「摘要」　政府審計在宏觀調控中發揮了重要作用，促進宏觀調控政策的貫徹實施和調整完善。針對目前政府審計在宏觀調控中發揮作用時面臨的深度和廣度上的不足，審計人員要樹立科學的審計理念，加強審計創新，開展對宏觀調控政策的效益審計，提高專項審計調查的質量，以促進政府審計進一步在宏觀調控中發揮作用。

　　「關鍵詞」　政府審計　宏觀調控　政策

　　一、政府審計與宏觀調控的關系

　　（一）關于宏觀調控的理論認識

　　現代市場經濟理論認為，宏觀調控是指政府運用宏觀經濟政策對宏觀經濟運行所進行的控制和調節，它是政府通過調整其掌握的某些經濟變量（如財政支出、貨幣供給），來影響市場經濟中各種變量的取值，從而影響微觀經濟行為的政策過程。

　　縱觀市場經濟發展與健全方面的國際經驗，可知從政府與市場互補的角度出發，各國對經濟的宏觀調控與管理，具有某些一致的共性內容：其一，具有“公共物品”屬性。即政府要提供社會經濟運行所需的公共產品、公共服務與基礎條件，政府必須提供市場經濟運行與成長所必需的合理的制度安排與環境，如財產權、法律規則和市場規則的維護，投資環境的改進。宏觀經濟環境的“公共物品”屬性決定了宏觀調控的“公共物品”性質。世界銀行1991年《世界發展報告》在評價政府與市場相互協作過程中的作用時認為，穩定的宏觀經濟環境是各國政府應該向社會提供的最重要的公共物品。其二，以“間接性”為主。宏觀調控措施的落實，須借助市場機制。也就是說：當出現市場失靈———經濟總量不平衡、經濟外部性等因素時，宏觀調控措施才發揮作用，并且要依靠市場機制發揮作用，即所謂“宏觀調控政策刺激市場，市場引導企業”。其三，以“經濟性”為主。即政府應通過預算、稅收、國債、利率、匯率等一系列經濟調控工具，努力“熨平”經濟周期波動以求將經濟發展導入持續穩定增長的軌道。政府對經濟的宏觀調控還體現在對收入再分配政策的運用上。

　　但是，除上述共性之外，還存在不同國度宏觀調控中的差異和個性。基于我國的國情和現代化發展戰略，我國的宏觀調控必然有其獨特之處。首先，由于特定的自然地理和氣候條件，使各類自然災害頻發，要滿足這樣一個大國的抗御自然災難的公共需要，僅依靠分散的個人、區域和地方政府的力量是不可能的，客觀上要求中央政府能有效地動員全社會力量和集結各方資源，共御危難。其次，經過二十余年的改革開放，我國綜合國力已有顯著提高，但人口多、底子薄、是世界上最大二元經濟體的特點，并未根本改變，而全球化、信息化浪潮中激烈的國際競爭，又不容許我們坐等市場經濟慢慢發育成熟和完全依賴市場平均利潤率調節的緩慢自然過程，來解決結構優化與升級的問題。因此，必須在我國的現代化發展戰略中，合理地加入政府的積極規劃、引導和必要的政策傾斜，以追求“后來居上”的趕超。這種對政府積極作用的強調，也必然構成我國宏觀管理與調控中的鮮明個性和必須精心加以正確把握的具體內容。現階段我國需要應對的一些突出問題， 如內需不足問題，地區經濟發展不平衡問題，“三農”問題，就業、社會保障和收入分配問題，產業結構調整和大型骨干企業技術升級換代問題，等等，都需要政府實行正確的宏觀調控措施才能逐步加以解決。

　　當前，在我們的經濟社會生活中還存在這樣一種關于“宏觀調控”的認識和實踐誤區，即凡是中央政府、部委面對全國制定的各項經濟政策、法規和規范性文件就是宏觀調控措施。這實質上是把大量的政府管制行為與宏觀調控措施混為一談。在經濟學中，政府管制（governmentregulation）是指由行政機構制定并執行的直接干預市場配置機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則和特殊行為，它是政府對微觀主體的經濟活動所進行的某種限制。這里的微觀主體，不僅僅是指企業，還包括某一行業（比如汽車、房地產）、某一地區（比如老東北工業基地、環渤海經濟區）、單個市場（比如鋼材、電）等。無怪乎當代著名的宏觀經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特。盧卡斯2004年5月訪華時所作出的驚人評論：中國出臺了這么多措施，沒有一項是宏觀政策，全部都是微觀政策（錢穎一，2005）。宏觀調控的對象必須也只能是一個國家的宏觀經濟總量，如政府的總支出和總收入、貨幣的總供給、GDP的增長率、勞動就業率和失業率，以及影響整體市場的價格參數如利率、匯率等等。

　　（二）政府審計與宏觀調控的關系

　　作為綜合性財政經濟監督部門之一，國家審計機關的基本職能是經濟監督，并不直接參與我國宏觀經濟決策和政策實施。但另一方面，政府審計又是整個宏觀調控體系中監督保證系統的重要組成部分，因此，審計監督行為也就能夠在加強和改進我國宏觀調控中發揮重要作用。

　　政府審計對促進和加強宏觀調控的能動作用，從本質上講，仍然是致力于對“效率”與“公平”的監督，這樣就引申出兩種主要作用：一個是防護性作用或制約作用，這種作用主要針對的是“公平”監督，更多地體現在真實性與合法性審計當中。其載體主要是審計項目。另一個是建設性作用或促進作用，這種作用主要針對的是“效率”監督，更多地體現在效益性審計方面。其載體主要是專項審計調查項目。因此，可以說，防護性作用的發揮重在監督，而建設性作用的實現則重在服務。

　　從我國政府審計的發展歷程來看，按照上述兩種作用的發揮情況，大致也可以劃分為兩個階段：第一個階段是自審計機關成立之初的20世紀80年代中期至90年代中期，這一階段國民經濟發展的主要特征是長期處于“過熱”狀態，計劃經濟向市場經濟轉型在帶來了極快的增長速度的同時，也帶來了前所未有的大量的經濟問題和社會矛盾，國家從宏觀上幾次采取緊縮政策加以抑制，與之相適應，這一階段的政府審計重點是針對被審計單位的真實、合法狀況重拳出擊，嚴肅查處違紀違規問題，促進整頓經濟秩序，重點發揮了監督的作用；第二個階段是從上世紀90年代末期至今，這一階段我國宏觀經濟保持了持續穩定的發展速度，市場秩序逐步走向健康、平穩，但另一方面，在出現了供給相對過剩和物價通貨緊縮的同時，還存在著煤、電、油的生產短缺和以房地產、鋼鐵等行業為代表的投資過熱情況。因此，這一階段，政府審計在繼續加大監督和查處力度的同時，開始把更多的注意力投向被審計單位的管理和效益上來，開始進行符合我國國情的效益審計嘗試，開始加大專項審計調查項目的比重，開始在監督的基礎上強調服務的作用，特別是對國有企業的服務作用。由此可以看出，我國政府審計的成長軌跡是在承繼著我國國民經濟的發展脈絡，是經濟社會的大環境所造就的，既割舍不開，也脫離不了。這也可以理解為宏觀調控對政府審計的反向作用。

　　一般來講，最有效的宏觀調控應當是事前的調控。要減小經濟周期性波動的幅度，最好是在波動幅度加大之前適時開始必要的調控；要克服短期市場行為與國家長期可持續發展戰略之間的矛盾，也應在市場自發形成的產業結構與國家長期戰略發生嚴重沖突之前進行必要的調控。而政府審計多為事后監督，往往是對某一單位、部門、項目、資金在某一個階段的真實、合法、效益情況進行審計。這樣看來，二者的結合，或者說審計對宏觀調控的能動作用不僅存在難點，甚至似乎從根本上就是矛盾的。其實不然，正是因為兩者的不同步性，才賦予了政府審計發揮其促進宏觀調控作用的一個“天然”的有利條件，即能夠有效監督國家宏觀調控政策的執行過程和實施效果，審計結果才能夠為政府改善宏觀調控提供準確的依據。當然，政府審計要想發揮更大的作用，僅靠這些顯然是不夠的。如何通過審計來影響到國家宏觀調控決策的立意、內容和進程，無疑將使政府審計更直接地起到促進宏觀調控的作用。

　　二、我國政府審計在宏觀調控中發揮了積極作用

　　我國審計機關成立以來，一直重視發揮政府審計（以下簡稱審計）在宏觀調控中的作用。四任審計長1998年9月21日在《人民日報》聯合發表了“依法履行審計監督職責”一文，文中說“審計機關自成立以來，始終把加強宏觀調控服務作為一項重要任務，緊緊圍繞我國不同時期經濟工作中心開展審計監督。……在促進各項改革的深化和宏觀調控措施的有效落實方面發揮了積極作用”。“

　　審計署成立以來的審計實踐也證明，審計在宏觀調控方面發揮了重要的作用。溫家寶總理在2004年初指出，審計是國家加強宏觀調控的一種重要手段。總結二十幾年來審計在宏觀調控中發揮作用的情況，可以得出以下結論：第一，審計與宏觀調控之間存在一定的互動關系。首先，審計能夠發現需要調控的領域和宏觀調控的重點。即通過審計，發現經濟領域出現的一些苗頭性和傾向性問題，或對已經存在的問題的后果予以貨幣化，引起宏觀調控部門的注意并對這些領域實施宏觀調控。其次，審計工作始終圍繞宏觀調控的重點展開。在審計署成立初期、尚未建立預算執行審計等經常性審計和定期審計制度之前，審計工作的重點幾乎全部由宏觀調控的內容決定。之后，除了經常性審計和定期審計內容之外，審計的重點也是圍繞宏觀調控的重點展開。再次，一段時期內經濟運行特點和宏觀調控政策的性質決定了審計的主要類型。經濟過熱時，宏觀調控政策總體上是緊縮性質的，這時的審計以真實性和合法性審計為主，重點在發現經濟領域存在的違法違規問題。經濟蕭條時，宏觀調控政策總體上是擴張性質的，側重于促進經濟增長和結構調整，這時審計機關會在真實性和合法性審計的基礎上，逐步加大效益審計的比重。第二，審計在宏觀調控中主要發揮兩種作用，一是促進決策，實現宏觀調控政策的調整與完善。二是促進執行，監督宏觀調控政策的貫徹實施。

　　三、政府審計在宏觀調控中發揮作用的機制研究

　　政府審計在宏觀調控中發揮作用的機制可概括為：審計機關針對宏觀調控的各個環節開展審計和審計調查，向被審計單位出具審計意見或下達審計決定，促進宏觀調控政策的貫徹實施；向政策制定部門反饋信息、提供意見和建議，促進政策的調整與完善。

　　（一）針對宏觀調控各個環節開展審計

　　每一項宏觀調控政策（以下簡稱政策）都有自己的政策周期，即指政策經過制定———執行———評估———監控———終結等環節。其中監控指為達到政策的預期目標，對政策過程尤其是執行階段進行監控，以保證政策的權威性和嚴肅性，它是政策運行中不可缺少的一個環節，貫穿于政策過程的始終。政府審計可以針對宏觀調控的各個環節開展，貫穿于宏觀調控過程的始終，在這一點上，政府審計發揮了“專業監控”的職能。

　　1 對政策制定活動的監督。政策制定即從發現問題到政策方案出臺的一系列活動，簡單的制定過程包括發現問題———搜集決策信息———制定政策。審計一方面可以起到發現問題的作用。如2002年，審計署以“揭露嚴重違法違紀問題，促進規范土地出讓、轉讓等市場管理行為，保障國有土地收益的完整性”為目標，開展了國土專項資金審計。溫家寶總理在審計署的報告上做出重要批示，據此，國務院及國土資源部發出了清理各類園區用地、加強土地供應調控的緊急通知，并決定實行最嚴格的土地管理制度。

　　另一方面審計還可以檢查決策信息的真實性。這里的決策信息是指支持宏觀調控決策的、反映財政財務收支總體情況的經濟信息，如財政收入與支出，金融機構貸款規模，國有企業經營利潤等。決策信息真實與否，事關宏觀調控政策能否體現經濟發展的客觀要求并達到預期目標。由于宏觀調控是市場失靈情況下的一種政府行為，所以會引起經濟利益在不同經濟主體間的重新分配，有的經濟主體得益，有的經濟主體失利。因此收集宏觀信息環節是宏觀調控過程中政策主體博弈的第一階段。在這一階段經常會出現政策客體虛報、瞞報決策信息等問題，從而影響宏觀調控決策的質量（陳振明，2003）。通常這一階段開展的審計以真實性審計為主，重點關注決策信息的質量。

　　2 對政策執行活動的監督。政策執行也即實現既定政策目標的過程，通過調整多方的利益來實現對國民經濟的調節與控制，是政策主體和政策客體博弈的主要階段。各政策客體的行為是否符合調控要求，是宏觀調控部門關注的焦點。審計的目的就是及時發現哪些（類）經濟主體的行為偏離了宏觀調控方向，以及對實現宏觀調控目標產生什么樣的影響，通過要求被審計單位糾正偏離宏觀調控的行為，來保證宏觀調控政策的執行。

　　宏觀調控政策常以規范性文件的形式發布，有的政策是強制性的，有的是指導性的。審計人員在進行職業判斷時要因地制宜，采用合適的標準和處理方式。比如，審計機關可以制止被審計單位正在進行的違反國家規定的財政收支、財務收支行為，可以通知財政部門和有關主管部門暫停撥付與違反國家規定的財政收支、財務收支行為直接有關的款項，可以建議有關主管部門糾正與法律、行政法規相抵觸的有關財政收支、財務收支的規定等。對于沒有違反有關規定但與宏觀調控方向相悖的行為，審計機關可以以信息方式反映給國務院或相關部門，由后者據以制定政策對上述行為進行規范。

　　3 參與對政策的評估。政策評估即依據一定的標準和程序判斷政策的效果，發現政策執行過程中存在的偏差，提出相應的糾正措施或政策終結的建議，促進宏觀調控達到預定的效果或終結。評估宏觀調控政策的效果一般要經過三個環節：確立標準———衡量績效———提出建議。

　　這類審計主要關注政策的合理性和執行效果，屬于效益審計。審計署開展的區域性稅收優惠政策執行情況專項審計調查屬于這一類型。該次調查以整頓和規范稅收秩序，保持稅收政策的統一性和執行稅收政策的規范性為目標，對有關地方執行國家稅收優惠政策情況和經濟技術開發區的稅收政策執行情況開展專項審計調查，集中反映區域性稅收優惠政策在執行中存在的問題，揭露地方政府為招商引資而自立區域性稅收優惠政策的問題，促進地方政府和稅務機關依法行政，進一步整頓和規范開發區的稅收秩序，維護國家稅政的統一，對開發區優惠政策的必要性進行總體評價。

　　（二）審計機關開展工作的主要方式是審計和專項審計調查

　　兩者在宏觀調控中發揮作用方面有一些不同。從開展工作的對象和目的看，審計多針對具體的項目和單位，目的是摸清家底、揭露問題、促進管理，具有微觀性；專項審計調查多針對經濟領域中的“重點”、“難點”、“熱點”問題，目的是反映情況，為決策者提供信息，具有宏觀性。從發揮作用的方式看，審計主要是通過下達審計決定，提出審計意見和審計建議，監督和促進被審計單位執行宏觀調控政策；專項審計調查主要通過提出加強宏觀管理、完善政策的意見和建議來發揮作用。從發揮作用的環節看，審計主要在政策制定環節檢查決策信息真實性，在政策執行環節監督被審計單位執行宏觀調控政策；專項審計調查主要在政策的制定環節發現經濟生活中存在的帶有普遍性、苗頭性的問題，在政策的評估環節評價政策的效果。從發揮的作用來看，審計側重于監督作用，即促進宏觀調控政策的貫徹落實；專項審計調查側重于服務功能，即促進宏觀調控政策的調整和完善。

　　除以上兩種方式外，審計署還與國務院其他部門開展聯合檢查。如為實行最嚴格的耕地保護制度，強化對土地供應的宏觀調控，財政部、國土資源部、監察部和審計署聯合開展的對新增建設用地土地有償使用費征收使用管理情況的專項檢查等。這類檢查內容單一、針對性強，在促進宏觀調控方面顯得更加直接。

　　（三）審計在宏觀調控中發揮作用的渠道

　　審計在宏觀調控中發揮作用的渠道通常有兩個：一個渠道是將審計報告、審計決定書等送達被審計單位，要求其根據審計意見和處理處罰決定進行整改，以此促進宏觀調控政策的貫徹實施。另一個渠道是將審計信息以各種形式提供給黨和國家領導機關以及國務院各部門，由他們來促進宏觀調控政策的貫徹實施，對宏觀調控政策進行調整和完善。

　　四、我國政府審計在宏觀調控中發揮作用存在的主要不足

　　當前我國政府審計在宏觀調控中發揮作用的廣度和深度仍然不夠。首先，審計機關對宏觀調控各個環節開展的審計，大部分是對政策執行活動的監督，較少對政策制定活動進行監督和開展政策評估審計。所以，審計在促進貫徹落實宏觀調控政策方面發揮的作用大些，而在促進調整完善宏觀調控政策方面發揮的作用小一些。其次，審計的覆蓋面有限。從審計署（包括署機關、派出審計局和特派員辦事處）的審計范圍來看，每年需要審計的單位有3萬多個（這些單位的資金量約占全國資金量的70%），但實際審計的不到3000個，覆蓋面不足10%.中央一級預算單位有100多個，每年只能審計50%左右（項俊波，2002）。再次，審計提出的宏觀建議不多或是層次不高。

　　五、如何進一步發揮政府審計在宏觀調控中的作用

　　審計機關應自覺運用科學發展觀指導審計工作，緊密結合審計工作的特點，克服審計在宏觀調控中發揮作用時面臨的廣度和深度上的不足，努力提高審計為宏觀調控服務的水平。

　　（一）樹立科學的審計理念，加強審計戰略研究

　　要進一步發揮審計在宏觀調控中的作用，就“必須強化為宏觀調控服務的意識，圍繞經濟工作中心開展審計監督”，將服務大局和圍繞中心落到實處。加強審計與宏觀調控關系的研究，將經濟學、公共政策學等學科的基本理論運用到審計理論研究中，進一步認識兩者之間的關系，促進審計在宏觀調控中發揮作用。例如，利用公共政策評價理論指導效益審計，將有助于促進審計在宏觀調控政策的評估和終結環節發揮更大的作用。

　　（二）加強審計創新

　　審計創新是審計的生命力所在，這種創新應是全方位的，滲透到審計管理和審計技術方法之中。審計創新可以克服審計環境中的不利因素。一是創新審計計劃管理方法，提高審計計劃的科學性。在現有審計計劃管理方式的基礎上，探索實施審計計劃階段的專家咨詢機制，即在確定年度審計項目時聽取宏觀調控政策制定部門和專家的意見，這樣可以做到直接從宏觀調控的主題入手開展審計。二是創新審計資源（包括信息資源、人力資源、物質資源）配置方法。利用審計署現有的財政、經濟責任和環境審計協調領導小組進行資源整合，發揮審計力量的合力。探索實施審計干部到財政、金融、發改委等綜合經濟部門的交流制度。外聘專家，彌補審計資源不足。三是創新審計組織方式，如實施審計署和地方審計機關聯合審計。

　　（三）對宏觀調控政策開展效益審計

　　效益審計是評價宏觀調控政策效果的一個有效手段，對宏觀調控政策開展效益審計的必要性已毋庸置疑，關鍵是要找好切入點。我們認為當務之急，一是要理順財務收支審計和效益審計的關系。效益審計要科學地選擇審計目標，財務收支審計則為實現這個目標提供支撐。二是要開創效益審計的新領域，嘗試對宏觀政策開展績效評估，走出有中國特色的政府效益審計之路。為實現上述目標，要在以下兩個方面積極探索。一是降低審計風險。宏觀調控政策涉及國民經濟全局，不公正或者錯誤的審計評價可能對整個經濟運行產生不良影響。所以對宏觀調控政策開展效益審計的風險比較高。二是建立科學的政策評估標準體系。這一體系的構成，既包括法律法規，又包括國家標準；既包括審計系統內的標準，又包括公認的系統外的標準等。

　　（四）提高專項審計調查的質量

　　專項審計調查是發揮審計在宏觀調控中的作用的最有效手段。審計機關不僅要按照《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》的要求加大專項審計調查的比重，更要在提高審計質量上下功夫。專項審計調查要為建設“資源節約型、環境友好型社會”服務，緊密結合“十一五”規劃的重點，制定專項審計調查項目計劃。同時抓緊制定和完善規范專項審計調查工作的準則體系，促進規范化建設。

　　主要參考文獻：

　　陳振明，2003，《公共政策分析》，中國人民大學出版社。

　　錢穎一，2005，《宏觀調控不是市場監管》，《財經》4月。

　　項俊波，2002，《國家審計法律制度研究》，中國時代經濟出版社。