一、稅制模式選擇的標準

　　從理論上看，稅制模式是指稅收體制度中，稅負水平、稅負重心、稅權格局、稅種配置稅負價值表現形式等各基本要素的整體構思或其結構框架的設計，它不僅需要有歷史的連續性、現實的可行性及經濟發展目標模式的一致性，同時要有系統、科學、完整的體系。這是評價和選擇稅制模式的標準。

　　所謂歷史的連續性，就是在總結以往稅制沿革的經驗教訓的基礎上，找出可繼承和發展的方向，作為新稅制模式設計的前提。任何割斷歷史，另搞一套的作法，必然在實踐中碰壁。但是這種繼承和發展，不是墨守成規舊習，而是要尋求歷史發展的客觀必然性。1994年進行的分稅制財政管理體制改革和工商稅制的全面改革是我國稅制模式選擇的歷史基礎。這六年來的運行實踐表明分稅制有不少優點：它把與產值、速度直接相關的主要稅種作為中央地方的共享稅，這不僅可以較好地兼顧中央、地方兩方面的利益，而且可以弱化地方盲目發展和實施地方保護政策，有利于企業平等競爭；分稅制同時也把與企業經濟效益密切相關的所得稅劃歸地方，這將進一步地方各級政府發展經濟、培育財源、當家理財的積極性。稅種，1994年進行的稅制改革，是中國走向市場經濟體制的稅收改革的一次偉大實踐，它緊密配合了財政的分稅制改革，對國民經濟運行的各個方面產生了重要影響。稅改后強化了市場對經濟資源的基礎配置，減少了稅收對經濟干預，提高了資源配置效率，奠定了社會主義市場經濟基礎；促進了稅收的公平，體現了合理負擔的原則，有利于企業的公平競爭，為現代企業制度的建立提供了條件；進一步擴大稅源、集中稅權、加強征管、減少稅收流失、增強了中央宏觀調控能力。

　　所謂現實的可行性，是繼歷史的連續性之后，探討歷史的演變結果，即現實的客觀要求。這是新稅制模式設計和實施的基石。我們不能脫離開現實情況去毫無根據的胡思亂想，必須預見到新稅制模式實施后可能出現的各種趨向和問題，預見到那些應當配套出臺的措施等。財政部長項懷誠在全國稅務局長會議上，提出了新時期的治稅思想，即“八字方針”：法制、公平、文明、效率，以及正確處理好“六個關系”：依法治稅與發展經濟、中央稅收與地方稅收、完善稅制與加強征管、組織收入與執行政策、稅務專業管理與社會協稅護稅、治隊與治稅。我們應用這種思想和方法治理稅收事務，指導稅收實踐?，F實的客觀要求是繼續完善稅制改革，適當調整有關稅率，擴大稅源基礎，合理開征新稅種，逐步取消減免稅，加強稅收征管，增加財政收入。

　　所謂與未來經濟發展目標模式的一致性，就是要把新稅制模式放到未來經濟發展目標總體中去考察，與經濟發展目標的其它方面相協調，找出解決稅收與其它方面可能出現矛盾的辦法，使新稅制成為未來經濟運行機制的一個有機組成部分。入世，盡管還有待與歐盟進一步的談判，而中國今年夏季加入WTO應該說問題不是很大。入世不僅給我國的經濟發展帶來了新的機遇，而且帶來了新的壓力和挑戰。世界貿易組織的基本原則和宗旨是：通過實施市場開放，促進經濟和貿易發展，提高生活水平，保證充分就業，保障實際收入和有效需求的增長，根據可持續發展目標，合理利用世界資源，擴大貨物和服務的生產，達成互惠互利的協議，大幅度削減和取消關稅和其他貿易壁壘，消除國際貿易中的歧視待遇。由此可見，我國加入WTO是逐漸與國際接軌的過程，也是和現代市場經濟逐漸融合的過程。在這一過程中，必將牽涉到我國稅收制度的安排和設計。一是在關稅方面，加入WTO意味著原來較高的關稅稅率的削減。二是稅種設置必須加快和國際通行稅制接軌的過程，增強稅制的透明度。三是加入WTO后，經濟全球化進程將引起我國的稅源發生變化，稅種設計和結構也要做相應調整。四是對稅收征管的影響。首先，WTO對加入國國內市場透明度的要求，使必須加快依法治稅的步伐，增強稅收征管的透明度。其次，提高稅收征管效率，采用先進的征管手段也是WTO促進貿易自由化的潛在要求。由此可見，加入WTO，增強了稅制改革的外在壓力和內在動力，既增強了稅制改革的迫切性，又為新形勢下的稅制改革提出了更高要求。入世后的稅制改革必須與未來經濟的發展模式和經濟運行機制相協調相配套，能夠正確處理好順應經濟全球化與促進本國經濟利益最大化之間的辨證關系。

　　所謂系統、科學、完整的體系，是指稅制模式的各個基本要素之間，有比較嚴密的邏輯關系。各個理論部分相互配合，各有側重，都有自己的理論依據和立論體系，經得起推敲和辨證分析，可以概括新稅制的各個方面，能夠起到實際的指導作用。評價稅制，不看某個稅種的具體作用，而要看其整體功能成效。

　　二、稅負水平和稅負重心的選擇

　　稅負水平和稅負重心的選擇是稅制模式建立的基礎，它決定著稅制框架結構和整體構思的現實可能性，是稅制模式的基礎要素。當前經濟運行的現實情況是：一方面上稅收收入占國民收入的比重下降，政府常感到財力不足；另一方面是收費項目過多，企業常感到負擔過重。據調查研究表明，目前各類收費數額（包括各種亂收費在內）預計占我國GDP的10%左右（若加上一些大的亂收費項目，比重還要高些）。目前我國各項稅收收入占GDP的比重接近12%，如果二者相加稱之為總體負擔，那么總體負擔大約在22%-25%之間，我國與國際可比的宏觀稅負不算重（發展中國家90年代初平均稅負為17%，含社會保障稅），但總體負擔并不輕，重就重在非稅負擔上。（資料來源：《人民論壇》（京），1999，12《坎坎坷坷費改稅》 張培森）過多過亂的收費不僅使企業不堪重負，而且侵蝕了稅基，減少了政府的可支配財力。所以，減輕企業負擔的重點要放在“費改稅”上。要在保持原有稅負水平不變的條件下，年內盡快取消不合理的收費項目，嚴控批準新的收費項目；確需保留的可以降低收費標準相關項目歸并，屬稅收性質和具有稅收功能的收費應盡快并入稅收，加快費改稅的進程。

　　稅負重心的選擇是稅制模式發揮其效用的關鍵因素。由于我國實行的是社會主義公有制，納稅主體是企業，納稅客體是企業收入，我們要在承認客觀事實的基礎上，加以改進和完善。特別是隨著市場經濟的發展，應加強個人所得稅的征收。

　　三、稅權格局的選擇

　　稅權包括立法收稅和依法支配稅款兩個方面。立法收稅又包括稅收立法權、稅收執法權、稅收司法權三個組成部分。依法支配稅款，除稅法本身規定其使用方向、行權單位外，多與財政事權和經濟事權相聯系，需要依經濟管理體制的要求，統籌安排。我國實行的是以公有制為主體，多種經濟成分并存，一些跨行業、跨地區的經濟項目，需要中央提供充分的資金來源以形成規模經濟，加快經濟集約化進程；我國是以按勞分配為主體，多種分配方式并存的國家，適度集中稅權，可以控制其他分配形式的濫用，始終保持按勞分配的主體地位。對那些依靠資金、技術、資源機遇和非勞動因素取得收入致富起來的個人、集體和地區、行業等，必須利用稅權進行有效的調節，才能始終保持先富者旺盛的活力，既不會因先富起來而消沉，也不會因暴富起來而揮霍，體現效率優先、兼顧公平的原則；我國地方和行業生產力的梯級結構，要求適度集中，以協調各方面的經濟關系，抽肥補瘦，抑強扶弱，使地區、行業在共同發展中求得平衡。因此，必須適度集中稅權，增強中央宏觀調控能力。同時，我國經濟地區性、行業性差距很大，負稅能力懸殊，不能一概而論；各地開放程度不同，沿海、沿邊和內陸地區面臨不同的經濟發展機遇，所應給予的稅收優惠和減免亦不相同；各地的資源優勢不同，資源構成也不同。過于集中的稅必然影響區域經濟的形成和資源優勢的發揮。特別是在資源所有權歸國家，使用權歸地方和企業的條件下，地方和行業不掌握一定的稅權，很難協調本地經濟與外來經濟的關系，必然重新采取地區封鎖和割據的形式來對抗中央集中統一的稅權；市場經濟客觀上要求給地方更多的自主性，以促進地方經濟的發展。因此，必須適當分權。

　　綜上所述，分稅制是適應市場經濟要求的稅權格局。在正確處理中央和地方相互關系時，應堅持如下原則：首先是市場基礎原則。中央制定法規必須保證全國統一的市場，以達到資源配置效益的最大化，同時，地方在市場中追逐自身利益，調動地方的積極性。其次是權責對稱原則。市場經濟中，財權和事權相統一，既要避免事權過多而財力不足，又要防止財力過多而承擔的事權太少。再次是法律規范原則。要跳出幾十年間中央與地方財力分配上討價還價的老路子，使得中央與地方在財政管理、財政分配體制上走向規范化。一是使得地方政府依法征稅的積極性大為提高；二是地方政府在減輕了過去因體制頻繁變動，怕中央“平調”而不“暴富”的心理后，開始普遍重視預算外資金與政府收費的管理，將預算外財力統籌規劃。

　　四、稅種配置的選擇

　　稅種配置是在稅負水平、稅負重心、稅權格局選擇的基礎上，進入稅制設計的藍圖階段所必須作出的選擇。稅種配置是稅制模式的核心要素。一種稅種配置的推出，往往以其稅種配置為標志，并常以其主體稅種的配制來命名。1997年，我國增值稅、消費稅、營業稅三項流轉稅占稅收收入的比重高達69.34%，而個人所得稅和企業所得稅占稅收收入的比重僅為14.90%.（資料來源：1998 《中國稅務年鑒》）由此可見，我國目前仍是以流轉稅為主體稅種的稅制模式。這是因為我國現階段，剩余價值仍相對較少，而且，流轉稅作為一種間接稅，容易轉嫁，易在無痛苦中征納。但是，隨著市場經濟的發展，剩余價值會逐漸增多，公民的納稅意識會逐漸增強，所得稅在均衡收入分配方面將發揮更大作用，所以，所得稅占的比重將會越來越大。適應經濟形勢的變化，應進一步改革稅制。完善增值稅，合理調整消費稅，相應調整營業稅，以兩法合并為基礎開征法人所得稅，改革現行的個人所得稅，建立法人所得稅和個人所得稅協調配合的所得稅制結構。此外，市場經濟是法制經濟，要求稅收發揮以壓力促產經營的作用，即“硬約束”機制。壓力促產的關鍵在于義務公平，人人有壓力，行行業業有壓力。因此，必須加強資源稅、財產稅、房地產稅等稅種的征收管理，避免對資源、勞動力、房地產的浪費，變粗放經營為集約經營，實現經濟增長方式的轉變；為配合現代企業制度的建立，解決企業辦社會的問題，要加強對社會保障稅的研究，逐步實現以稅代費，進行規范化管理；為防止稅負過重，稅基的負稅能力弱，要擴大課征面，開征零星稅種。而這些稅種又是地方稅收體系的組成部分，必將隨著經濟的發展而不斷充實完善。

　　五、稅負價值表現形式選擇

　　在有商品、貨幣存在的條件下，稅賦必然有一個價值表現形式問題。反映到稅制模式里邊來，則是一個計稅方式、征管方式、監督檢查和考核方式及如何建立稅收內部、稅收與其它各方面制約關系，并使之系列化、制度化的問題。這是稅制模式選擇中不可忽視的一個方面。選擇不當，將會造成一個好的稅制無法貫徹持久，或其本身就是一個有缺陷的稅制，不完善的稅制。只有稅負的價值表現形式與其它幾個基本要素選擇配合默契，相互一致，才能保持新稅制建設的系統性、科學性和完整性。這里討論的不是計稅、征管、查考、監控的具體方法、形式和內容，而是這些具體方法、形式、內容所賴以存在的基礎、設計依據和基本框架，即模式選擇。

　　1.價外稅勢在必行。

　　市場經濟改變了整個經濟的運行過程，也改變了各方面的利益分配關系，價、稅、財聯動的經濟體制已經解體。價格要隨行就市，在市場供求關系變化中經常波動。企業的個別勞動必然接受社會檢驗，不能再成為制度產品價格的直接依據，價格不再決定于個別企業的成本和利潤，而取決于市場供求的均衡點；職工個人收入不再決定于國家統一規定的工資標準，而要取決于個人的勞動素質和競爭能力，并且要隨勞動力的流動和市場價格的變化經常變動；稅收不可能再成為企業產品價格的組成部分，隨著產品價格的變化而變化，需要實行價稅分離，由價內稅變為價外稅，使稅收不再成為企業產品價格的組成部分，而要成為調節價格和市場供求的手段。這是因為：

　　（1）在市場經濟中，價格必須反映市場供求的變化，隨著市場供求而波動；稅收則要求相對穩定，使企業具有明確的預期目標和相對穩定的經營環境。

　?。?）市場經濟要求價格和稅收對經濟運行起不同的調節作用。價格側重于調節供求總量，稅收側重于調節供求結構；價格推動企業把握市場動向，追求最大利潤，稅收則要調節收益水平，實現均衡分配；價格推動企業改善經營，實現微觀效益，稅收則注重社會共同需求和社會效益。

　?。?）在經濟改革中，價格要逐步放開，縮小國家定價的范圍，用靈活的市場價代替固定的計劃價；稅制個改革則要用法治代替人治，增強稅務機構的執法權和控制能力。隨著價格改革的深入，價、稅分離勢在必行。

　　2.立法權、執法權、司法權相互制約以保證稅負價值轉移暢通無阻

　　做好稅收工作對國民經濟和社會發展上一個新臺階具有重要意義?，F行稅收法律體系尚不健全，法律級次偏低，對新稅制和稅收政策進行變通的現象在個別地方仍然存在，它影響了稅法的統一性和嚴肅性；作為我國重要的經濟執法部門，稅務機關必須嚴格執法；市場經濟要求稅收工作必須法制化，一切違反稅法的行為必須得到及時糾正和處理；一些納稅人不能自覺地依法納稅，稅務機關肢解、變更國家稅法的現象也時有發生，甚至還有個別稅務干部，以稅謀私，通謀偷、騙稅等違法活動。開展偷稅與反偷稅、腐蝕與反腐蝕的斗爭，必須常抓不懈。按照社會主義市場經濟的要求，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。為此，要建立完善的稅收法律體系、稅收執法監督檢查體系、稅收法律服務體系和稅收法律保障體系。為此，我們要開展如下工作：加快稅收立法步伐；深入開展調查研究工作；繼續開展稅收執法檢察；結合執法檢察，繼續做好地方稅收法規的備查備案工作；編輯稅收法規信息庫和中華人民共和國稅法，完善稅收公告制度；復議應訴工作要進一步做好；逐步開展稅務稽查案件審理工作。

　　3.加強稅收征管

　　稅收征管是稅務機關依據國家的稅法，對納稅人的交稅行為進行檢查監督的行政執法行為。我國的稅收征管法規定了稅收征管必須遵循的各項制度，主要包括稅務登記、帳務與憑證管理、納稅申報、稅款征收、稅務檢查和違章處理。稅收征管在稅收工作中具有極其重要的地位，國家的稅法要通過稅收征管貫徹執行；分散在各地、各環節和個人手中的稅款，要通過稅收征管集中起來，及時足額納入

　　國庫；稅收調節經濟，調節收入分配的作用，要通過稅收征管得以充分發揮；稅收制度、法律的不斷完善和稅務機構、隊伍的建設和管理，也要通過稅收征管來論證與檢驗。

　　在社會主義市場經濟體制下，加強稅收征管具有客觀必然性。加強稅收征管是建立社會主義大市場的需要。社會主義市場經濟要求打破地區之間的界限，建立統一的大市場，反對人為分割市場，反對地方保護主義。加強稅收征管，是保護全國統一的稅法在不同地區、不同部門貫徹執行的主要手段，它能使商品生產者、經營者不因地區、行業間稅負不平等而出現不正常的流動，能使國家的產業政策和調控目標得以實現，促進各地區的經濟按市場規劃協調增長，從而推動社會主義大市場的形成和發展。加強稅收征管是為社會主義市場經濟發展提供充足財力，國家對市場經濟進行宏觀調控的需要，加強稅收征管是保證公平競爭、調節收入分配、保持社會穩定的需要。

　　加強稅收征管，應做好以下三方面的工作：

　　第一，進一步完善稅收征管法律和制度，同時，對一些操作規程和具體管理辦法，也要作進一步完善和配套，如稅務登記、納稅申報、稅務稽查以及稅收保全強制執行等辦法，都有待研究制定，以適應社會主義市場經濟發展和新稅制實施的需要。

　　第二，盡快轉換稅收征管模式。我國的征管改革已從征、管、查“三分離”、“兩分離”發展到初步確立“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新的征管模式，進一步明確了征納雙方的權利和義務，建立了必要的程序和機制，提高了稅款征管的質量和效率。為此，我們要通過三個層次上的征管改革，提高征管質量和征管效率。首先，要在規范征管基礎上下功夫，其次要在規范征管服務上下功夫，最后要在強化稽查、規范稽查上下功夫。

　　第三，大力改進稅收征管手段。我國現在正在建設的“金稅工程”，以及增值稅專用發票稽核系統和防偽識別系統都是實現征管現代化的重要組成部分。我國要力爭用十年左右的時間，基本完成全國稅收電子整體工程建設，實現稅收征管的現代化。