在近幾年的經濟生活中，一個令人關注的熱點問題是稅外收費越來越多，越來越亂，費多稅少，費強稅弱，以費擠稅的問題日益突出。經濟理論界對費稅改革進行了有益的探討，現將各種觀點綜述如下：

　　一、各級政府部門收費現狀、成因及危害

　?。ㄒ唬┦召M現狀

　　據國家有關部門掌握的初步材料統計，到1997年4月底，經國務院及有關部門批準的行政事業性收費項目共371項，其中，涉及企業的項目217項。在這217項中，符合法律、法規和國務院批準的共有91項，經國務院有關部、委批準的有126項，共涉及所屬59個部門和單位，其中主要收費項目分布是：農業部門27項、衛生部門18項、交通部門15項、海關部門13項、醫藥部門12項、建設部門10項。

　　另據國家有關部門不完全統計，1996年全國及中央部門行政事業性收費項目有344項，地方收費項目各省不一。據了解，最多的省有470多項，最少的省也有50多項。

　　全國各類基金項目共約計421項，除46項基金是經過國務院及財政部門批準設立以外，其余375項基金均為省級政府越權設立。

　　另據統計，1996年全國收費、基金總收入金額約為3621.9億元（不包括社會保障基金1014.7億元），扣除納入預算管理的83項行政性收費127.1億元，以及擬取消的收費、基金約120億元，相當于當年國內財政收入的46%左右。全國收費、基金收入構成是：行政事業性收費1449.7億元，政府性基金2172.2億元。

　　此外還據國家有關部門初步統計，到1995年底，全國共有基金約694項，收入總金額約計2034億元。從基金審批級次上看，國務院及其有關部門批準設立基金81項，收入總額約計1600.75億元，占基金總收入的78.7%.省級人民政府及其有關部門批準設立基金401項，收入404.77億元，占基金總收入的19.9%.省級以下人民政府及其有關部門批準設立基金212項，收入28.48億元，占基金總收入的1.4%.在1990年以來設立的519項基金中，沒有按規定程序批準設立的有482項，占基金總收入的93%.

　?。ǘ┵M多稅少的成因

　　第一種觀點認為，我國預算外和“制度外”收費的膨脹，有其復雜的形成原因。概括地說，主要歸納為如下幾個方面：

　　第一是80年代以后我國政府系統在處理堆積如山的“歷史欠賬”并啟動體制改革和經濟現代化宏大工程時所面臨的巨量資金需求，不可能通過預算內籌資的驟然擴張來滿足，必然迫使各級政府走多渠道籌資道路；

　　第二是分權式改革激活了原先受壓抑的部門、地方局部利益和事權財權化意識，在他們事權擴張的同時提供了通過預算外籌資擴張財力的動力和機會；

　　第三是原體制下政府間財力分配的不規范造成政府各級次、各系統的彼此猜疑戒備，促成地方、部門盡可能擴大不納入體制分配的資金；

　　第四是“正稅”的稅源流失比較嚴重，導致預算內資金增長乏力，也促使各級政府通過非規范手段籌措預算外、制度外資金；

　　第五是市場化過程中政府各部門、各權力環節在本位利益驅動下，通過盡量擴張可供他們掌握支配的非規范的財力，來尋求其自身福利的最大化；

　　第六是在我國體制、市場和技術條件發生較大變化情況下必然發生的某些公共產品向“半公共產品”乃至私人產品的轉變中，公共產品邊界模湖漂移，帶來公共服務與商業性服務邊界相應模湖漂移，不同性質的收費魚龍混雜，使原來就具有擴張非規范收入動機的各利益主體，更借勢巧立名目增加收費。

　　第二種觀點認為，改革開放以來，稅外收費的大幅度上升和膨脹，有其主客觀的多種復雜因素，主要是：

　　1、行政體制改革滯后。我國行政體制改革嚴重滯后，政府與市場的分工，各級政府的事權劃分，部門之間的職責劃分，往往不夠清晰。在體制轉軌和政府職能轉換過程中，每次體制轉變，又都衍生出一些靠收費來供養的部門，行政事業單位機構和人員，日益膨脹。

　　2、多頭財政，財力分割。改革開放初期，國家采取了減稅讓利放權措施，這適應了當時情況。但其后在執行中，監督體系和制約機制不健全，缺乏必要的約束，放權失之過度，許多部門都擁有自身的財權和財力，這便利了他們自行設立收費、基金項目、作為本身的收入來源，自行開支。眾多“小財政部”的存在，使我國成為世界上財政收支最分散的國家。

　　3、地方和部門、單位、本位利益驅動。在市場經濟條件下，各部門、單位有其自身獨立的經濟利益，各地方也有本地區的獨立利益，分權式的改革，使他們既能憑藉本身的職權收費，用以滿足自身的資金需要，又可興辦某些事業，用以顯示當權領導者的政績，并可把其中的很大一部分，轉為本地區、部門、單位的個人福利收入，為保住和擴大既得利益，促使收費越來越多，并衍生出“三亂”。

　　第三種觀點認為，稅費失調有著深刻的政治經濟原因：

　　1、對收費的管理缺乏完善的監管法律體系，行政法制監督缺乏力度。由于政府機構急劇膨脹，使財政供養人員數量龐大，受部門利益驅動的影響，各部門收費自然是越收越多，這是誘發收費屢壓不下的一大病根。

　　2、行政開支壓力大。很多地方政府面對已惡性循環后的“吃飯財政”所造成的壓力，在財力不足的情況下，為解“燃眉之急”只得允許部門收費。

　　3、在一些地方領導眼里，國家觀念淡薄，只注重部門利益，熱衷于收費，而極力反對減少或免除收費。

　　4、行政收費按規定應是財政預算內收入，但由于其項目多、數額小、收支相抵后余額不多，財政管理體制不順，出現大額收費、小額收稅的怪現象。

　　5、我國還沒有成為獨立的稅收司法保衛體系，缺少其他部門的配合，稅務部門執法的環境差，無法保證先稅后費。

　　第四種觀點認為，收費的泛濫與地方政府非理性的支出膨脹緊密相關，許多地方政府追求產值速度，忽視效益結構；追求規模形式，忽視內涵發展；追求地方利益，忽視整體利益；追求眼前效果，忽視長遠規劃。財政支出不考慮實際承受能力，隨意支出大，理性支出小。許多事實說明，地方政府在市政建設上盲目追求高檔、漂亮，在缺少財政支持的情況下，靠貸款、靠收費匆忙追求上馬建設項目。有的變相掠奪企業資金利息，一方面使企業陷入困境，使原有投資的乘數效應得不到發揮，一方面又不得不為救活企業而增大財政支出。

　　（三）收費的危害及特點

　　1、削弱了國家和財政對經濟、社會的宏觀調控力量。收費規模的龐大侵蝕了稅基，形成“費擠稅”，使稅收收入占GDP的比重下降。而收費收入大部分成為地方、部門的利益，沒有成為政府尤其是中央政府可支配財力，同時，收費規模的龐大肢解了財政，造成政府宏觀調控能力下降，形成了我國特有的“弱干強枝”的財力分配格局。

　　2、收費導致了分配主體的混亂，擾亂了分配秩序。一方面，收費大量涌入國民收入分配領域，眾多部門便以政府名義插足國民收入分配，造成政出多門、多頭分配，部門利益分散了政府利益，資金分散使用，削弱了政府對國民收入分配的主體調節作用。另一方面，收費名義上為政府收入，但實際上收費的流向主要在預算外，大量收費必然形成對政府稅收和財政收入的擠占和分割。

　　3、強化部門、地區利益，各自為政，影響資源合理配置。其主要表現：一是各部門、地區都有權收費、有權減、免、緩收，一般多是從本部門、地區利益出發，自立章法，五花八門，而較少考慮全國宏觀決策和調控要求，不但未能適當地貫徹國家的鼓勵、限制產業政策，而且收費標準千差萬別，地區、部門、產業、行業之間，在同等情況下的收費負擔高低不一，影響公平競爭，不利于合理配置資源；二是收費歸部門、地區自收自用，與自身利益密切關聯，這必然強化部門、地區對所隸屬企業的行政保護和干預，資源在不同錄屬關系的部門、地區間合理流通，必然會遭到有關部門、地區的阻礙，影響資源按照統一大市場原則要求，進行優化重組和調整產業結構。

　　4、加重企業負擔，阻礙經濟發展。預算外收費惡性膨脹的直接結果是社會財富創造者廣大企業和生產經營業戶不堪重負，經濟發展速度和規模受抑制。一些地區和部門從局部利益出發，以財政經費不足為由盲目收費，其結果是收費越多，財源越枯竭，財政越困難；財政越困難，部門收費越增加，稅源更萎縮，財政則愈加困難，如此互為因果，惡性循環。

　　5、限制稅收聚財功能，影響稅制改革進程。（1）限制了稅收聚財功能的充分發揮。主要表現：一是稅收在國民收入中分配份額越來越少。二是以費擠稅，致使國家稅收無法及時足額的入庫。三是收費引起的稅收流失主要有：企業和個人將收費、基金負擔轉化為成本，而國家對成本費用缺乏嚴格的管理措施，侵蝕了稅基；地方政府重費輕稅，保費丟稅，稅源被侵蝕，稅收職能被弱化；費擋道，稅讓路，稅“軟”費“硬”，先費后稅，妨礙了稅收征管工作，破壞了稅收的嚴肅性、統一性和完整性，甚至出現大量欠稅、偷稅現象。

　?。?）影響稅制的深入改革。主要表現在：一是惡化的稅收環境。大量的稅外收費，加重了企業、廣大工商業戶和農民的負擔，降低了工商企業和農業的經濟效益，大大減少了稅收來源。二是延緩了稅改進程。

　?。?）削弱了納稅人的納稅意識。從納稅人的角度看，造成納稅人稅費不分，費負重稅負輕的事實為“稅負重”的錯覺所掩蓋，使納稅人產生抵觸心理，影響了自行申報納稅的積極性。從稅務機關來看，稅費混征，更增添稅費不分心理，削弱了納稅人的納稅主動性。

　?。?）削弱了稅收的調控力度，進而削弱了中央政府對經濟的宏觀調控力度。許多需要通過稅收解決的問題，由于過多收費的介入，使得稅收調控力度受到削弱，調控意圖遭到扭曲。

　　6、影響了投資環境，特別是影響了外商投資的積極性。作為投資者，首先考慮的是投資收益或投資回報率，因此投資者除了考察投資項目外，更重要的是考察投資的軟環境，即稅收和各種收費情況等，而依照國家稅法征收的各種稅收，投資者一般比較放心，特別是對外資企業還制定了許多稅收優惠政策，而各種名目繁多的收費，由于無法預測，投資者難以準確測算投資回報率，以至許多企業在實施投資后，由于收費的因素，造成預測收益與實際收益相去甚遠而怨聲載道。

　　二、實施“費改稅”的基本思路和實施步驟

　　基本思路：

　　取消一切不合理收費項目；保留或降低收費標準一部分；改稅一部分；進入市場價格調節一部分。

　　1、取消一切不合理收費。我國最初設立收費項目是八十年代初由中央政府設立的，因此，為實現收費項目的源頭控制，今后中央不能再出臺新的收費項目，防止上行下效，擴大收費口子。同時，費改稅后，要明令禁止各地出臺除規費以外的一切形式的收費。一切收費和收稅都要納入財政。稅務部門管理。不允許其他非財稅部門直接參與財政分配。特別是執法部門的收費，其收費具有很大的強制性，容易滋長各種不合理收費和腐敗行為，因此對于這些部門不能有直接參與收費的權限。

　　2、保留或降低收費標準一部分。主要是將事業單位收取的有償性的工本費、手續費等，實行一部分保留，一部分合并，一部分根據成本情況以不盈利為原則降低標準。

　　3、改稅一部分。重點是將行政單位收取的大部分行政性規費和基金改為稅收。

　　4、進入市場價格調節一部分。是將事業單位收取的帶有經營性質的收費進入市場，按市場規則運行，不論主體是誰，其交換行為通過市場自愿進行，不具有強制性。

　　實施步驟：

　　第一種觀點認為，目前的費改稅工作，必須在積極、穩妥的前提下，理性決策、精心設計、逐步過渡、分步實施。具體可分為近期目標和中期目標兩步走。

　　第一步：近期目標。所謂近期目標，就是指近兩年，最遲不超過2000年前的費改稅目標。近期目標應本著有利于強化政府的宏觀管理職能和理順社會分配關系；有利于調動中央和地方政府兩個積極性；有利于以稅聚財，規范預算管理；有利于減輕企業和農民負擔；有利于完善現行稅制的原則，把那些具有稅收或準稅收性質，收入來源較穩定，涉及面較廣，受益面較寬，收費具有連續性和持久性且無人員開支或只涉及行政管理費和基金的收費項目改為稅收。具體形成共識可作為近期改革目標的，有以下三個稅種：（1）社會保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅。

　　1、將目前的社會保障統籌等收費改為社會保障稅。

　　對如何建立社會保障稅的具體方法上，主要有兩種供選擇的思路。

　　第一種思路是：將目前我國主要的三大保障制度（養老、失業、醫療）均單獨作為一個獨立稅種提出來，分別設立養老保障稅、失業保障稅和醫療保障稅，形成社會保障制度下的三個稅種。鑒于目前養老基金改稅的條件已經成熟，可先將養老保障稅建立起來，先行一步，待失業和醫療兩大保障條件成熟后再行開征。

　　第二種思路是：建立全國統一的社會保障稅，把“養老、失業、醫療”分別作為稅目，形成大統一的社會保障稅體系。

　　2、將目前的各種教育收費改征教育稅。將目前征收的教育費附加，農村教育事業費附加、地方教育發展費等各種教育性收費改為教育稅。提高其法律地位，防止出現目前這種征費過程中的隨意性，并克服由于地區經濟條件和經濟發展水平不同，而使教育收費苦樂不均的弊端，確保教育經費的足額征收和教育事業發展的需要。但在稅種的名稱和內涵上存在兩種意見：

　　一種意見認為，應將文化事業建設基金同教育稅統籌考慮，設立文化教育事業稅。這樣作的理由是，文化和教育本身就密不可分，放在一起，既減少了一項收費，又保證了文化事業基金的征收。

　　另一種意見認為，按照公共產品理論，文化事業建設本來就是國家的事，這純屬于一個國家的公共事業設施建設，是政府該管的事，這個收費完全應該取消。

　　同時，在改行政教育稅后如何確定計稅依據問題，也存在兩種不同意見：

　　一種意見認為：為減少改稅后的震蕩和納稅人的心理承受能力，仍應按現在的流轉稅額作為計稅依據，只要在稅率上進行一下高調就可以了。這樣作既減少了重新測算稅基的麻煩，又有利于改稅后的平衡過渡。

　　另一種意見認為，改稅后應該重新考慮稅基問題，絕不能在用目前這種稅上征稅的做法。計稅依據問題在稅制改革時已有過動議，即以納稅人的銷售收入額和營業額以及有經營收入的單位和個人收入作為稅基。理由是，教育稅設計的基本原則應該是寬稅基、低稅率、易征管。

　　3、將目前公路養路費等收費項目取消，改征燃油稅。借鑒西方發達國家和我國海南等地的做法，將養路費、車輛購置附加費、車輛過路橋運行費、駕駛員培訓費、公路建設費、江河航道養護費、農機監理費、交通監理費、船舶管理費、港口建設費、機場建設費、水運客運附加費等等，歸并改為“燃油稅”。對于這一點，主要有三種可選擇的思路：

　　第一種思路：，條件已具備，應該開征。理由是：（1）有法律依據?！吨腥A人民共和國公路法》第36條規定：“公路養路費采取征收燃油附加費的辦法。擁有車輛的單位和個人，在購買燃油時，應當按照國家有關規定繳納燃油附加費。征收燃油附加費的，不得再征收公路養路費”；（2）有一定的可行性。表現在社會呼聲比較大，是各部門收費中，反映強烈且數額較大的收費項目；（3）具備了一定的開征條件。如收費便于集中；收費規模大；全國絕大部分地方都不同程度地實行了收支兩條線等。若納入稅收的話，不但可以增加國家財政收入，而且對規范收費也有好處。

　　第二種思路：從全國目前的情況看，開征燃油稅的時機尚不具備，理由有三：（1）從法律的角度看，并沒有作出硬性規定。（2）從稅收征收征管的角度說，開征燃油稅目前根本管不了。如許多燒油的并不走路，因此，把養路費改成燃油稅后，需要界定的事情太多，漏洞也很大，就目前的征管條件和手段來說，那是根本辦不到的。（3）從目前交通收費的體系來看，改稅后的遺留問題和包袱太重：一是人員分流問題。二是欠債問題。

　　第三種思路：改燃油稅是一個方向，應該繼續創造條件，緩步出臺。目前理想的選擇是，采取一個中間道路，即一個過渡的辦法，這個辦法就是把現在的公路養路費等收費并入現行的車船使用稅。具體方案：將交通部門收取的公路養路費、車輛購置附加費、運輸管理費、車輛通行費、公路建設基金、公路基礎設施增容費等并入現行車船使用稅，按現行收費項目增設稅目，按現行收費標準設計征收率（額），入庫級次及收稅機關仍按現稅種不變。

　　第二步：中期目標。所謂中期目標，是指“十五”計劃期間或者更短一些時間內完成的費改稅目標。由于費改稅是一項艱巨而又復雜的系統工程，必須采取實事求是的態度，成熟一個改一個，切不可操之過急。可以納入中期費改稅目標的有以下十種：將環境保護費、超標排污費等5種收費改為環境保護稅；將城建費、河道養護費等9種收費改為城市維護建設稅；將證券市場監管費、期貨市場監管費等2種收費適時開征證券交易稅；將棉花價格調節基金、副食品價格調節基金等5種基金改為社會福利稅，或并入相關稅基征稅，不再設稅種；將農（牧）業稅地方附加、復墾基金等8種收費并入農牧業稅；將礦產資源補償費、無線電管理費等11種收費并入資源稅；將電力建設基金、散裝水泥專項基金等9種收費改為基礎設施建設稅，或建立專項投資基金，并設立《投資基金法》；將外商投資土地使用費、土地管理費等4種收費并入土地使用稅；將城市開發收取的各種城建配套費用并入固定資產投資方向調節稅；將農村的“三提五統”收費并入農業稅，或設立農（牧）業附加稅。

　　第二種觀點認為，根據我國《“九五”計劃及2010年遠景規劃》及費改稅對稅收征管條件要求和相配套措施改革的要求，認為費改稅不應操急過急應分三步走，按部就班地完成。第一步費改稅即近期（1年2年）的費改稅，將在現有的征管條件和相適應的配套政策允許的條件下，將教育費附加改為社會保障稅，將養路費改為燃油稅；第二步費改稅即中期（3年5年）的費改稅，將在各有關條件發展下，將資源補償費改征資源稅，將土地使用費改征土地使用稅，將企業注冊登記費改征印花稅；第三步費改稅即遠期（6年10年）的費改稅，在前兩步費改稅的基礎上，在稅收征管改革進一步完善和相應的配套改革措施實現時，按照費改稅的原則將需要改稅的費全部改為稅，從而完全實現清費立稅的總體目標。

　　第三種觀點認為，稅費規范化改革的總體設想是規范行政性收費，取消不合理的收費，將屬于稅收范圍的收費項目納入稅收體系。實施步驟分為三個階段：

　　（一）近期。在3年5年內將具有稅收性質的行政性收費項目改為稅收。具體可分為兩個步驟：（1）清理歸并收費項目，將現行的行政性收費項目中那些不合理的收費項目予以堅決清除，將這些屬于所謂的合法不合理、或合理不合法、或既不合理又不合法的項目予以歸并一批、取消一批，以堅決剎住亂收費的勢頭，整頓收費秩序。（2）在歸并的基礎上，將具有稅收特點的且不屬于收費范圍的收費項目逐步納入稅收范圍。清理收費項目、整頓收費秩序后，條件已經成熟的可以逐步進行費改稅。

　　（二）中期。實施中期方案的條件有兩個：其一，我國財政狀況的根本好轉；其二，我國政治體制適應社會主義市場經濟的要求，機構改革深化，取消現行行業管理性質的行政管理部門，將其行政職能歸并到政府機構的相應職能部門。

　　中期方案的具體內容包括：（1）取消現行行政性收費中的補償性收費。政府機構的行政經費由財政全額撥付。（2）取消現行行政性收費中的行業管理費。

　?。ㄈ┻h期。這個遠期方案應視我國中央與地方財政關系和分稅制財政體制的規范化進程而定，可以在時間上適當提前。

　　三、實施費改稅必備的配套政策措施及建議

　　1、樹立現代財政分配意識，從觀念上與市場經濟的要求相協調?！百M改稅”既是市場經濟發展的必然要求，也是正確處理國家、地方、企業、居民、部門五者利益的現代財政分配形式，同時還是轉換政府職能、減輕企業和居民負擔，加強廉政建設的重要舉措。

　　2、建立科學、合理的利益分配機制，使地方利益與中央利益相協調。在稅種級次的劃分上，應在明確中央稅的前提下，強化共享稅的份額，保證地方稅的份額。（1）可將各種“費改稅”的基金按照資金用途范圍劃分為“中央基金稅”和“地方基金稅”，涉及到用于全國性公共建設支出的，劃為中央稅；涉及到用于地方區域性建設支出的，劃為地方稅。（2）行政性收費具有維護各級國家機器正常運轉的作用，在“費改稅”之前，這部分收入作為地方財力，用于地方性支出，轉變成稅以后，現階段應將其作為共享稅類比較適宜。（3）各項事業性收費，其主要用于地方事業發展，條件成熟，轉變成稅以后，可將其作為地方稅類?！?6》

　　3、合理調整中央與地方的收入關系。大部分行政性規費、基金走費改稅的路子后，應當區別各種規費和基金改稅后的性質和原來的收入歸屬關系，合理劃分和調整中央與地方的關系。少數原來作為中央政府的基金、收費收入改稅后，可劃為中央稅，多數劃為地方稅，個別劃為中央與地方共享稅。

　　4、合理劃分、調整中央與地方的權限。結合費改稅改革，明確給地方政府相對多一

　　些的稅收權限。如現在地方政府收費項目改為稅收的某些稅種和某些地方收入潛力大的稅種的開征、停征權，但稅收立法、批準權要由中央掌握。同時，也可以考慮給地方一定的稅收立法權限，主要是指一些具有地方特色、有利于調動地方積極性的小稅種，在報經全國人大備案的條件下，可由省一級人大立法開征，但必須明確，這一立法權限只能到省一級，不能層層下放。

　　5、進一步完善稅制。應主要加快以下幾方面的改革進程：（1）改革現行的流轉和所得稅制。一是參照國際慣例，對目前生產型的增值稅改為消費型；二是加快內外資企業所得稅法的統一步伐，并將現行按企業的隸屬關系劃分中央所得稅和地方所得稅辦法改為實行統一簡化的比例分成共享，或實行入中央庫的由國稅局向企業征收企業所得稅，地方則征收地方附加企業所得稅；三是改革現行個人所得稅，將現行的分類所得稅制改為綜合分類混合稅制，今后逐步過渡到綜合所得稅制。（2）加快改革地方稅制；（3）改革農業稅制。結合費改稅，應將“三提五統”收費并入農業稅制中，與此同時還應當重新調整現行農業稅的計稅依據、稅目和稅率。（4）堅持按國民待遇原則，規范稅收優惠政策；（5）重新調整、確定共享稅的分成比例。將增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅納入共享稅的范圍，按“五五或六四”共享。

　　6、實施社會保障稅必須有相配套的社會保障法規和措施。在開征社會保障稅的同時，應著手修訂已有的社會保障規定，制定“社會保障法”，建立比較系統完整的社會保障制度。

　　7、完善和健全立法。在市場經濟條件下規范的政府部門收入機制的顯著標志：一是以法律為準繩，即必須依法行政；二是全部政府收入必須納入預算管理；三是財稅部門總攬政府收支；四是政府收入以稅收為基本來源。

　　8、規范保留收費項目的管理。核心問題是統一發票管理，票款分離，收支兩條線，收費要統一納入財政專戶管理。對保留收費項目和收費標準必須向社會公開，增強收費透明度，并要建立完備的收費制度與辦法，還要鼓勵繳費主體大膽抵制亂收費現象。