摘　要：本文認為，深化農村稅費改革必須做到五個結合，即農村稅費改革要與增加農民收入相結合、與精簡鄉鎮政府機構、轉變鄉鎮政府職能相結合、與改革農村公共產品供給制度相結合、與農村財政體制改革相結合、與農業現代化、國際化目標相結合。

　　關鍵詞：農村稅費改革；農業經濟；農村財政體制改革

　　1　農村稅費改革要與增加農民收入相結合

　　農村稅費改革是黨中央、國務院為加強農業基礎、保護農民利益、維護農村穩定做出的重大決策。農村稅費改革的目的在于，通過農村稅費改革和相關配套改革，規范農村分配制度，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上減輕農民負擔，促進農民收入的增加。因此，我們一定要認識到，“減負”只是手段，“增收”才是目的。切忌把農村稅費改革看作一項扶貧工程，錯誤地認為農村稅費改革提倡的是負擔“越少越好”，無原則地降低稅費，而應把改革的重點放在農業產業結構的調整，農民收入的增加上來。因此，今后既要重視減負問題，又要重視增收問題。但是，從長期的觀點看，應該把增收放到更為重要的地位；農村改革和發展，仍要堅持不懈地以促進農民增收為中心。任何其他工作，包括農村稅費改革，都要服從和服務于這個中心，不能妨礙和沖擊這個中心。只要解決了農民增收問題，農民負擔問題也就比較容易解決了，甚至可能成為一個不是“問題”的問題。當然，農村稅費改革和減輕農民負擔問題，有其特殊性。基于這種特殊性，單純增加農民收入，是不能完全取代農村稅費改革和減輕農民負擔工作的。甚至就近期而言，減負與增收同樣迫切。農村稅費改革后，要繼續加強對農民負擔的監督管理工作。對涉及農民負擔的亂收費和搭車收費要認真進行清理整頓。要加強農村經營服務性收費管理，為農民提供服務應堅持農民自愿原則，不得強制服務、強行收費。不得將一些已經取消的行政事業性收費轉為經營性收費。同時，要防止出現在實施農村稅費改革前突擊清欠、預收鄉統籌費和村提留等加重農民負擔的現象。

　　2　農村稅費改革要與精簡鄉鎮政府機構、轉變鄉鎮政府職能相結合

　　農民增產不增收，輕稅不輕負的根源在于鄉鎮政府行政體制運行效率低下。從鄉鎮一級來看，需要農民供養的干部約1316.2萬人，平均每68個農民就要養活一名干部，機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的40%左右。因此，如果不采取釜底抽薪的辦法加大鄉鎮政府配套改革的力度，即使將鄉統籌、村提留改為稅收，即使農業稅制設計得再完美無缺，所增加的財政收入也填不滿鄉鎮政府機構日益膨脹而形成的“無底洞”。所以說，農村稅費改革要與減費、減人、減事、減機構同時并舉。要按照“小政府、大服務”的目標模式，對鄉鎮政府進行大膽改造。初步設想是將鄉（鎮）一級政權組織明確定位為縣級政府的派出機構。主要職能就是調解民事糾紛、宣傳落實國家的政策和承辦縣委、縣政府的委托事宜。設立鄉公所，其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事（如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支付）由縣財政統一納入預算。將鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。通過清理自聘人員、裁減超編人員、減少村組補貼干部人數，把其主要職能轉到加強行政管理和公共服務上來，在鄉鎮建立起以服務農村、服務農業、服務農民的社會公共服務為主要職能的新型行政體制，這是確保農村稅費改革順利進行的制度條件。

　　3　農村稅費改革要與改革農村公共產品供給制度相結合

　　皇糧國稅，自古有之。九億農民把對繳公糧納稅歷來看作是天經地義的事，可是近年來出現的形形色色的收費多如牛毛，壓得農民喘不過氣。而且這些費的收取者往往打著收稅的旗號，甚至不惜以“國家規定或上級規定”的名義頻頻向農民亂收費、亂攤派、亂集資，而對國家稅收法律制度缺乏完全了解的農民也就辨不清什么是稅什么是費，哪些是合理的哪些又是不合理的，這樣本身不是稅的費也就自然而然地被“合理化”了。如此一來農民對稅的認識也就逐漸模糊起來，當然由于費多而形成超額負荷的罪名也就被莫名其妙地加在稅的頭上，只要是來伸手要錢的，就被認為是收稅的。農民對費的怨言就是如此這般地被轉嫁到稅的名分上。從而在農民心目中塑造了一種并不正確的稅收理念，久而久之，產生消極抵觸情緒在所難免。究其原因，這與長期以來對農業稅作為公共產品價格的觀念沒有被廣為宣傳休戚相關，也與鄉鎮公共財政的建立滯后不無聯系。因此，農村稅費的改革不能僅僅被界定在滿足政府財政供給能力上，還要引入鄉鎮公共財政的新觀念和公共產品理論的新思維，以公共產品的價格為核心觀念重構農業稅制度設計的理論基礎。要讓農業稅的征稅人、納稅人和用稅人都明白農業稅是鄉鎮政府作為用稅人提供農村公共產品和公共服務的價格，也是農民作為納稅人為享受鄉鎮政府提供的公共產品和公共服務而必須支付的成本。與這種稅收觀念相對立，農業稅改革一定要在政策上明確鄉鎮政府工作的主要職能就是提供農村公共產品和社會公共服務，這也就是說今后鄉鎮政府只宜參與道路、水電、學校和農業基礎設施等公益性投資，不宜再以集體經濟所有者的名義介入收益性的投資經營活動。遺憾的是，多年來鄉鎮財政的惡化和農業稅的扭曲，我國農村公共產品的已有資源也遭到相當程度的破壞，表現在農田水利設施常年失修、道路橋梁無人問津、大型農業機械支離破碎。據不完全統計，1998年由洪澇災造成的直接損失達3007億元，洪澇受災而達1379萬公頃，1/3的耕地未徹底擺脫大江大河的威脅。這從一個側面反映目前鄉鎮財政供給能力與農村公共物品提供數量的不對稱性，也充分說明農民之所以對現行稅費負擔深惡痛絕的一個重要理由是他們支付了高額費用卻沒有享受到與之相匹配的農村公共產品和公共服務的益處。一般而言，農村公共產品的制度變遷與地方經濟發展水平高度相關。經濟發展水平低時，農民對公共產品的需求較低，而經濟發展水平越高，對公共產品的需求和消費越大，從而對公共產品的供給制度提出了更高的需求。中國目前鄉鎮經濟的發展水平應該說比六、七十年代的水平要高，然而農民所享受和消費的公共產品和公共服務卻并不比六十年代要好，甚至原來建造的有些公共產品在今天卻遭到了嚴重破壞。農民群眾處在“納稅人”的地位，卻因此而不能享受到“納稅人”應得到的公共服務，這當然會增加群眾的抵觸情緒，削弱基層政權的威信。而農業稅改革就要通過建立鄉鎮公共財政逐步改變這種不正常現象。今后凡農業稅的征收一定要與其用途掛起鉤來，農業稅征收的數量要依鄉鎮公共財政所需的供給能力而定，鄉鎮公共財政供給能力要與一定時期鄉鎮政府所提供的公共產品和公共服務的數量來決定，而不是由某些行政領導拍腦袋而定。當然鄉鎮財政提供公共產品的數量和公共服務的多少并不是由自上而下的行政決定說了算，而是要依靠廣大納稅人參與公共選擇并集中決策來取舍，這就需要建立起民主的財政決策機制和財政制度。只有建立起一個讓農民參與的農村公共品的提供制度，才能解決農民所需要的農村公共產品有效提供問題。

　　4　農村稅費改革要與農村財政體制改革相結合

　　這次稅費改革只是農村財政收入制度的改革，而收入制度和支出制度是一個相互制約、對立統一的關系。收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。從這個意義上講，農村稅費改革只能是農村財政制度改革的一部分。我們在研究農村稅費改革時，要從總體上研究農村財政制度改革的問題，把它作為一個系統工程通盤考慮，分步實施。只有這樣，才能對當前的農村稅費改革方案進一步調整，才能進一步完善農村財政制度的改革與發展。從目前農村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農業稅和農業特產稅。從征收形式上講，將費改成了稅，實際上就是“費改稅”。但是“費改稅”不是農村稅費制度改革的全部，也不是農村稅費制度改革的最終目標。目前的“費改稅”只能說是減輕了農民負擔，但減輕后的負擔，并不一定是最合理的負擔。全國農村稅費改革完成之后，國家和農民之間的分配關系主要是以征收農業稅（部分產品征收特產稅）的形式體現，通過法律形式規范了農村財政制度，取消了一切收費，大大減輕了農民負擔，這是稅費改革的重大成果。然而，稅費改革后的農業稅并不是理想的稅收制度，還必須深化。我們主張應逐步免征農業稅，實行城鄉統一稅制。即在農業生產環節上一律免征稅，對進入流通和消費環節的農產品征收同工業產品同等的稅收。農業稅免征，將是完成農村稅費制度改革的一大飛躍。這是一項具有劃時代意義的改革，將結束我國幾千年按田畝、產量、人丁向農民征收農業稅的歷史。同時，也標志著我國農業在發展階段上完成了一大轉折。在此基礎上，應按照國際慣例，對農業實施財政補貼。直接補貼主要是發達國家的做法，當今世界上主要農產品生產國不僅不向農民征收稅費，反而給予農民大量的直接補貼。2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼為100—150美元，歐盟為300—350美元。我國的農業稅費攤到土地上，約為100—150美元，一正一負之間，每公頃收入相差200—500美元。因此，對農民直接補貼既是經濟全球化下增強我國農產品競爭力的需要，也是減輕農民負擔的治本之策，也標志著農村財政體制改革的全面到位。

　　5　農村稅費改革要與農業現代化、國際化目標相結合

　　農村稅費制度改革要與現代化、國際化的目標相協調。過去的經驗表明，單純的農村稅費制度改革是難以取得成功的，農村稅費制度的改革需要農村乃至全國一系列改革措施與之配套。同樣，農村稅費制度也不能脫離農村的其他制度，尤其是脫離農村發展的基本目標，進行純粹針對稅費負擔問題的改革。中國農村稅費制度關系農村、農民和農業的穩定和發展，盡管面臨現階段亟待解決的特定問題，但解決這些問題必須符合現代化、國際化的宏觀目標才有持久的價值。農業產業化、農村城市化和農民市民化是我國農業現代化的標志。農村稅費改革措施應有利于促進“三農三化”的發展。但現有的稅費制度改革模式，卻忽視了這一問題。譬如有的將原來按人分攤的鄉村統籌提留款化為稅后“攤額入畝”，增加了每畝土地承擔的費用，在農業比較利益較低的情況下，將會導致農民拋荒增多，并阻礙農業規模化產業化經營的發展。有的“農村公益事業建設稅”主要按人分攤，但規定戶口在農村未承包責任田的人口按征收標準的70%征收，這一規定事實上有利于外出的打工者和工商業者。這些未承包土地的外出打工者和工商業者本來收入高，負擔卻輕，這是不公平的；而且不承包土地的外出打工者和工商業者往往是進城農民中的成功者，政府的政策應該是促進這部分農民市民化，稅費標準的降低不利于促進他們徹底脫離農村。改革模式中出現的這些具體問題說明，現有的農村稅費制度改革方案與農村宏觀政策之間的關系還有待于協調。同時，在全球化迅速發展的時代，中國農村稅費制度改革還必須有與國際接軌的目標。加入WTO以后，中國農業和農民面臨著嚴峻的國際競爭，如何確保農業在競爭中立于不敗之地，如何增加農民收入已成為中國政府必須優先考慮的問題。當代世界上各國都建立了一套保護農業發展和農民利益的政策體系，稅收制度是其中的一個重要部分。中國農村稅費制度的改革應該依據加入WTO后的形勢，參照國外稅收制度的基本特點，逐步實行現代國際通行的稅收制度，并盡可能地在WTO框架下采取對農業和農民優惠的稅收政策。1994年，中國政府按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”的原則進行的稅制改革，使中國稅收制度朝著現代化和國際化稅制的方向前進了一大步，但這次改革沒有涉及農村稅費體制。可以說中國城市的稅收制度是已經或者接近現代化的，但中國農村依然保留著落后的直接稅，稅收制度上的這種二元體制，也是“城鄉分割、一國兩策”的體現。當然，由于中國農業缺乏競爭力、農村發展遲滯和農民大量剩余所造成的中國三農問題的特殊復雜性，使得中國農村稅費制度改革必然是一個循序漸進的過程，企圖通過一次改革就與國際通行的現代化稅制接軌是不現實的，但是稅制改革方案的設計應朝著現代化和國際化的方向前進。

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