[提　要]我國出口退稅政策由于長期受到財政尤其是中央財力的約束，進出口稅收征管水平跟不上進出口貿易增長等因素的制約，存在著出口退稅率政策不斷調整變化引發的問題及出口退稅款拖欠時間長等諸多問題。我國目前采取的用出口退稅銀行帳戶托管貸款的辦法雖暫時緩解了出口退稅拖欠的矛盾，卻又引起財政、銀行和企業三方的矛盾，使得國家信用風險向銀行信用風險轉移。現行出口退稅政策和制度必須重新選擇，從而及早解決所引發的矛盾。

　　[關鍵詞]出口退稅　財政　銀行　政策制度探析

　　一、我國出口退稅政策和制度的主要特點及問題所在

　　1985年，我國確定了出口貨物退（免）稅的政策基調，但在具體實施這一政策的過程中，實際的政策和制度與國際慣例比較有以下幾個特點：

　　（一）出口退稅率不斷調整變化

　　1994年我國的稅制進行了重大改革，依據國際慣例，我國增值稅暫行條例規定對出口貨物稅收實行零稅率的政策，對從一般納稅人購進的出口貨物退稅率為17%和13%；對從小規模的納稅人購進的特準退稅的出口貨物退稅率為6%.出口退稅零稅率政策和制度執行不久，由于在進出口稅收政策實施過程中，存在少征多退、出口騙稅和中央財政出口退稅財力不足等問題，1995年和1996年國務院先后兩次調低了出口退稅率，即由原來的17%和13%下調到9%、6%、3%的水平。1997年由于受到亞洲金融危機的沖擊，我國外貿進出口遇到困難，其增長速度呈現持續下降的態勢。1998年國務院決定提高一些大類出口商品的出口退稅率，由9%、6%和3%提高到17%、15%和13%，目前出口貨物的平均退稅率在15%左右。

　　（二）由于年度退稅指標受到財政預算的嚴格控制，實際退稅量缺口很大

　　目前出口企業的實際退稅數量并不是按政府承諾的退稅率進行及時的退稅。實際能夠退稅的數量是指按照財政預算給予的指標進行退稅，按照退稅率計算的應退稅與實際退稅數額之間存在很大的缺口。這種情況在全國經濟發達、對外開放度高的東部10省（除個別地區外）具有普遍性。據資料反映，這些地區結轉的出口未退稅占全國出口未退稅的88%.天津市2001年的外貿依存度為82%，當年統計的1730戶出口企業應退稅款63 6億元，應辦理免抵稅調庫47 6億元，兩項合計111 2億元，截至2001年來，上述企業實際辦理退稅35 5億元，辦理免抵調庫10 2億元，兩項合計45 7億元，退稅指標缺口65 5億元，占應退稅款的58 9%.

　　（三）由于現行《稅收征管理》及出口退（免）稅的操作規程中沒有規定出口退稅的時間，無限期拖欠企業的出口退稅問題十分普遍。

　　按照出口退稅的有關規定，納稅人在向海關辦理報關手續后，憑出口報關單等有關憑證，按月向主管稅務機關申報辦理該項出口貨物的退稅，由于出口退稅沒有時間限制，加上財政預算的出口退稅指標與應退數量存在很大缺口，管理出口退稅的國稅局只能將退稅指標兌現以前拖欠的稅款，而不能兌現當年的出口退稅款。以寧波市為例，寧波經濟屬于典型的外向型經濟，2002年該市的外貿依存度達到67 2%，高于全國的外貿依存度的水平。2002年國稅局辦理的企業出口退稅款平均只退到2001年8、9月份，退稅拖欠時間達18個月左右。據資料反映，全國總體的拖欠退稅時間大體為1年以上。隨著我國入世后進出口貿易的快速增長，出口退稅的拖欠時間呈不斷拉長的趨勢。

　　（四）出口退稅管理手段落后，法制化管理滯后。

　　一是海關在征收管理方面人員少，管理難度大和管理技術手段落后，跟不上外貿出口的快速增長。二是出口退稅的管理機構多、協調難度大、管理效率低。企業辦理出口退稅起碼要涉及海關、稅務、外經貿、財政、銀行等部門，在實際操作中，一些管理辦法“政出多門”，相互不一致、不配套，嚴重影響了出口退稅的效率和企業的運營。電子信息化建設滯后，難以滿足出口退稅的管理需要。例如，企業反映的出現出口退稅數據與紙制報關單內容不一致，稅務機關無法給予辦理退稅的情況時有發生。

　　二、拖欠企業出口退稅引發的一系列問題

　　（一）企業資金周轉困難，出口越多，資產負債率越高。

　　由于國家出口退稅指標不足，退稅款不能及時足額到位，企業應退稅資金嚴重積壓，小的企業數十萬元，大的企業上億元，拖欠的出口退稅款占用了企業的流動資金，造成企業資金周轉的困難。據中國稅務報登載：寧波市政府為了幫助企業解決這一問題，設法降低企業的貨款成本，從1999年開始大力推行了出口退稅帳戶托管貨款業務，地方政府并各級財政對各類辦理出口退稅帳戶托管貨款的所轄企業，按年度出口退稅帳戶托管貨款利息實際支付額，給予50%-100%不等的貼息，這在一定程度上緩解了外貿企業資金周轉的困難。但是，另一方面又造成了這些企業的資產負債率居高不下，出口越多，使得企業的資產負債狀況越難堪。以寧波市幾個較大的外貿公司為例，2002年其資產負債率都高達90%左右。

　　（二）明顯加大了企業經營的財務成本。

　　盡管可以通過上述的托管貸款辦法緩解了企業的資金周轉困難，地方政府還給予了部分的貸款貼息，但是企業仍要不可避免地承擔一部分貸款的利息。寧波市轄外貿企業的貼息率大多為70%，另外30%的利息要由企業自己負擔。由此，出口退稅拖欠的時間越長，貸款額度越大，利息負擔就會越重。又由于出口退稅拖欠時間的拉長，而且沒有明確期限可以預期，給企業的財務管理、企業經營的預期都帶來很大的不確定性，從而增加財務風險，加大財務成本。另外，由于市、縣兩級以及各個縣級政府在貼息上不完全統一，也影響出口企業之間的公平競爭。

　　（三）形成新的債務鏈。

　　一些外貿企業為了緩解由于出口退稅拖欠帶來的財務困難，采取拖延支付原材料采購款等措施。在企業的財務帳上，一方面存在大量的應收帳款，另一方面還有不少的應付帳款。某進出口公司帳務上的應收款（即應退稅款）在2001年和2002年分別為3 1億元和4 4億元，而應付帳款分別是1 1億元和1 9億元。在有關調查中，企業反映，如果再不解決出口退稅拖欠問題，隨著外貿出口的增長，出口退稅拖欠數量的累計，使我國經濟運行將會出現更為嚴重的債務鏈，社會誠信度差的狀況更為惡化，而債務鏈的源頭就是政府。

　　三、出口退稅帳戶托管貸款辦法的主要內容及其利弊比較分析

　　（一）出口退稅帳戶托管貸款辦法的主要內容。

　　出口退稅帳戶托管貸款，是指商業銀行為解決出口企業退稅款未能及時到帳而出現的短期資金困難，在對企業出口退稅帳戶進行托管的前提下，向出口企業提供的以出口退稅應收款作為還款保證的短期流動資金貸款。這一辦法最初在寧波市試行。2001年8月，中國人民銀行，對外貿易經濟合作部，國家稅務總局聯合發文，肯定了這一作法并允許在全國實行。

　　（二）財政、企業、銀行三者關系的辨析。

　　從表象上看，在出口退稅托管貸款辦法下的三者關系是：財政拖欠外貿企業的出口退稅款，形成企業財務上的應收帳款；企業向銀行貸款，企業是債務人，銀行是債權人。由出口退稅拖欠引起的這些債權債務關系，根源在于財政的拖欠稅款引起了銀行的貸款，如果把企業這個中間者抽掉，出口退稅帳戶托管貸款真正的貸款債務人是財政。所以這種辦法的實質是財政向銀行的借款，而且實際上，這種借款也是以財政的出口退稅作為擔保的。再進一步地看，是把國家財政信用的風險與銀行金融的風險溝通了。

　　（三）辯證分析出口退稅帳戶托管貸款的利與弊

　　從利處來看，這種辦法確實起到了緩解外貿企業資金周轉困難，更重要的是緩解了財政尤其是中央財政資金不足的問題，同時也為核實和確定外貿出口退稅的合法性贏得了時間，最終為進出口貿易的持續增長起到了積極的支撐作用。

　　但是，這種辦法實際上掩蓋了出口退稅問題上長期存在的財政與企業之間的矛盾，并且可能會延緩這一問題的根本解決。從實質上講，采取這種辦法的結果是將財政與企業之間的國家信用關系延伸和轉化成為財政與銀行之間的信用關系。這里且不說這種轉化有沒有合法性（1993年國務院下文規定不允許財政向銀行借款），但是有一點需要我們高度關注的是：由于出口退稅帳戶托管貸款辦法的實行，將國家財政信用的風險已與銀行的金融風險溝通了，從而使得銀行成為出口退稅的承擔者。需要防范的最起碼的一個問題是，一旦中央財政退稅指標的增長低于出口退稅數量和托管貸款余額的增長時，商業銀行的經營狀況就會受到極大影響，如若長期下去，勢必積累新的金融風險，重蹈我國上個世紀80-90年代積累金融風險的覆轍。

　　四、解決出口退稅矛盾的政策與制度建議

　　出口退稅作為政府促進產品出口進而促進經濟增長的重要制度安排，是國際上通行的作法，也是WTO所認可的原則。在我國，由于確立了“徹底退稅”為原則的出口退稅政策，使政府在以出口退稅手段調節經濟上不僅沒有完全達到促進經濟增長的目的，而且因為長期拖欠的退稅款，已引發了財政與企業的矛盾日趨尖銳，而隨著近幾年外貿出口額的增長，中央財政自身已不堪重負，1985年我國出口退稅只有17 95億元，1993年為299 65億元，到2001年猛增至1070億元（占中央財政本級支出的18 6%），成為中央財政的巨大壓力。為了緩解財政壓力，我國政府采取退稅指標控管辦法來控制退稅進度，據測算，1999年至2001年三個年度應退稅額與實際退稅額相差10711 95億元，2002年差額約為600億元，即4年累計對企業的欠退稅約11311 95億元，這是一筆巨大的財政赤字和財政風險。隨后，政府又采取銀行帳戶托管貸款的辦法，人為放慢退稅進度，但遠沒有從根本上解決出口退稅自身存在的問題。如果不能真正“徹底退稅”，也不能解決其引發的一系列問題。筆者本人認為，我國政府完全可以也應該放棄“徹底退稅”的原則，而應采取公平及時、靈活積極的“適度退稅”更符合我國國情。我國作為發展中國家，在制定出口退稅政策時應以不違反WTO規則為前提，以國家利益最大化為原則，突出重點，注重實效。具體而言，應區別不同產品的不同情況，采取不同的退稅標準，具體分三種情況制定不同的出口退稅政策：

　　（一）對我國不具備明顯優勢，國際市場上與他國產品競爭激烈、技術或品牌含量高、附加值大的產品以及其他我國政府需要扶持的產品，實行徹底退稅。這類產品是由我國重點扶持的產業生產的，主要包括造船業、成套設備、小汽車等我國的新興產業，以及農業、醫藥業等我國相對落后的產業。對這類產品的退稅，對其占有國際市場，增強與它國同類產品競爭的能力意義重大，因此，應對其實行“徹底退稅”。建議不但退稅率要等于稅率，而且應考慮將固定資產和勞務上的已征稅額也要退還給企業，最大限度地支持企業出口。

　　（二）對普通產品實行適度退稅，可根據我國財政的負擔能力以及國際市場的情況變化給予適度退稅，靈活調節退稅率。

　　（三）對一些我國在國際市場上有絕對價格優勢和較高額利潤的出口產品，不退稅或少退稅。比如我國的電視機、自行車、打火機、紡織品、玩具等產品。因為我國是這類產品的主要出口國，退稅只能降低其國際市場價格，使我國財政利益外流。特別是對那些受進口國反傾銷調查的產品，為了減少被征收反傾銷稅的可能或減低被征收反傾銷稅的幅度，我國可先行停止對這類產品的出口退稅。

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