在安徽省試行的農村稅費改革，對于從根本上減輕農民負擔，規范農村分配關系，化解干群矛盾，健全鄉鎮財稅功能，保持農村穩定，促進農村經濟和社會事業全面發展，具有十分重要的意義。但在運行過程中，筆者也感到有八大問題需要在全面推進農村稅費改革時予以高度重視，并切實加以解決。

　　一、農民負擔轉嫁為農業負擔

　　農村稅費改革在發揮減輕農民負擔、促進農村穩定的重大作用的同時，還要有利于農業的發展。但據調查，安徽省巢湖市農村稅費改革前，農業稅（含附加）、農業特產稅是按農民承包土地面積進行分攤，“三提五統”是按不高于農民上年人均純收入的5％計提，基本采取人口與田畝各半的方式分解到戶，這樣按全市第二輪土地承包總面積404.88萬畝計算，平均每畝分攤70.62元；農村稅費改革后，雖然農民負擔減輕20.48％，但由于農業稅、農業特產稅及其兩稅附加與土地掛鉤，“攤額入畝”，平均每畝分攤79.57元，即每畝增加 8.91元，增長 12.6％。每畝土地承擔的費用增加，在農產品價格一度低迷，農業比較利益較低的情況下，可能會帶來一系列問題：一是農民拋荒現象增多，若糧食不能得到保護價的有效保護，則拋荒更加嚴重；二是因土地收益率低，承包的利益激勵缺乏，原有拋荒田回流復耕的可能性較小，不利于農業實行規模化經營；三是農村稅費改革后，從事種植業的農民要承擔農業稅，而從事工商業以及非農行業的農民。由于沒有耕地，不再繳納農業稅，只需要經村民大會或村民代表大會討論，交納一定的資金，用于公益事業。剛性收取稅金和彈性收取資金，無疑造成同一村村民履行義務不一樣，這不利于調動種植業農民的生產積極性。

　　為此，農村稅費改革應當從我國農業人口占大多數、農業比較落后、農業基礎地位不牢的國情出發，通盤考慮，決不能畸輕畸重，顧此失彼，把農民負擔轉嫁為農業負擔。筆者認為，村民既是一個從事種植業或養殖業、工商業等具體行業的勞動者，也是社區范圍內的一個受益者。勞動者承包土地，創造效益，理應有交納稅費的義務；受益者得到社區服務，同樣有承擔公益支出的義務。所以，建議考慮在保持農民負擔總水平維持或略低于稅費改革后總水平的同時，完善征稅辦法，比如在適當降低目前按常年產量征收7％的農業稅率的同時，按人口征收一定的公益事業稅。這樣，對于同樣享受公益事業益處的任何一個公民來說，似乎合理一些；對于承擔農業稅的從事種植業的農民來說，也公平；最重要的是，這體現了農業與非農業的平等關系，有利于農業的持續、穩定發展。

　　此外，對已經撂荒或隨著農村城鎮化加快而出現新的拋荒地，在尊重農民意愿的前提下，可以通過“集體轉包”、“平均分包”和“協商轉租”等形式實行再承包，以保證農業稅源的穩定。

　　二、農業稅負出現新的不均

　　農業稅費改革在設計上體現了簡便、易行的原則，但在實踐中卻出現了新的農業稅負不均問題。首先，“有地無稅”、“有稅無地”以及“地多稅重”的現象普遍。一是少報、漏報的土地及新墾的荒地，由于沒重新核實上報納入計稅面積，造成“有地無稅‘。根據農業普查數據，巢湖市廬江縣1996年耕地面積為148，9萬畝，而同年統計年報上報的上年耕地面積為113.0萬畝，相差35.9萬畝。二是巢湖市因道路建設擠壓、占用，防洪抗旱挖壓，公益事業征用等被占用而沒有核減的土地有18.8萬畝，而農村稅費改革時，仍以土地第二輪承包的基準面積將稅分攤到農民頭上，導致”有稅無地“。三是同一縣（區）耕地不均帶來”地多稅重“。就廬江縣而言，耕地多的鄉鎮比耕地少的鄉鎮，人均要多出0.77畝，這樣人均田畝多的地方負擔就相對較重，田畝少的地方負擔就相對較輕。其次，這次稅費改革是以不高于改革前負擔總水平為準繩的，耕地間由于土地等級、生產條件和水平、地理環境不同出現的稅負畸輕畸重、毗鄰地塊稅負差異明顯等問題沒有得到解決，長期下去仍然會扭曲農業稅賦的公平性。

　　為此，農村稅費改革一要進一步完善土地二輪承包，徹底解決挖壓、占用等歷史遺留的問題，且待條件成熟時，在全國統一部署土地詳查，做好土地面積核實和土地等級評估工作。二要在統一保持國家法定負擔水平的前提下，使畝均負擔差異主要體現級差地租即土地條件、生產水平的影響。按這種思路落實到農戶后，對增加負擔的農戶，可通過采取定期減免稅的方式，使之負擔不增加，減免到期后恢復征稅，實現農業稅負的公平、合理。

　　三、村級組織收入下降幅度大

　　減輕農民負擔與保障基層組織運轉是矛盾的兩個方面，必須兼顧。在當前形勢下，減輕農民負擔是矛盾的主要方面，如果不首先把積累較深的農民負擔問題解決好，基層組織運轉已經并將會遇到更大的困難和障礙。但是，以減輕農民負擔為首要目標的新農村稅費制度運行以后，鄉鎮、村等基層組織的收入都將普遍下降，尤其是村級收入下降幅度就更大，而相應地支出卻有增無減。其直接后果，一是由于執行稅費改革的主體正當利益受到沖擊，可能會影響執行主體全面而又持續推動稅費改革的主動性；二是可能影響村級正常工作運轉；三是可能影響村干部工作積極性，導致“撂挑子”現象增加；四是五保戶供養可能會發生困難。以巢湖市為例，按農業稅和農業特產稅20％征收的農業稅和農業特產稅附加為5370萬元，全市2190個行政村，每村平均2.45萬元。據抽樣測算，1999年全市共有五保戶6570人，村、組干部2.85萬人。按改革前的支出標準，五保戶年供養支出為1051萬元，村、組干部年報酬支出為5694萬元，兩項合計為6745萬元，超過“兩稅”附加實際提取數1375萬元。由于五保戶各村數量不同，五保戶較多的村只能勉強維持五保戶供養支出，村干部報酬和辦公經費就無法保證；五保戶較少的村，保證村干部報酬后，五保戶供養和辦公經費就沒有來源。

　　針對上述情況，既要減輕農民負擔，又要基本滿足村級組織的正常經費支出，筆者認為，有兩方面的工作要做。一方面，在不增加農民總負擔水平，相應降低改革后的農業稅稅率的前提下，適當提高附加比例，最高不能超過農業稅條例規定的 30％的上限，以此解決村級收入偏低的問題。

　　另一方面，通過“并”、“減”、“降”和“省”等途徑，減少村級支出。所謂“并”，即并村并組。 本著自愿與引導相結合的原則，根據村民居住狀況、人口多少和遵循水系、區域面積相宜，便于 村民自治的原則適當撤并調整村。村以2000～3000人為宜，少數居住分散的不少于1500人。村民組以自然村或計劃經濟時期生產隊的規模為單位合并，合并后的村民組以200～300人為宜。所謂“減”，即減少村、組干部職數。精減村干部本著高效治理。精干的原則，村兩委成員 盡可能交叉任職、身兼數職。每個村享受定額補貼的村干部可確定為2～3人，誤工補貼干部 按不超過2人配備。村民小組只設1名組長，既可以由村干部兼任，鄉鎮也可選派優秀干部帶 薪到村任職。比如，巢湖市居巢區在村級規模調整中，將原先的489個村民委員會按照這一思路調整為265個，精減村干部1328名，僅工資一項，年均減少村級支出1014萬元，起到了立竿見影的功效。所謂“降”，即適當降低村干部工資標準。村干部工資標準可按本村上年農民人均純收入上浮30％～ 50％確定，一般掌握在3500元/年左右。組干部的工資可根據組內人口基數每人負擔l一2元的標準確定，由組內自行解決。所謂“省”，即節省一切非生產性開支，包括大幅度削減報刊征訂數量；實行村級招待費零管理制度；減少各種不必要的檢查、驗收、達標升級活動。

　　四、減負與償還債務

　　目前，村級債務相當普遍，并且相當嚴重，負債多的高達幾十萬元，甚至上百萬元。它的形成主要有六個方面原因：一是過高地估計農民的富裕程度；二是職能部門達標升級；三是名目繁多的集資攤派；四是村辦企業投資失誤或管理不善；五是農戶上繳尾欠過大；六是非生產性開支膨脹。據調查，稅費改革前，每個村年提留一般在5一8萬元，每年可償還1～2萬元的債務。稅費改革后，村級可支配收入大大下降，而且有個別村還出現集體墊付農業稅的現象。這樣，期望通過農村稅費改革來償還債務無疑可能性不大，尤其村級收入在2萬元以下的村更是無能為力。

　　但債是躲不掉的，一天不還就是個沉重負擔。為此，要堅持減負與減債“兩手”抓，在推進 稅費改革時，同步解決村級負債問題。一是對農戶尾欠，要根據應清欠的數額和農民的承受能 力分期、分批清欠。二是對因興辦公益事業、農業生產設施建設等所形成的債務，按照“誰受益、誰負擔”的原則，可由農戶分攤償還。三是對鄉村興辦企業所形成的債務，實行村企分開，由企業承擔，企業破產、倒閉的，債權債務按《企業法》、《破產法》等規定處理。四是對高利貸，應依據有關法規降低利率。五是對少數村干部貪占、挪用提留款的，應堅決追回，對情節嚴重的堅決追究行政、法律責任。同時，還可以通過拍賣“四荒”使用權取得的收入償債，以及每年 在鄉鎮財政預算中安排一定數量的償債準備金，有計劃地償債。比如，廬江縣農村稅費改革前全縣村級債務有1.35億元，村均24萬元；到2000年6月底，該縣對562個行政村中209個村的債務進行清理，清退超編人員654人，半年減輕負擔650萬元；收回合同尾欠款2464.5萬元；對向個人借款2775.3萬元降息，半年減少利息開支161.6萬元；追回個人貪污、侵占、挪用公款100.9萬元，起到了很好的效果。

　　五、減負與增收

　　據對巢湖市調查，稅費改革試行后，巢湖市農業稅收及附加共計3.2217億元，與改革前農業稅（含附加）、鄉統籌、農業特產稅、屠宰稅、村級提取公益金及管理費五項之和4.0514億元相比，減少8297萬元，若加上不完全統計的農民卡外負擔1.4567億元，減少2.2864億元。這也就是說，按照全市1998年末384萬農業人口計算，前者人均減少21.4元，后者人均減少60元。事實上在收入既定的情況下，減負意缺辰增收，但在農民負擔下降的同時，如何增收或者說如何使農民增收幅度遠遠大于農民合理負擔的增長水平就顯得更為重要。正如在巢湖市含山縣調查中農民所說：若一斤稻谷價格能多0.05元，一家五口人的農戶一季3000公斤稻谷就增加 300元，人均增加 60元，這給農民帶來的實惠卻是稅費改革減少負擔額的近 3倍；若考慮到改革前的卡外負擔，則正好齊平。

　　為此，在稅費改革減輕農民負擔的同時，必須把農民的增收擺在首位。發展是解決農村一切問題的關鍵，也是廣大農民切身利益所在。無論是國家政策，還是政府的投入，在較長時間內都要向農民傾斜，切實讓利于農村，讓利于農民。一要深化糧食購銷體制改革，保證農民的糧食按保護價收購。二要引導農民加大結構調整力度，在結構調整中使農民真正受益。三要培育龍頭企業，走農業產業化道路，提高農產品的附加值。四要完善農村社會化服務體系，努力創造一個良好的發展環境。

　　六、取消“兩工”與“一事一議”

　　稅費改革后，逐步取消“兩工”，興辦村內集體生產公益事業所需資金、勞務實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會決定。但在實際執行中存在著一些疑慮：一是擔心農村勞動力流動性強，就業結構變化大，村民大會召開難，及時召開更難；二是政策規定實行上限控制，每人每年不超過15元，擔心個別鄉鎮采取先收款，然后再找“事”來議；三是擔心通過“一事一議”解決農村基礎設施建設，發展農村公益事業可能會出現無財力、人力辦的局面；四是由于村民想法各不相同，擔。已如果凡事都要村民大會討論，難以保證農村急需的一些事項及時決定；五是由于村級支出大于收入，擔心其缺口用“一事一議”資金補償。這些擔心不是沒有一定的道理，因為“一事一議”辦不好，甚至摻雜著一些行政命令的東西，不僅容易把事辦砸，還有可能加重農民負擔。

　　對此，筆者建議：第一，在一定時期內適度保留積累工、義務工。我國農村的現狀是：一方面，農民收入還較低，農村勞動力大量過剩；另一方面，鄉村基礎設施非常薄弱，靠農民完全出錢建設短期內無力做到。在一定時期內繼續適度保留勞動積累工、義務工，從政治角度看，組織農民共同勞動，可以增強農民集體意識，進而激發其愛國精神；從經濟角度看，可以避免加重農民負擔；從社會角度看，可以避免農閑季節勞動力閑置對社會可能造成的不良影響。

　　第二，必須由農民籌資的或者集體生產性公益項目建設中必要的資金開支，要采取“一事一議”的辦法解決。至于“一事一議”的具體運作，從巢湖市的試點來看，主要應做到：一要加強村民委員會建設，完善村民代表大會制度，充分尊重群眾行使民主權利。做到“大家事，大家提”，實行民主議事：“大家事，大家定”，實行民主表決：“大家事，大家管”，實行民主監督，保證“一事一議‘咱自夠議起來、議得好、落實下去。二要善于引導，堅持原則，規范操作，強化監督。”善于引導“，就是政府要善于對”一事一議“籌資投向的引導，做到與農業綜合開發相結合、與農村產業結構調整相結合、與農村精神文明建設相結合：”堅持原則“，就是要堅持嚴格上限控制原則，堅持量事而行原則，堅持量力而行原則，堅持量人而行原則：”規范操作“，就是要統一規定”一事一議“工作程序，包括村民代表大會討論決定項目及工程預算，村籌資申請需報縣農民負擔監督管理部門備案，審批后的籌資工程建設實行議標或招標，工程完工后進行決算和審計：”強化管理“，就是要建立縣、鄉、村群眾多方位的監督機制，對”一事一議“的每一個環節實施監督檢查。比如，截止到2000年8月底，巢湖市和縣374個村委會中共有270個村委會就”一事一議“事項，組織了村民大會或村民代表大會進行討論，議定事項404件，議定籌資額516.7萬元，籌集資金138.7萬元，興辦集體生產性公益事業199項，農民不但沒有意見，而且還主動為此獻計獻策。

　　七、依法征收

　　稅費改革的目的就是要用規范的分配方式控制農民負擔，體現依法治國的基本方略。但具體實施時會遇到一些新問題。一方面，過去農業稅費征收工作基本上由鄉村干部包攬，但執法主體應該是鄉鎮財政所工作人員。稅費改革后就出現三種情況：一是如果繼續把責任壓到鄉村干部頭上，勢必造成執法主體錯位廠是如果由現有農稅人員全部承擔，無論在機構和人力上都難以保證，況且現有財政所中還有1／3以上的工作人員屬于聘用制干部，由于未發給行政執法證，無法從事行政執法工作；三是如果由糧食部門代扣代繳，又會造成更多的農戶不到糧站賣糧。另一方面，對尾欠農戶依法起訴，不僅執法較難，而且如果出現大面積農戶尾欠，依法起訴勢必牽扯大量精力，甚至會出現“法不責眾”問題。這些問題若解決不好，就會影響依法治稅。

　　為此，農村稅費改革中，一要結合機構改革，合并地稅、農稅兩套班子，統一成立農業稅征收分局，分流機關干部充實稅收征管隊伍，強化農稅征管，完善行政執法主體。二要改進征收手段和方法。依托現有地稅納稅大廳，并采取“三定”（定點辦稅、定時到村、定額上繳）征收辦法，既改進服務，又逐步培養農民自覺納稅的習慣。三要堅持依法治稅。起訴對象主要是“釘子戶”、“難纏戶”和外出不歸的大戶，并確保執行到位。四要在依靠法律手段的同時，建立一套以經濟手段為主的稅收獎懲辦法。比如，可以根據農戶依法納稅的好壞程度或年限，為農戶評定多層次的信用等級，信用等級越高的農戶，在貸款、社會保險、運用農業科技等方面能夠享受越多的政策優惠和政府支持，以此推動農村稅費改革成果的不斷鞏固。五要進一步強化農民、負擔監督管理。可以考慮將農民負擔監督管理的職能劃歸紀檢、監督部門，這樣在手段和措施上更能強化。

　　八、綜合配套改革

　　綜合配套改革既是農村稅費改革成功的必要條件和有力保障，也是目前基層面臨著加強和改進的迫切任務。但單項改革的困難和阻力會比較大，把綜合配套改革放在稅費改革這個上上下下都高度重視的系統中整體推進，阻力就會小得多，成效也會大得多。據調查，在農村稅費改革中直接影響改革效果的配套改革主要有三個方面：一是改革前，縣級政府為了集中力量辦大事，普遍對教育、計生、民兵訓練等原鄉統籌中的部分項目經費實行了縣級統籌。稅費改革后，由于原鄉統籌中的每項支出鄉鎮政府都要通過預算安排，如果再搞縣級統籌，平調鄉鎮資金，勢必造成鄉鎮財政的安排不到位。二是稅費改革后，基層可用財力下降，這客觀上要求精減鄉鎮干部、調整中小學布局、壓縮在編教師隊伍等。但減人不僅需要謹慎操作，而且由于現在處于新舊體制過渡期，基層階段性工作、突擊性任務仍然很重，如何在減人的同時不影響工作，也是值得認真考慮的問題。三是從總體看來，我國農村各地的自然條件和經濟發展水平很不平衡，財政能力和稅源狀況千差萬驗在這種情況下，地方稅的稅權仍集中于中央，很難符合我國各地的實際，不利于地方政府利用稅收杠桿調節地方經濟。不改變稅收高度集中的問題，農村稅費綜合改革難以正常運行。

　　為此，在稅費改革過程中，第一，理順縣、鄉財政體制，幫助縣、鄉財政度過暫時的困難。省、市要按規定加大對縣、鄉的轉移支付力度，中央財政也應考慮適當拿出部分財力支持農村稅費改革。建議采取通過調整事權的方式，將直由中央財政負擔而目前由縣、鄉財政負擔的事轉由中央財政負擔，從而減輕地方財政的壓力；或是通過轉移支付的方式解決，即對因取消屠宰稅和調整農業特產稅而減收較多的地區，予以適當轉移支付補助。

　　第二，加大鄉村機構改革力度。一要科學劃分職能。鄉鎮作為基層政府組織，要按照“市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不承辦”的原則，主要管市場管不了且無法管的事。目前，鄉財政大部分財力用于教育和計劃生育等，運行比較困難，長期下去將會影響基本國策和科教興國戰略的順利實施。應研究考慮在農村的計劃生育、九年制義務教育事業中，中央、省市縣各自承擔部門職能。二要合理設置機構。就鄉鎮內部機構看，要按照市場經濟“小政府、大社會”的模式，將過去職能分散的機構簡并為主管社會事業發展和經濟管理的綜合部門。三要精減、分流人員。從現有鄉鎮財政供養人員看，雖然黨政行政人員的比例不高，但還是有精減空間的：黨委成員和副鄉長可交叉兼職，機關工作人員因事設崗，兼職使用工按照“哪里來，哪里去”的原則，徹底清退鄉鎮自聘人員。對精減的人員可鼓勵其創辦經營實體或服務性機構，也可以通過適當減免農業稅，鼓勵其承包撂荒、閑置的土地。四要合理調整農村教育布局。要因地制宜確定師生比例，根據地理狀況、人口居住疏密、交通條件差異、經濟發展水平高低等因素，確定各地師生比例，不只籠統地采取一個比例。要實事求是地調整學校布局。對于人口居住集中，適宜規模辦學的地區，可以搞一些設置比較齊全的學校；對于交通條件差、居住分散的山區，有的可以只設小學，有的可以只設初中，周邊鄉村互補。要合理利用現有的校舍資源。把重點放在合并、改造現有的教育設施上，避免盲目新建教育設施；要充實力量提高鄉村教師素質，對于自聘或代課的人員堅決清退，采取措施吸收一些優秀的大中專畢業生充實到鄉村學校，不斷改善和提高鄉村教師隊伍素質和教育質量。五要將農口“幾站”逐步推向市場。對適宜按照市場經濟原則運作的農口“幾站”，要有計劃地逐步推向市場，提高其運行效率，使之更好地為農業、農村依民服務。

　　第三，加強立法，強化地方的立法權。農村稅費改革必須完善和健全立法，不論是農業稅還是公益事業稅都要先立法，后征收。要使省級政府享有地方稅的一定立法權，便于地方在符合國家整個宏觀調控要求的前提下，適應地區需要，因地制宜處理地區性的稅政問題，適當地解決地區資金需要。要建立健全農村稅費的法律、法規和監督體系，以法律、法規形式規范農村稅費的立項征收管理、檢查監督和違法處罰，使農村稅費改革步入法制化軌道。