事業運轉的成果和效益進行檢查和評價的一項專業活動。審計體制從行政型向立法型審計體制的轉軌的合理性和必要性可以從民主和法治的趨向中得到更充分的論證。

　　1.從現代民主政治的制度的發展看我國審計體制改革的必要性

　　現代國家審計是現代民主的產物，更是民主的工具。現代國家審計的本質是什么？為什么需要國家審計？從審計產生來看，審計產生的客觀條件之一就是財產所有權與經營管理權的分離，其主要目的就是為了保護財產的安全和完整，保證會計資料的真實和可靠，明確財產經營管理者的經營管理責任。最初的國家審計是隨著國家管理事務中經濟責任關系的形成，為了促使經濟責任的嚴格履行而誕生的。而現代意義上的國家審計是近代民主政治發展的產物。按照民主政治的原則，現代民主國家，任何政府機關均應對人民承擔一定的責任，各級政府機構和官員在受托管理屬于全民所有的公共資金和資源的同時，就應當受到嚴格的經濟責任制度的約束，而國家審計就是用來評價政府受托經濟責任履行情況的一種約束性設置或制度安排。

　　從我國的民主政治的權力構架來分析，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，憲法中明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；政府、人民法院、監察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人民有權對國家事務和人民財產的管理進行監督。

　　人大制度體現了人民當家作主的政治理念和憲法思想，人民代表大會是人民當家的主渠道。因為在現代國家和政治形勢下，人民不可能都直接去行使民主權利，而是要通過各種各樣直接或間接的方式去實現民主權利。在現代社會中，更多的是以間接制為特征的代議制民主形式，在中國，表現為人民代表大會制。審計機關向全國人大及常委會報告工作，就是向全國人民報告，接受人民的監督。政府接受人民委托行使國家權力、管理國家事務，人民群眾或納稅人需要了解和監督政府是如何使用和管理屬于他們的“錢財”，即監督國家財政收支和公共資金使用的具體情況，而保障人民群眾這種“知情權”和“監督權”的手段和途徑必須通過人大法定程序以公開、透明、求實的組織方式進行，就必須借助于國家審計機關獨立、客觀、公正的審計報告。如果審計機關不把人民的利益放在第一位，如果審計機關不把人大作為自己的服務重點，如果審計報告的決定權在于政府，僅僅每年審計機關代表政府就財政預算執行情況在人大常委會上作一次工作報告，就不能反映政府對人民受托責任的執行情況，不能算是做到了“為人民服務”，這與現代民主制度和憲法的要求存在差距6.

　　因此，“立法型”改革的政治基礎建立在中國政治制度發展要求上，即“立法型”改革有利于完善人大制度和加強人大立法監督，這是中國根本政治制度的現實要求。

　　2.從依法治國和權力制衡的角度看我國審計體制改革的必要性

　　法治是民主制度得以建立和實施的保障，是以民主為基礎，以全體公民在法律上享有平等權利為重要特征。法治就是依法治理國家，就是樹立憲法和法律在國家生活中的最高權威，它嚴格區別于一種個人凌駕于法律之上的國家為“個人狂想所統治”的人治的制度。從權力的性質看，絕對的權力導致絕對的腐敗，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。1789年法國《人權宣言》第十六條規定：“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。” 也就沒有真正的法治。通過對國家權力在立法、行政和司法機關之間的劃分，以實現權力之間的相互制約與平衡。在我國，人大作為國家權力機關，在整個權力約束機制中，是一個中心環節，起著直接監督執法權力和聯結、啟動其他各方面監督（特別是執法機關內部監督）的作用，這是人大在我國政治結構中處于中心地位及作用的一個重要體現。而目前中國國家權力監督約束機制的最大缺陷是人大監督功能不到位，現實中的各級人大，普遍存在著既缺乏財政監督的手段，也缺乏財政監督的能力（沒有配備專業財會人員）的狀況。現代國家審計是法治的產物，更是法治的工具。國家審計機關作為一個獨立的機構，顯然在制衡和牽制系統中發揮著重要作用。通過審計體制改革，把國家審計納入人大監督之中，就使得人大擁有了組織化的直接審計監督權，就實際延伸和細化了人大的監督權力，加強了人大的監督力度，豐富和完善了人大的立法監督體系，從而把人大對政府特別是對政府在國家財政管理中的責任和行為的監督與評價落在了實處，這也是把依法治國的原則落在了實處9.

　　三、結束語

　　黨的十六大提出“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”，提出“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督……發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用。”可以說，在我國以發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明為目標的公共行政理論和相應的監督體制的基本框架已初步顯現，行政型審計體制向立法型審計體制的變革，有利于人大對政府公共權力的監督，有利于從源頭和制度上遏制并根除腐敗，促進高效廉潔行政機構的建立。

　　假如能有這樣一套合理有效的制度正常運轉，就能確保國家權力沿著良性的軌道有序運行，我們也就不至于每年都只能靠一場審計風暴來解決財政資金使用中的痼疾了。

　　參考文獻

　　[1]　廖洪。論我國國家審計體制改革[ED/OL].科技在線論壇網，2005-01-09.

　　[2]　楊肅昌。中國國家審計：問題與改革[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.57；9；157；133；285；257.

　　[3]李金華。國家審計的本質和戰略思考[ED/OL].，2005-01-02.