十六屆五中全會上，黨中央提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，這是落實科學的發展觀、解決“三農”問題的重大戰略舉措。但我們應清醒地認識到，當前制約農業和農村發展的深層次矛盾還沒有消除，解決“三農”問題的任務仍然相當艱巨。近年來開展的農村稅費改革是農村經濟社會領域一場深刻的變革，已經取得了積極成果。2005年底，全國人大常委會通過決議，從2006年1月1日起廢止1958年通過的農業稅條例，中國的農業稅由免征轉為徹底取消。我一直認為，稅費改革的真正內涵不是減輕農民負擔，而是調整國民收入再分配格局[1].免征或取消農業稅是惠民利民的重大舉措，但這只是農村稅費改革邁出的第一步。免征農業稅對于一些農業稅在其財政收入中占比重較大的地區和縣市，無疑會產生較大的影響。從了解到的一些地區的實際情況看，免征農業稅解決的問題可能沒有引發和凸顯出來的問題多。這也就使得深化農村改革勢在必行，同時為調整國民收入分配格局，轉換基層政府和村民自治組織的職能，建設社會主義新農村提供了新的契機。現僅就一些地區免征農業稅后引發和凸顯出來的問題、根源及解決思路提出個人的看法。

　　一、一些地區免征農業稅后引發和凸顯出來的問題

　　（一）免征農業稅后，農業稅占財政收入比重較大的地區，在總體財力中，上級補助收入占的比重不斷上升，已從“吃飯財政”淪為名副其實的“要飯財政”。

　　西北某貧困縣，2002年當年可用財力為13850萬元，其中省補助收入11427萬元，占可用財力的82.5%；2003年當年可用財力14968萬元，其中省補助收入12559萬元，占可用財力的83.9%；2004年當年可用財力17449萬元，省補助收入15734萬元，占可用財力的90.2%；2005年預計當年可用財力10983萬元，省補助收入10529萬元，比重高達95.9%.該縣34.93萬人，財政供養人口8681人，占全縣人口的2.49%.縣級財政的所有收入遠遠不夠發全縣干部的工資。只能發2-3個月的工資。

　　該縣2004年財政赤字4869多萬元，如包括挪用的1000多萬元的專款，赤字共6000多萬元。2004年底累積債務達6836萬元。2005年財政的實際支出預計為18928.5萬元，支出的主要部分為：人頭費（9435萬元），公用經費（2664萬元），上年結轉的專項資金（3887萬元），稅費改革的中央轉移支付非支不可的農村中小學危房改造（301萬元）、村社干部報酬（191萬元）、鄉村道路、優撫等（641萬元）；預算執行中要求縣級財政負擔的計劃生育（462.5萬元）、封山育林、救災、低保（城市）、防疫、口蹄疫防治、世界銀行貸款本息、醫療保險等1347萬元。收支缺口預計將達到近8000萬元，還還不算沒有能力執行的農村新型合作醫療配套資金118萬元。

　　免征農業稅后鄉鎮一級的財政收支情況又怎樣呢？在該縣，鄉鎮一級的地方稅收全部上繳縣級財政，有的鄉鎮一年沒有任何財政收入。鎮上每年除了支付干部工資和辦公經費外，無法再有其他支出。干部工資和正常辦公經費（1人1年600元的標準）完全靠縣財政撥付。這種情況也不僅僅發生在欠發達地區，廣東某鎮，現在鎮政府唯一可支配資金是超生子女社會撫養費20萬元，市政府每月劃撥給鎮辦公經費4000元，鎮級收入大縮水，而各項支出依舊[2].

　　一級政府，一級財政。現在財政全歸縣，鄉鎮作為一級政府的財政基礎已經喪失殆盡。

　　（二）為完成財政收入的任務，彌補收支缺口，地方財政部門加大對行政性收費、罰沒收入等非稅收入的征收力度以增加入庫數額，造成了非稅收入的比重上升，“免稅興費”的傾向有所抬頭。

　　我曾經認為，取消農業特產稅和農業稅這兩個稅種，免除了征稅成本，也就鏟除了“搭車”收費的根基和平臺[3]，現在看來，這種認識過于主觀，對形勢的判斷過于樂觀。財政財政，有“財”才有“政”，為了保“政”，必須斂錢。稅收收入沒有了，只有在非稅收入上做文章。上述西北地區某縣，在財政收入中，非稅收入占一般預算收入的比重不斷上升，2002年占34.3%，2004年占45.6%，2005年預計占57.7%.

　　非稅收入基本上都用于原收費單位的費用支出，形成了財政收入數字上去了，但可支配財力卻上不去的狀況。

　　收費當中的一種是行政性收費收入中的人口和計劃生育行政性收費收入，即超生子女的社會撫養費，該縣按當地人均純收入比例的30%，一對夫婦雙方連征7年，2000年一個計劃外二孩應繳納社會撫養費5195元，2001年為5485元，2002年5859元，2003年6098元，2004年一個計劃外二孩應繳納的社會撫養費增到6388元。2004年該縣全年共收繳社會撫養費40多萬元，但在地區排名仍落后，于是2005年加大了清欠力度，到7月份已經收上了180多萬元。其中收繳往年拖欠款87萬元，新增58萬元。2005年以前，收繳的社會撫養費10%繳縣計生局，鄉鎮自留90%.2005年后，不再上繳縣，收支兩條線，社會撫養費的47%用于農村獨生子女戶和二女戶的養老保險，20%為辦公費用；30%用于工作人員的獎金和補貼。

　　中部地區一個縣，2004年一個計劃外二孩最少繳納社會撫養費21900元。據當地的鄉鎮領導講，在實際操作中，社會撫養費并沒有及時全部繳入國庫，坐收坐支現象突出，社會撫養費的最終使用權還是在鄉鎮，其中有鎮村干部的獎金和村里的分成部分[4].

　　另外，在一些地區，將“一事一議”變成固定收費，將“兩工”強行以資代勞，農用車管理、生豬屠宰、農民建房、土葬村民繳納土葬費的罰款等，成為農村“亂收費”的新源頭，“免稅興費”的傾向有所抬頭。

　　（三）專項資金被挪用，配套資金無法落實。

　　有的地方政府連“要飯財政”也維持不下去，最后是擠占挪用專項款，有的縣一年挪用上千萬元專項款來發工資，第二年再用新的專項款來補上，來化解。

　　項目往往要求地方政府配套費用，但屬于“要飯財政”的地方政府往往不可能提供配套資金。其結果不是作假，就是把項目放在不太貧困的地方。如真要配套，向群眾籌，則必然增加群眾負擔；從銀行籌，則形成新的掛帳。

　　（四）圍繞農村土地的利益問題成為焦點。

　　地方財源的枯竭使得各個利益相關方都把目光集中在農村的土地上：農戶通過各種方式來占取宅基地；據國土資源部統計，2004年全國村莊用地2.48億畝，按當年年度農業人口計算，人均村莊用地高達218平方米，約是特大城市人均用地面積的2到3倍，比我國城市人均用地面積最高限額還多98平方米。更值得關注的是，村和社以土地補償費作為集體收入的來源，政府來征地，企業通過政府和村來占地。改變土地用途，借“地”生財，是目前許多地方財政走出“赤字”困境的絕招。這種行為已經對農村的社會秩序帶來了大的隱患。許多地方頻繁發生圍繞土地出讓金產生的沖突，而矛盾的主要焦點就是土地征地款的分配問題，如果任憑這種情況發生，必將給社會帶來不安。

　　（五）免征農業稅對鄉村治理結構未來的走向形成挑戰，基層干部和群眾之間的關系發生了變化，但傳統的管理模式依舊占據統治地位。

　　在稅費改革前，農業稅和其他收費是農民與國家之間的重要紐帶，是政府與農民之間談判的籌碼。但在免征農業稅后，農民不怕干部了，鄉村干部失去了一個社會控制的最有力的手段。但另一方面，鄉鎮干部也不需要為收稅費來求村組干部和農民了，似乎可以不干事了。實際上，鄉鎮和村有適合其規模的該為老百姓提供的基本的公共品和公共服務，如果說稅費改革的結果是影響基層政權和基層自治組織的正常運行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導致農村公共產品供給的短缺，影響農村公益事業的發展，這顯然與稅費改革的初衷相違。現在的情況是以往傳統的干群關系發生了變化，鄉鎮和村級組織應由統治型的管理模式轉為服務型，可是傳統的管理模式和干部考核機制仍占據主導地位。從上到下，對各級政府的管理模式仍是沿用計劃經濟的辦法，用行政命令的手段，把各種經濟指標（GDP增長率、財政稅收任務、招商引資）和社會指標由上而下，層層分解，把完成任務和政績、考核以及經濟收益掛鉤，帶有很強的行政強制性。現在為構建和諧社會，地方上又把阻止上訪、防止媒體暴光作為第一要務，中國傳統的自上而下、“一竿子插到底”、管理型的治理結構還沒有退出歷史舞臺。

　　二、一些地區免征農業稅后引發和凸顯的問題的根源

　　出現以上問題的重要原因大致可以歸結為以下幾個方面：

　　（一）國民收入分配格局扭曲，“條條”與“塊塊”的關系、中央與地方、地方的上級層次與基層之間的利益格局嚴重失衡，突出表現為稅收的分享結構嚴重向城市、向政府的上級層次傾斜。

　　1994年通過分稅制改革形成中央和地方權力的重新劃分，隨著這一改革的推進，大大地解決了改革之初財政分配關系中“兩個比重”過低的問題，但也在一定程度上造成地方各級的財權和事權劃分的扭曲。總的態勢是財權上收，事權下放。上邊對下邊是光給政策不給錢，基層的財權和事權嚴重不對稱。鄉村公共產品的過度供給（各個垂直部門為做工作、實現政績而布置下來的各項任務）和嚴重短缺（該干的事沒有錢干）并存。各種政府部門由自身的利益驅動，向農民伸手，最終把負擔轉嫁到農民頭上，觸犯農民的利益，造成農民與集體，農民與地方政府的糾紛，甚至抗爭。

　　從2003年起，幾個主體稅種實行省、市、縣共享，并且提高了對縣一級的上劃比例。縣級政府從國稅中得到的分成比例，增殖稅從25%降到20%.縣級政府從地稅中得到的分成比例，營業稅從100%降到50%；個人所得稅從50%降到15%；企業所得稅從50%降到15%；城市建設維護稅從70%降到50%，加之取消農業稅，使縣級和鄉鎮的財源更趨薄弱，財政自給能力進一步降低。就目前的財政體制看，已不能被稱作真正意義上的分稅制，縣級政府除了營業稅、城市建設維護稅外，幾乎是一些沒有什么發展潛力、稅基窄小的稅種，有增長潛力的所得稅，先是被劃為共享稅，現在共享的比例又進一步向縣以上調整。縣及縣以下的財力進一步減少，但要保障的方面越來越多。

　　縣域經濟，是統籌城鄉發展的樞紐和聯結點，是建設社會主義新農村的平臺和主戰場，它應是最有活力的經濟。但一種幾乎完全依靠上級補助維持運轉的縣域財政，靠擠占項目資金勉強度日的縣域財政，是沒有生命力和發展動力的財政體系，無法為縣域的經濟和社會事業的發展起到支撐作用。如果聽任上述趨向發展，這顯然與科學的發展觀、以人為本的可持續發展的思路相悖。建設社會主義新農村的戰略目標也很將難以實現。

　　（二）行政管理體制的改革滯后，部門既得利益固化的局面沒有得到改觀。

　　迄今為止，我國中央財政的轉移支付中，專項資金占很大比重，市場配置資源的比重在縮小。據從有關部門了解，中國2004年財政轉移支付總額約1萬億元多一點，其中稅收返還占40%，實際轉移支付約6000億元。在這6000億元當中，專項轉移支付占57%，財力性轉移支付僅占43%；在財力性轉移支付中，一般性轉移支付不到750億元，占財力性轉移支付的29%，僅占實際轉移支付的12%.財力性轉移支付的其余部分用于調整工資補貼，農村稅費改革，以及縣鄉財政補貼、民族地區補貼等。專項轉移支付的支配權掌握在中央各部門手中，一些部、委、辦掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權，而且支配資源的權力越來越大。如：農口投資，都是投到一個縣這一、二千平方公里，但林業部門管林業投資，農業部門管農業投資，水利部門管水利投資，部門利益的影響和條塊分割嚴重，條條專政導致地方事權的分割，市場配置資源的作用無法得到有效發揮。這種體制使得地方上要千方百計來爭取項目。尤其是貧困地區，有項目才能生存。有的貧困縣的縣委書記沉痛地講，“跑項目的學問太大，但不跑又不行。我們只有盯著項目，犯錯誤才有條件。沒有項目，我們連犯錯誤的資格都沒有。”

　　如果追求政府的各種優惠政策或資源成為許多部門或市場主體的重要目標，而政府部門控制的資源的投放又是“專項性”的，即把這部分專項資金給哪些地區、部門或市場主體的權力掌握在一些政府部門和一些人的手中，決策具有很強的隨意性和人為的成分，那么，嚴重的設租和尋租行為也將不可避免。專項資金在某種程度上已經成為部門腐敗的根源，為毀掉一些干部創造了條件。

　　（三）免征農業稅后基層政府和村組出現的反自治化傾向強化了傳統的管理模式。

　　基層政府的走向應是從全能型、多功能的政府轉向有限功能的政府；從自上而下、行政型的政府轉向自治程度較高的政府，從統治型政府轉向服務型政府。為此，深化農村改革就要進行制度創新。但在免征農業稅后，許多鄉鎮和行政村的財政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的轉移支付，這反而加重了它們對上級的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。村干部的工資改由上面支付后，村干部民選化將變成村干部官僚化。以前在各地普遍推行“村帳鄉管”，現在則進一步提出“對一般鄉鎮，都要大力推行‘鄉財縣管’財政管理方式”。既然村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的職權之一是“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告”，現在由外部的“上級”單位來管理“下級”的財務，實際上是一種無奈的、與提高自治程度相反的舉措，必然強化自上而下的行政管理模式，反映出在鄉鎮和村這兩級的本級層次上有效制約機制的闕如。

　　（四）現行的干部考核機制及相應的政績觀阻礙了政府職能的轉換。

　　溫家寶同志曾講到，政府要從原來很多情況下直接干預或者直接管理經濟活動跳出來，要完整地認識并掌握政府的四項職能——經濟調節、市場監管、公共管理和社會服務。我理解中央的精神是政府不應直接參與資源的配置，直接干預經濟活動，而應充分發揮市場在配置資源上所起的基礎性作用，著力創造一個有利于資源優化配置的良好的制度環境。但實際上傳統的政績觀和干部考核機制仍占據主導地位。如東部沿海某省的一個縣級市對鄉鎮書記、鎮長的考核，共100分，分3塊：（1）雙引（引入民間資本、工商資本和外商資本），看固定資產投入，50萬元以上的項目要有4個，其中要有1個項目在100萬元以上。這個指標占40分。（2）農民人均純收入；占30分。（3）農村勞動力轉移；占30分。后兩個指標各鄉鎮之間差別不大，關鍵是招商引資，你超額1個，他超2個、3個。最后看加分。尤其外商投資開發農業，比值相當大，一好遮百丑。

　　傳統的發展觀、政績觀和考核機制相結合，就導致政府直接操縱資源的配置，直接干預經濟活動的主體（企業和農戶），干了許多不該干的事。19 90年代，政府出臺不少興辦鄉鎮企業的地方政策法規，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉鎮企業的發展。在政績壓力以及財政收入的激勵下，集體企業得到了非常規的發展，導致以后鄉鎮和村負債沉重。近年來，地方政府又為促進外資企業、合資企業或民營企業的發展，往往采取各種直接的經濟干預手段，如為企業提供廉價的土地；減免稅收；為企業尋找貸款，甚至提供貸款擔保；幫助企業上市，甚至捆綁上市。在抓項目、組織勞務輸出、結構調整等各項工作中，政府的不當干預往往引發各種矛盾。群眾說，“不怕市場不發育，就怕政府亂干預”。

　　三、解決上述問題的思路

　　解決上述問題的思路是深刻領會胡錦濤總書記“兩個趨向”的重要思想，明確一個前提，落實兩個基點。

　　（一）明確一個基本前提

　　即把深化農村改革和深化宏觀經濟和政治體制的改革相結合，尤其是著力于中央和省一級的行政管理機構的改革和縣級綜合配套改革，轉換政府的職能，更自覺地調整國民收入分配結構，協調“條條”與“塊塊”的關系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關系，建立一個更為公平的國民收入再分配體系。

　　應加速行政管理體制的改革，打好改革的攻堅戰。國家應調整既得利益格局，大幅度地減少專項資金，從源頭上削減中央各部門配置資源的權力，同時建立規范的橫向和縱向財政轉移支付體系。這樣可以減少尋租行為和決策的隨意性，有利于杜絕腐敗，提高經濟效率，真正使財政體制能具有平衡地區間提供基礎性公共服務的能力。

　　政府職能能否改變，要看其行為能否受到有效制約。樹立科學的發展觀和正確的政績觀則需要進一步深化政治體制的改革，通過制度創新，改革干部考核機制和選拔任用機制，改變各級政府對上負責，而不是對下負責的局面，在工作中真正體現向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性。GDP的增長率僅是結果的一個衡量標準，重要的是五個統籌的實現程度，這將最終決定一個地區是否能有一個良好的制度和社會環境，是否能有一種建立在社會公正基礎上的可持續的增長。

　　（二）落實兩個基點

　　在深化宏觀經濟和政治體制的改革這個大的前提下，農村發展方面一是要建立農村公共財政體系；二是改革與完善鄉村治理結構，在鄉村兩級建立起有效的、真正由農民群眾參與的制衡機制。這應是后農業稅時期建設社會主義新農村的兩個基點。

　　為使縣、鄉鎮及村的機構能正常運轉，能履行為農民提供最基本的公共產品和社會福利的職能，必須有相應的財力作支撐，有一個健全的財政體系為基礎。所需的財力可以通過以下渠道加以充實：

　　（1）調整分稅制的結構，財政向地方讓利，保證縣及縣以下有一定的稅源；著眼于促進縣域經濟的發展，開發當地的資源優勢，培植和涵養稅源，逐步增加縣及縣以下的財政收入，形成縣域經濟的良性循環。

　　（2）增大體制性、制度性的轉移支付，將事權與財權一起下放，使轉移支付做到制度化、規范化、法制化，杜絕“上邊點菜，基層買單”的現象。

　　（3）深化農村土地制度的改革，遏止地方政府以地生財、隨意支配農民土地資源的權力。在嚴格限定國家征地行為符合“公共利益需要”的前提下，農村經營性用地不征為國有，在政府有關部門批準的農地轉為非農用地的前提下，允許集體建設用地入市。讓農民的集體經濟組織通過土地市場平等地進行交易，發展二三產業，從中獲取土地級差收益。

　　在保證財力的同時，必須加速鄉村治理結構的改革與完善，使資源能有效利用。防止資金的貪污挪用。

　　（1）在鄉村兩級的議政和行政之間建起一種有效的民主制衡機制。解決“老板（廣大農民群眾）缺位”的問題。可以借鑒有些地方的經驗，做實村民代表大會制度，將其塑造成行政村的議決機關，而原來的權力機關村委會則成為具體的執行機構，村莊的重大事項由村民代表會議商議決定后，交由村委會實施。這樣，村代表不僅成了聯系村集體和村民的紐帶，而且也是村民參政議政的代理人。由村代會對執行機構（村委會）進行有效的監督和制約，防止違背民意、權力腐敗等問題的發生，有助于克服村級組織行政化的傾向。如果這種體制能夠成功，就可進一步把鄉鎮人民代表大會做實，由它來監督和制約鄉鎮政府的決策和行政。只有在鄉村兩級建立起有效的制衡機制，農村的公共財政體制才能真正落實，民主決策、民主管理、民主監督才不至于流于形式。農村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。

　　（2）在有條件的地方推行農村社區股份合作制，在使村級組織有可用財力的同時，將包括土地增值收益在內的集體資產收益與社區農民的直接利益掛鉤，使農民群眾有激勵去監督資源的使用。

　　（3）調整地方各級干部的收入分配結構。

　　當前，不同地區之間，一個地區不同層級的政府之間，公務員的待遇差別極大，這種扭曲的干部收益分配體制必須改變。在欠發達地區，基層干部待遇低，任務重，財權與事權不對稱，造成鄉鎮干部是“好人不想干，能人不來干，壞人搶著干”。鄉鎮干部可以使用的資源辦好事遠遠不夠，可以控制的資源辦壞事綽綽有余。如果這成為一個趨勢，即正直的人當鄉鎮干部無法維持生計，只得另覓他途，那么就會有人占據鄉鎮干部崗位，以權謀私，這必然造成干群關系的對立和沖突，這就是政權瓦解的潛在危險。有的基層干部反映，項目是從下往上跑，干部是從下往上調。路線確定以后，干部就是決定性因素。如果人人都不愿意去基層，不愿去欠發達地區，解決三農問題、建設社會主義新農村的宏偉目標也就難以實現。最近中央政府提出要改革現行公務員職級工資制，建立國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制，這是正確的政策措施。但必須看到，在一些發達的省市已經提出自己的公務員工資制度的背景下，這項政策落實起來將有很大難度。

　　明確一個大的前提，落實兩個基點，轉換政府職能，自覺地調整國民收入的分配結構。通過調整稅收分成比例、加大制度性轉移支付和把農地轉為非農用地的增值收益留在農村，使農村得以具備滿足農民對社會公共事業基本需求的財力；通過改革和完善鄉村治理結構，則使農村的財力能真正為民所用，從而逐步縮小城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間人均享受基本公共物品和社會福利的差距。這不僅是解決公平問題，構建和諧社會的要求，從近期看，農民不至于因病致貧，因子女上學致貧，可減輕農民負擔，無異于增加農民收入，可以使農民有資金去發展生產，去消費，從而夯實發展農業生產的物質技術基礎，啟動農村消費市場；從長遠看，能提高農民的人口素質，提升農村人力資本的質量，只有這樣，才能最終解決效率問題，使國民經濟的發展有一個堅實的基礎，建設社會主義新農村的宏偉藍圖才能早日實現。

　　在16屆4中全會上，胡錦濤同志提出了“兩個趨向”的重要判斷，此后他又作了進一步闡述：“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農’發展。”調整國民收入分配格局，則必然要觸動原有的既得利益格局，這只有靠深化改革才能實現。1986年，鄧小平同志在中央政治局常委會上的講話中曾指出，“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制的改革”（《鄧小平文選》第三卷，164頁）。在20年后的今天，重新學習小平同志的這段話，感受尤為深刻。

　　參考文獻

　　[1]參看張曉山《深化農村改革促進農村發展》，《中國農村經濟》2003年1期。

　　[2]引自楊正喜唐鳴《農村稅費改革對基層政權的影響》，“后農業稅時代如何建設新農村”研討會論文。

　　[3]參看張曉山《關于深化農村改革的幾點思考》，《新視野》，2005年3期。

　　[4]引自王傳師《取消農業稅后社會撫養費成為鄉鎮的寵兒》，首屆南方農村報“中國農村發展論壇”《三農研究創新論文獎獲獎論文集》。