內容提要：審計監督和銀行監管都是國家金融監管體系的組成部分，其基本目標是高度一致的，即維護銀行業的安全穩定和競爭高效，建立及時、準確、真實、有用的信息披露系統，向公眾提供公開、全面、實用的信息，保護客戶的合法權益，防范金融風險，保證國家金融法規政策的執行，監督國家宏觀調控和改革措施的落實，依法維護金融市場公開、公平、有序的競爭秩序。

　　關鍵詞：政府審計；銀行監管；協調配合

　　政府審計對任何政府行為都將行使其經濟監督職能，這幾乎是一種趨勢，即使是在市場經濟高度發達的美國也是如此。美國聯邦審計署大衛·沃克審計長在介紹美國聯邦審計署職能時說，聯邦政府行為到哪，聯邦審計署監督的職能就能到哪。可見，國家審計的監督不僅在財務、資金的范疇，對涉及社會經濟發展的重大問題進行審計監督也是其監督內容。我國是社會主義市場經濟國家，國家審計在宏觀經濟管理體系的監督保障和信息反饋作用十分重要。

　　一、政府審計與銀行監管的關系

　　（一）政府審計與銀行監管的個性化特征

　　1 作為監督者，二者地位不同。政府審計機關在經濟活動中，既不參與政策法規的制定，也不介于經濟活動和經濟管理的過程，處在與各方沒有利益關系的超脫地位，起著獨立監督、鑒證、評價的作用。銀監會成立后，雖然貨幣政策職能和銀行監管職能分離了，但銀行監管當局并不處于超脫地位，銀行業監管的規章制度和辦法均由監管當局制定，銀行業的準入、運營退出以及銀行業機構高層人員的任職資格審查等都由銀行監管當局審定。因此，銀行監管當局與銀行業的關系并未脫離權與利的關系，還處于管理者的優勢地位。

　　2 作為監督者，二者監管的定位不同。從各自的監督定位看，其側重點有明顯不同。銀行監管是對銀行及其業務實施監督和管理，維護銀行業的合法、穩健運行。而政府審計是從銀行資產負債損益的真實性、合法性和效益性，資產質量的安全性，內部控制的健全、有效及會計信息的真實性，經營行為的合規性，銀行監管機構各項規則的制定和實施的合理性、合法性出發，促進監管機構依法履行職責，對銀行監管機構有再監督的意義。同時，通過對國有和國有控股銀行的檢查，實現對監管當局委托的社會中介組織審計鑒證質量的再監督。

　　3 政府審計與銀行監管的范圍不同。銀行監管當局的監管范圍是我國境內依法設立的銀行金融機構和非銀行金融機構，它包括國有獨資商業銀行和資產管理公司、股份制商業銀行和城市商業銀行、政策性銀行、郵政儲蓄機構和外資銀行、農村信用社等，而政府審計所涉及的范圍應該是與其受托責任相一致的國有和國有控股銀行金融機構和非銀行金融機構。

　　4 監管方式和手段不同。就目前的實踐看，無論是銀行監管當局還是審計機關對銀行都是“事后檢查、個案處罰”，其監管方式和手段似乎沒有明顯區別，但從本質來看，銀行監管的方式和手段與政府審計相比具有較強的專業性。綜觀中外的銀行監管，其方式主要有現場檢查和非現場檢查兩種，而現場檢查主要包括貸款的五級分類檢查、非信貸資產的現場檢查、表外資產的現場檢查及特定貸款的現場檢查等幾部分。審計的獨立性特征和高層次地位決定審計所使用的方式和手段具有綜合性。在政府審計中，審計機關可以將審計檢查、審計調查、審計分析等方法結合起來，靈活使用管理學、經濟學、行為科學、控制論、系統論、信息論、概率論與數理統計等科學理論和方法，以實現審計的目標。

　　（二）政府審計監督的不可替代性

　　從政府審計與銀行監管當局的比較分析，我們不難看出，銀行監管當局并不能替代政府審計在銀行監管中的地位與作用。

　　首先，我國銀行業處于轉型期，在目前條件下，國有和國有控股銀行和非銀行金融機構是我國銀行業的支柱，國家金融安全在很大程度上與它們的規范經營分不開，政府審計基于國家受托經濟責任關系而產生，這一特性決定了政府審計對國有和國有控股銀行及非銀行金融機構的監督體現了國家的意志和國家對金融業健康發展的關注，它在銀行業監督中的地位是無法替代的。

　　其次，金融業特別是銀行業是一個高風險的特殊行業，其風險的最終結果，在很大程度上是由國家和社會來承擔，政府審計由于具有監督層次高，審計覆蓋面大，與被審計對象人權、事權、財權相分離的超脫特點，介入銀行業監督、監管，可以通過微觀監督了解到大量金融活動的真實情況，洞察違規違法經營苗頭，提前防范損失和風險，從體制上、制度上、機制上、廉政上發現和揭露管理中存在的漏洞和問題，有利于促進監管當局的監管職能履行到位，改善監管政策和措施。這是銀行監管部門利用行政手段對銀行業市場準入、營運及處理和市場退出等方面進行行業監管所不能替代的。

　　第三，政府審計在國家經濟監督中的重要作用，特別是對權力的制約作用是其他社會中介組織如會計師事務所無法替代的。政府審計在保護國家利益、維護財經秩序、規范政府行為、保證國家政策的落實、提高經濟效益、加強廉政建設和保證國民經濟健康發展等方面發揮著重要作用。盡管會計師事務所在銀行監管當局的授權下，可以審計鑒證的方式協助監管當局從銀行的財務經營活動中實現監管目標，但在相當長的時期內，會計中介機構的質量管理和再監督工作仍有待于政府引導下的行業自律機制的建立和完善，以適應市場化的銀行監管要求。因此，在我國銀行業轉型的一定時期內，政府審計在銀行業監管、監督中的地位與作用具有不可替代性。

　　二、當前銀行業審計監督中存在的問題

　　銀行業的外部監督自1983年政府審計機關成立以來，基本就由政府審計機關承擔，至今已有20年的發展歷程。自《審計法》頒布實施以來，我國審計機關雖然依法加強了對金融業的審計監督，并在整頓和規范金融市場秩序，完善金融法規，防范和化解金融風險等方面發揮著作用，但從金融審計現狀看，還存在一些不足和問題。

　　（一）審計監督范圍不能適應我國銀行業發展的需要

　　我國對銀行業的審計監督主要是在國有和國有控股銀行中進行，隨著我國銀行業多元結構的形成，這種監督方式已經不能適應金融安全的需要。目前，從股權結構看，我國銀行業可劃分為四種類型：第一類是國有獨資商業銀行（四大商業銀行）；第二類是國有股份商業銀行（國有資金控股的商業銀行，包括光大銀行、交通銀行等）；第三類是城市合作銀行、住房信貸銀行以及農村信用合作社等；第四類是外資銀行。商業銀行多元結構的現狀，要求外部審計的客體應包括以上所有四種類型的商業銀行。而目前我國《審計法》規定，對銀行業的審計只涉及到國有商業銀行以及國有政策性銀行，而未包括外資銀行等。審計范圍的限制，不僅使審計監督作用受到限制，而且對國有和國有控股銀行而言，在此方面未能實現國民待遇，與世貿組織的原則也不相適應，與現代監管方式和理念也不吻合。

　　（二）審計效率不高，技術方法落后

　　隨著金融創新、金融資產證券化、金融市場日益融合以及新技術的運用，特別是計算機與現代電子通訊技術的迅速普及和推廣，促進了金融電子資金清算系統、柜臺業務服務系統和金融信息管理系統等金融領域電子信息化的建立。金融機構內部管理網絡技術的發展，客觀上要求審計范圍、審計資料、審計對象的電子化程度不斷提高，因此，必須加快發展和運用計算機審計的步伐。但目前審計業務的處理還多停留在手寫筆抄的階段，電子化審計相對滯后，在對商業銀行的審計中，有些審計組無法完全應用銀行電子網絡來得到足夠的經營信息，不能通過銀行內部電子控制程序了解并檢查其內部控制制度是否健全和有效。

　　（三）審計力量不足，人員綜合素質普遍不高

　　這主要反映在政府審計機關和會計師事務所等中介機構。就前者而言，主要局限于機構編制和人員限制，后者則主要是由于會計中介市場發育滯后等原因造成。從全國審計人員的情況看，審計人員的知識結構較為單一，懂財會的人員較多，懂金融、法律、計算機等其他專業知識的人員較少，多數審計人員的觀念還停留在查賬本身的技術層面上，缺乏政策層面的宏觀思維能力。

　　（四）法規制度中的不足

　　近幾年銀行業進行了一系列改革：一是在金融政策方面，修改和廢除了不符合世貿組織規則的六批金融法規，頒布了一批有利于我國銀行業發展，加速我國銀行業國際化進程的政策法規；二是進行了體制改革，如成立大區銀行和股份制銀行并推薦上市等改革；三是形成以國有四大商業銀行為支柱，政策性銀行、合作銀行、股份制銀行等多種形式并存的市場格局。隨著審計外部環境的變化，《審計法》中規定的對銀行業的審計范圍、內容、方法等已不能適應新形勢的要求。表現在：一是審計法律法規日益顯現出滯后性，使審計的地位與其所承擔的義務不對稱，審計很難實施；二是相關的審計法律法規沒有隨著金融政策和金融體制的重大調整而修改，使得原有的審計法規、規章和操作準則不能適應新形勢發展的需要；三是相關法律法規之間存在不能協調或不能銜接現象，給審計執法帶來困難；四是審計法律法規形式比較單一，已經頒布的一些具體審計準則還存在不便于操作的問題，使得審計評價、處理缺乏明確的參照，缺少具有法律法規效力的審計執法案例。

　　審計法規制度不健全，審計技術方法落后以及我國審計人員的知識結構不合理，這些原因制約了我國審計在銀行監管、監督中的作用。

　　三、新時期如何進一步發揮好審計監督在銀行監管的作用

　　（一）完善法律體系，強化監管手段

　　為適應我國銀行業發展變化的新形勢，我國銀行業審計監督立法工作勢在必行。監管當局委托社會中介對銀行業的審計監督，應列為監管方式的必要手段；同時，建立我國統一的銀行業審計準則，進一步完善金融審計法規體系，使銀行監管、政府審計、社會審計的監管、監督形成合力，也使我國銀行業審計監督有法可依，使銀行業在國民待遇的框架下接受監管、監督。

　　（二）建立適應我國銀行業特點的審計體系，形成監管、監督的新格局

　　現階段，我國銀行業審計的格局應是政府審計機關、社會審計組織和內部審計機構三部分構成，三者的關系應是銀行內部審計部門以日常稽核為主，社會審計組織在監管當局的委托下，依照統一的銀行業審計準則，從事銀行業外部審計監督，政府審計則以國有及國有控股銀行為監督重點，實現對監管當局和社會審計組織的再監督及對銀行內部審計機構的業務指導。在具體操作中，銀行業監管當局和政府審計之間應緊密聯系，協調溝通，并將此制度化，以避免重復審計而造成對國有和國有控股銀行的不公平。

　　（三）建立較為規范的銀行業審計準則，提高審計效率，滿足監管要求

　　隨著幾次較大的金融風波之后，國際上普遍采取了對金融業風險防范的監管，防范和化解金融風險、確保金融安全成為金融監管工作的主題，同樣也是金融審計的最終目標。李金華審計長說：金融審計要抓住重點，圍繞“風險、效益、管理”六個字做文章。因此，建立規范的銀行業審計準則，在審計目標上從合法性、真實性入手，實現以效益性為主的審計目標，從而為宏觀經濟管理提供真實、可靠的信息。在審計內容上，在摸清被審計單位資產負債損益真實情況的基礎上，以資產質量為主線，查找銀行業經營管理中的漏洞和管理缺陷，為監管當局完善監管方式和監管政策服務，促進建立安全高效穩健的金融運行機制。在審計方式上，將就地審計方式與非現場審計方式結合起來，充分利用計算機網絡優勢，連續地收集金融機構的各種數據和資料，建立網上企業信息檔案庫，實現實時監測、電子函證、遠程審查等現代化審計手段，根據經驗分析設計監控指標，發現資金的異動情況。按一定的標準程序來監督、分析、預測和監測金融機構的經營狀況和發展趨勢，實現定期審計與動態審計相結合，以提高審計工作效率，節約審計成本，滿足對銀行業動態監督的需要。在審計手段上，加速推進審計信息化建設，實現審計電算化、網絡化，以適應銀行業務高度電子化的現實。為適應金融審計業務的需要，審計部門應盡快強化計算機審計軟件的研究和開發。建立健全計算機審計標準化制度，逐步完善審計軟件功能，使其具備管理、檢測、評估三項功能。所謂管理功能，即從審計項目的計劃立項、方案制定、審計實施到下達審計結論及檔案歸存都能自動完成，實現無紙化審計；檢測功能，則是對審計客體財務會計及相關軟件進行檢測，采集有價值的會計審計信息；評估功能，則是根據輸入的數據，對被審計單位的內部控制制度進行評估，對被審計單位財政財務收支的真實、合法、效益情況進行評價。

　　（四）提高審計人員綜合素質，保證審計質量

　　在金融國際化的趨勢下，審計工作的成效不僅取決于審計人員的專業知識和審計經驗，更取決于審計人員的綜合素質和創新能力。全面提升審計人員的綜合素質，主要應從以下幾方面進行：首先，要強化審計人員的緊迫感與使命感，充分認識新形勢下我國金融審計面臨的新挑戰，強化同國際審計接軌的意識、審計風險意識、審計前瞻性意識。學會宏觀思維，善于從全局分析和看待問題，注重宏觀思維能力的鍛煉與培養。其次，要加大對現有審計人員的后續培訓力度，更新審計人員的知識結構。第三，要重點加強專業外語及會計審計電算化的培訓與提高。最后，要熟悉和掌握運用國際國內有關經濟、金融等法律法規，了解金融機構內部的控制制度，熟悉金融機構的傳統資產、負債、中間業務，掌握金融創新的金融產品。同時，要加強對金融業行為的動態研究，善于用職業判斷對金融業發生的經濟活動進行恰當的處理，善于把吸收和積累的金融審計知識轉化為工作能力，以提高審計的質量。

　　綜上所述，政府審計對國有及國有控股銀行的審計監督是必不可少的。隨著銀行業股權結構的不斷變化，政府審計對監管當局和社會中介審計機構的再監督作用具有不可替代性，這對于市場經濟高度發達的國家也是正在探索的一個新課題。我國應不失時機地不斷探索和完善已有的行之有效的做法，以形成符合我國國情的銀行業監管、監督體系。