近年來，出口欠退稅形成的隱形財政赤字，再度成為困擾財政的一大問題。此類問題過去也曾經發生過。1994年，實行新稅制的當年就出現了出口欠退稅問題，當時采取了兩個措施，一是財政向銀行借款，解決陳欠；二是接連兩次大幅度降低出口退稅率解決新欠，綜合平均退稅率由16.3%降至8.3%.這兩項措施有效地解決了當時的財政問題。1999年以來，國家為應對亞洲金融危機將綜合平均出口退稅率提高到15%左右之后，又再次出現了大量的欠退稅問題。這說明，上次采取的措施也只是臨時解決了財政的問題，只是治標而未能治本。這就不能不使人從另一個角度去思考，形成出口欠退稅的真正原因究竟是什么？如何才能真正從根子上解決這一問題。本文試圖從現行增值稅分配體制上探究問題的根源和解決問題的辦法，僅僅作為一管之見。

　　一、出口退稅指標管理是產生問題的直接原因

　　要尋找產生出口欠退稅的原因，必須首先分析出口退稅是如何安排的。在現行出口退稅管理體制下，出口退稅規模是嚴格受預算安排控制的，而出口退稅的預算安排，又是根據國家發展計劃安排的外貿出口增長規模，加上其他一些因素（如調高出口退稅率等），通過測算而得出的。因此，出口退稅規模安排的是否合適，主要取決于計劃安排的外貿出口增長規模是否合適，如果這一規模在安排上過于保守，就會出現退稅缺口（欠退稅），反之，就會出現退稅盈余。但是，外貿出口的實際增長主要受國際市場的影響，而國際市場的形勢是難以準確估量的，同時，就主管部門而言，做計劃的心理也總是寧愿保守一些，留有余地。因此，外貿出口規模的安排總是不準確的。

　　可見，預算安排的出口退稅指標是按照外貿增長年度計劃算出來的，是個算賬數；而出口退稅則是一項稅收制度，稅務部門在具體執行這項制度時，是按實際發生的數額進行操作的。由于算賬與實際總是存在差距，從而也導致出口退稅預算安排規模或缺或盈。自1994年實行新稅制以來，這兩種情況都曾交替出現過。

　　近幾年，由于外貿出口連年大幅度超計劃增長，使預算安排的出口退稅指標與實際發生的出口應退稅數額發生較大的差距，導致了大量出口欠退稅款，也由此而產生了財政隱形赤字。由此可見，納入預算管理的出口退稅指標不太科學，難以做到完全與實際相吻合。是一個不切實際的出口退稅指標。

　　從國際上實行增值稅的國家來看，對出口產品都是實行零稅率，但是沒有哪個國家對出口退稅實行嚴格的預算指標管理的，都是據實退稅。在實行稅式支出的國家中，有的國家在稅式支出中列有出口退稅項目和金額，但這只是一個參考數，并不進行嚴格的預算控制，而是實際發生多少，稅務部門就退多少。他們認為，出口退稅是一項稅收制度，而稅收是講求公平的，對每一位納稅人都應該一視同仁，如果實行嚴格的預算控制，會將一些符合條件的納稅人排除在外，不僅違反了稅收公平原則，還會引起一些不必要的法律糾紛。

　　二、現行增值稅分配體制是產生這一問題的根源

　　上述分析表明，預算管理的出口退稅指標是造成出口欠退稅問題的直接原因，那么，是否可以像國外那樣不用預算管理的出口退稅指標？這需要看出口退稅指標是否有存在的條件和必要。

　　1994年，我國實行新稅制，將增值稅定為中央與地方共享稅，具體為：進口環節增值稅為中央稅，國內生產銷售發生的增值稅75%歸中央，25%歸地方，出口退稅全部由中央負擔。此外，還有一個獎勵機制，即增值稅收入比上年增收的部分，地方除按25%分成之外，還有1：0.3的獎勵分成。

　　這一分配體制在實際運行時，對國內生產銷售發生的增值稅，按稅收發生地，國稅機關每征收一筆稅款即按上述比例75%劃入中央金庫，25%劃入當地的地方金庫。

　　由此可見，在現行增值稅收入分配體制下，增值稅收入是按毛收入（即未扣除出口退稅等虛收入因素）進行分配的，中央財政每年對國稅局下達的收入任務也是按毛收入下達的，而出口退稅則全部由中央財政負擔。

　　這一分配體制在實際運作下便產生了一些問題：

　　一是中央財政在負擔了出口退稅之后，實際得到的國內增值稅收入的并不足75%，而地方實際分配的增值稅收入則大于25%；

　　二是在地方按增值稅毛收入取得25%的收入之后，中央財政將出口退稅款再退還給散布于各地的企業，地方還要從中取得所得稅收入，無異于中央財政對地方的轉移支付，而且是出口越多的地方得到的也就越多；

　　三是由于增值稅收入是按毛收入分配的，也使得一些與財政收入增長掛鉤的支出在毛收入的情況下增大，增加了財政支出的壓力。

　　所以，在這一分配體制下，對出口退稅如不實行嚴格的預算指標管理，將會影響中央財政的可支配財力，而且稅款退得越多影響也就越大。這些問題在現行體制下也是難以解決的。因此，為了維護中央財政的運轉，對出口退稅實行嚴格的預算指標管理也是不得已而為之。

　　因此，在現行增值稅分配體制條件下，對出口退稅實行嚴格的指標管理的辦法是必要的，這也是問題的根源所在，也是不能取消出口退稅預算管理指標的原因。分配體制不變，出口退稅就要實行指標管理，只要外貿出口越計劃增長，出口欠退稅就要發生，財政也就難以擺脫這一問題的困擾。

　　三、現行“按虛收入坐地分成”的增值稅分配體制存在若干問題，對經濟、財政都產生了不利影響，需要進行改革

　　要取消出口退稅預算指標管理，就需要改變現行的增值稅分配體制，那么，這一體制是否有進行改革的必要。

　　現行增值稅分配體制是1994年實行的。這一體制的主要特點是，增值稅收入的取得主要取決于地區實現稅收的多寡，也就是說在一個地區的轄區內，增值稅收入實現的越多，這個地區得到的財政收入也就越多。所以，這個體制的主要特點就是“坐地分成”。在當時，這一體制的運行確實起到了調動地方政府關心收入、增加收入的積極性，為解決當時財政收短缺問題起到了積極作用。但是隨著時間的推移和市場經濟體制的不斷發展，這一體制與市場經濟體制的不適應之處也日益顯現出來。

　　1、使國家對經濟的宏觀調控受阻

　　在這一體制的利益驅動下，地方政府為了取得更多的財政收入，不擇手段發展本地經濟，或是盲目引進技術含量低的重復建設；或是違反中央規定擅自出臺稅收優惠政策以及變通政策招商引資；或是實行區域封鎖破壞統一的全國大市場（如不準外地商品進入本地市場，或對外地商品加收額外的費用等等）；或是庇護本地區的制假、販假、假打真護；或是干預稅收執法搞不公平競爭（如對本地企業予以稅收返還，或直接干預稅收執法）等等，使國家宏觀調控失控，經濟運行不斷出現問題。盡管近年來國家有關部門不斷發出通知整頓經濟秩序，但收效甚微。

　　2、地區間收入差異逐漸拉大，導致窮的越窮，富的越富

　　增值稅是按產品的增值額征稅，產品增值越高，稅收就越多。我國中西部地區主要是資源產地，東部沿海發達地區是工業區，產品主要在東部地區實現大量的增值，按照增值稅的特性，稅收收入自然向東部轉移，加之我國實行的是兩檔稅率，對資源產品實行13%的低稅率，對工業加工品實行17%的高稅率，更加大了這種財富的轉移程度。自1994年實行新稅制以來，中西部地區增值稅收入占全國增值稅收入份額由1994年的42%左右，下降至2001年的35%左右；加之，由中央負擔的出口退稅這種變相的轉移支付形式使90%左右的退稅款又流向東部地區，從而使我國地區間收入差距不斷拉大，窮的越窮，富的越富。

　　3、現代企業制度推行困難

　　由于各地方爭要本地區的利益，致使一些在財務上實行統一核算、統一采購、統一配送的跨地區現代工業生產和現代商業流通模式難以推行，國家有關部門經常為此類事情協調有關地區的利益分配問題。

　　4、長期在這種按毛收入分配增值稅收入的體制下運行，對中央財政是極為不利的特別是在我國加入世貿組織以后，隨著對外開放程度的不斷擴大，外向型經濟迅速擴展。如果這種狀況不改變，即使是財政呈現增加收入態勢，但其中虛增成份的比重也在不斷擴大，一些與財政收入增長直接掛鉤的支出也隨之增長。收入是虛的，但支出卻是實的，中央財政所面臨的支出壓力也會越來越大，財政可支配的財政收入將會出現萎縮，用于解決貧困地區轉移支付的力度將減弱，財政赤字也難以消化。如果這一趨勢不斷擴大，財政的信用將會面臨問題。

　　由此，可以看出，現行增值稅分配體制存在許多問題，背離了市場經濟的要求。而其中最大的弊端就是對增值稅按毛收入下達收入任務、按毛收入進行分配、按毛收入增加硬性支出，這也是威脅財政正常運行最大的隱患，應該予以改革。

　　四、解決出口欠退稅要有一個正確思路，從根源入手，徹底解決問題既然產生問題的根源已經看得很清楚了，因此，解決問題不宜再采取1995年和1996年通過降低出口退稅率的措施。

　　1、有損于政府的形象

　　雖然目前一些企業受欠退稅的困擾，存在“寧愿降低一些退稅率，只要盡快兌現退稅款，也比總拖著強”的想法，但這只能是企業對解決問題的迫切心情的一種表達方式，并不是企業最真實的想法，不能作為降低退稅率的依據。對出口產品實行退稅是一項稅收政策，1995年和1996年為了解決財政困難，國家將出口退稅率由高調低，1998年和1999年為了應對亞洲金融風暴，又將出口退稅率由低調高，如果再次降低出口退稅率，那怕降低的幅度小于上一次，也會使納稅人感到國家的稅收政策不穩，對政府的信任程度將打折扣。上次降低出口退稅率就曾有過一些來自國外商會的反響。

　　2、會導致出口下降

　　這是有前車之鑒的。1995年和1996年我國兩次較大幅度降低出口退稅率之后，就出現了出口滑坡的局面，1996年出口增長由上年的23%下降為1.5%.不僅如此，還會使我國出口的含金量大打折扣。這個含金量是指出口產品在國內完成加工和增值的程度，一般來講，出口產品在國內實現增值的程度最大其含金量也就越大。換句話說，出口產品在國內加工鏈越長、使用的國產原料越多，其出口的含金量就越高。所以，這個含金量也是體現出口對經濟增長貢獻的一個指標。依此來衡量，一般貿易出口含金量要大于主要使用進口保稅原材料的加工貿易；在加工貿易中，使用國產原料配件的比例越大的出口含金量就越高，反之就越低。在市場經濟下，經營企業追求的是利潤最大化，因此，企業的經營方式并非是固定不變的，而是隨著利潤最大化的目標在隨時變動，而且出口企業實現貿易方式的轉變并不難。在1995年和1996年降低了出口退稅率水平之后，許多企業將一般貿易出口方式轉為進料加工貿易方式，將使用國產原材料、零配件，變為使用進口免稅原材料，使加工貿易占我國出口總額的比重由降低退稅率前1994年的47%左右一路攀升至1999年的58%左右。直到1999年國家又兩次大幅度調高出口退稅率之后，加工貿易占出口總額的比重才開始有所下降，到目前為54.5%，仍未恢復到原來的水平。同時，加工貿易出口在國內實現增值的部分，在國家調高出口退稅率之后，也由1998年以前的平均23%左右升至目前的34%.如再次出現降低出口退稅率的情況，企業熟門熟路轉變貿易方式，上述情況還會再次重復，在程度上可能會更為甚之。而加工貿易在政策和管理上一直存在許多問題，給正常的經濟秩序帶來許多負面影響，如果加工貿易再度非正常膨脹，會引起出口含金量的進一步下降，從而導致國內生產消費銷售下降、企業效益下降、消費市場萎縮，繼而影響就業、社會穩定等一連串的反映。而從降低出口退稅率中獲得好處的則是境外的企業。

　　3、影響外商投資

　　我國在加入世貿組織之后，外商投資十分踴躍，一改往年幾乎停滯的局面，連續兩年增幅超過10%.2002年，外商直接投資占全社會固定資產投資的10%以上、外商投資企業工業總產值占全國工業總產值的三分之一強、外商工業增加值占整個工業增加值的四分之一強，外商出口占我國出口總額的54%、出口增長占新增出口總額的66%以上。這些數字表明外商投資在我國經濟中的地位是不可忽視的。而這些外來投資者寄希望國家的政策穩定、透明，能夠依法辦事、依法行政，有一個很好的經商環境。再次降低出口退稅率，會使他們感到中國的整個稅收政策飄乎不定，琢磨不透，隨意性較大，對發展的前景難以估量，這會打擊外商的投資信心，使一些意向投資者或是怯步不前等待觀望，或是干脆撤消投資意向改投他國。

　　4、即使采取降低出口退稅率的措施，如果增值稅收入仍按毛收入進行分配，出口退稅就仍需要指標控制

　　因此，不能從根子上解決問題，最多只能是臨時解決財政問題，但今后只要外貿出口超計劃增長，就要再次出現出口欠退稅的問題。

　　綜上所述，采取降低出口退稅率的辦法，對維護政府形象，對經濟發展均無益處。財政有賴于經濟的發展，所以，從長遠看，對財政也是沒有益處的。而降低出口退稅率是一種拆了東墻補西墻的辦法，以犧牲了出口和經濟發展為代價，換來的只是暫時緩解財政的困難，而且還不能從根子上徹底解決出口欠退稅問題，算經濟帳是很不劃算的。而由此造成的對經濟的損傷卻是難以估量的，耍修復這種經濟上損傷，所付出的代價將會更大。

　　還有一種觀點認為，按進出口平衡原則，只要將進口環節增值稅不做其他安排，全部用于安排出口退稅，即可解決出口欠退稅問題。這個辦法從理論上看似可行，但是增值稅按毛收入分配的體制沒有改變，財政支出按毛收入增長的壓力仍然沉重，財政隱患依然存在。而且，如果征收的進口增值稅款小于出口應退稅款，或進出口貿易出現大量逆差，出口欠退稅問題還會再次出現。這個辦法也沒有解決根子問題。

　　解決問題的正確思路就是應該從根子上解決問題，徹底消除財政隱患。否則，根子問題不解決，出口退稅總要一而再，再而三地出現問題，財政將永遠受此困擾。既然，出口欠退稅問題的根源是增值稅的分配體制，就應該從問題的根源入手，改革現行的增值稅分配體制存在的弊端，建立一個既有利于促進出口和經濟發展，又有利于財政的正常運轉，同時又能體現中央與地方共同負擔出口退稅的新機制。這樣才能使財政一勞永逸地擺脫出口退稅問題的困擾。

　　五、解決問題的具體考慮

　　在解決問題的大思路確定之后，解決當前的出口欠退稅問題，還要區分欠退稅的具體情況，分步驟解決。

　　一是對今年的出口退稅缺口，要想辦法尋找資金，盡可能地補足缺口，盡量少發生新的欠退稅；

　　二是對已經發生的陳欠，要控制數額，逐年消化；

　　三是建立新的機制，確保以后年度不再發生新的欠退稅。具體設想為：

　　1、盡量采取措施，力爭今年不增加或少增加新的欠退稅解決今年欠退稅的問題關鍵是找資金。

　　第一，將今年中央稅收超收的部分（包括進口稅收和國內稅收）盡量用于增加出口退稅指標，以解決指標的缺口。

　　第二，中央財政在增加了退稅指標之后，如仍不足，可向地方（主要是東南沿海）講明情況，今年從地方分成比例中扣下2個或3個百分點，專門用于當地企業的出口退稅，地方政府應該是可以接受的。

　　2、為企業解套，中央財政逐年消化以前年度的欠退稅

　　對以前年度發生的累計欠稅，應該由中央財政負擔。就目前的財政狀況而言，中央財政不可能立即全部解決，只能是根據財力情況逐年消化。但對出口企業而言，背負著銀行貸款的本金和利息，包袱沉重，不宜久拖，越早解決越好。可考慮，將目前企業欠銀行、財政又欠企業的現狀，變為財政直接欠銀行，將企業從債務鏈中脫離出來。即，在對陳欠經過審查認定無誤后，為企業辦理出口退稅手續，但不直接劃撥退稅資金；同時，通知企業的開戶銀行，企業的開戶銀行在收到通知后，抵頂出口企業相應數額的貸款，同時等額轉為對中央財政的貸款；企業也依此注銷欠退稅，同時等額減少銀行的貸款余額。這樣，陳欠并不增加，只是變為財政直接欠銀行，但徹底解決了欠退稅對企業的負擔問題，有利于企業輕裝上陣。中央財政在3-5年內逐年用新增財力的一部分歸還銀行的本息即可。如今年財政難以補充更多的退稅資金，仍要發生欠退稅，亦可采取這個辦法。

　　3、改革增值稅的分配體制，取消預算對退稅的指標管理，保證今后不再發生新的欠退稅。增值稅是為適應了現代工業生產和現代商業流通的需要而產生的。現代工商業模式需要全國統一的大市場，為避免破壞統一市場的地區行為，因此，國際上增值稅國家（地區）多數都將增值稅定為中央稅，只有我國和德國將增值稅定為共享稅。但德國與我國的共享制度在實際運行中存在很大的區別。

　　德國聯邦議會將增值稅確定為共享稅，包括進口增值稅和國內生產銷售發生的增值稅，在具體操作上征稅部門將所征稅款全部入中央金庫，在扣除出口退稅等虛收入因素后按比例進行中央與地方的總額分配。在對地方分配時實行因素法，各地所分配的收入是不一致的。德國的增值稅共享模式與我國相比有兩點不同，一是我國是坐地分成，而德國是收上來之后全國統一分配；二是我國是按毛收入分配，德國是按實收入分配。有人認為，還有第三點不同，即德國是增值稅“大共享”（包括進口增值稅）而我國是“小共享”。其實不然，我國雖然將進口增值稅定為中央稅，但出口退稅也完全由中央負擔，按照進出口平衡的原則，我國增值稅共享在實質上也是“大共享”。德國模式的特點是，增值稅收入在法律上是共享稅，在具體操作上是中央稅。有效地避開了我國增值稅“坐地分成”分配體制所帶來的一系列問題，是值得借鑒的。

　　就我國而言，增值稅是主體稅種，是個大稅，如全部作為中央稅，體制變動過大，將會遇到很大的阻力，并不現實。而且由于我國各級政府的事權未定，也難以做到按因素法對地方進行分配，因此，可以參照德國的做法結合我國的實際情況先進行過渡性改革。即：

　　（1）將進口增值稅也納入共享范圍；對國稅局下達收入任務時也要改虛收為實收（即扣除出口退稅等虛收因素之后的數額）；取消出口退稅預算指標管理，發生多少退多少，對“免抵”稅額也不再調庫。

　　（2）不再實行“坐地分成”的辦法，將國內生產銷售環節取得的增值稅與進口環節增值稅都先入中央金庫，在扣除出口退稅等虛收因素后，在實收的基礎上進行中央與地方的總額分配，分配比例可通過具體算帳再行確定。對超基數收入不再搞1：0.3的地方超收分成。

　　（3）在中央與地方分配時，可按已確定的分配比例，先進行中央與地方的總額分成，一塊歸中央，另一塊歸地方；然后再求出各地區實現的增值稅收入（如是毛收入則扣除出口退稅等虛收因素）占國內增值稅收入（實收數）的比例，再按此比例在各地區之間進行分配，對分配中出現的畸高或畸低的個別情況，還可再進行地區之間的橫向調劑。待以后條件成熟了再過渡到因素法分配。

　　增值稅分配體制經過上述改革后，其好處是：

　　第一，對出口退稅不再實行預算指標管理，而是按照稅法規定發生多少退多少，今后不會再出現新的欠退稅問題；

　　第二，與現行增值稅分配體制相比，變動并不太大，只是將進口增值稅納入了共享盤子，但出口退稅同時也由中央和地方共同負擔，二者相抵，不影響總的財力，但卻理順了分配關系；

　　第三，可以有效地克服現體制存在的按毛收入下達稅收任務、按毛收入分配、按毛收入增加硬性支出弊端，去掉了財政隱患。在實行之初，有可能在稅收收入數字上體現為增幅降低，但卻使收入變虛為實，既保證了財政可支配的收入，又有利于減輕財政的支出壓力；

　　四是這樣做既解決了出口欠退稅問題，同時對出口、對經濟發展、對財政又均無損害。需要指出的是，這只是個過渡方案，由于目前難以實行因素法，所以，這個方案雖然可以解決新的欠退稅問題，但在分配上仍保存了地方的利益機制，只是在程度上有所減弱，要完全解決地方利益對宏觀經濟的影響，還有待于因素法的實施。

　　有觀點認為，僅僅為了解決一個出口退稅的問題而對體制進行調整，大費周折，不值得。這種看法是不正確的。從長遠看對分配體制的改革遲早是要進行的：

　　一是這一分配體制悖離了市場經濟發展的要求，給國家實施宏觀調控造成很大困難，如繼續維持下去對經濟發展、對財政均無益處；

　　二是我國還要進行生產型增值稅向消費型增值稅轉型的改革，增值稅的轉型在稅率不變的情況下一方面會造成減收，另一方面必將會形成大量的增值稅收入由地方向中央轉移，而且這種減收和轉移在各地區間是不均衡的，現行的分配體制必將面臨極大的挑戰。

　　所以，在增值稅轉型之前進行分配體制的改革，也為今后的增值稅順利轉型鋪平了道路。從目前的情況看，對分配體制不論是進行大調整還是小調整，只要是涉及地方的既得利益，都免不了費盡周折，而目前解決出口退稅問題正好為革除分配體制的弊端提供了一個契機。對現行增值稅分配體制應該立即下決心進行改革，遲改不如早改，如再任憑地方利益繼續坐大，必將進一步增加改革的難度和成本。