納稅人發票被盜，稅務機關一般按“未按規定保管發票”予以罰款，而納稅人提出質疑：這樣處罰究竟是否合適？現就發票被盜的法律依據和法律責任作一探討。

　　一、稅務機關處理的法律依據

　　依法行政是行政活動的基本準則。行政決定的法律效力和法律效果，取決于該行政決定與法律的一致性。行政機關的職能和行使職權中產生的權利義務必須以法律規定為依據，行政機關的法律能力和行使職權應當來自法律的授權，而不能離開法律由行政機關自己設立。涉及到發票行政法規，可以遵循的只能是《中華人民共和國發票管理辦法》、《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》、《江蘇省增值稅專用發票管理規定》。

　　《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《發票管理辦法》）第36條規定：未按規定保管發票的，屬于違反發票管理法規的行為之一，“對有前款所列行為之一的單位和個人，由稅務機關責令限期改正，沒收非法所得，可以并處1萬元以下的罰款。有前款所列兩種或者兩種以上行為的，可以分別處罰。”

　　《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第50條規定：“下列行為屬于未按規定保管發票的行為：（一）丟失發票；（二）損（撕）毀發票；（三）丟失或擅自銷毀發票存根聯以及發票登記簿；（四）未按規定繳銷發票；（五）印刷發票的企業和生產發票防偽專用品的企業丟失發票或發票監制章及發票防偽專用品等；（六）未按規定建立發票保管制度；（七）其他未按規定保管發票的行為。”

　　在1995年6月6日，各地被盜、丟失增值稅專用發票情況較為嚴重，不法分子利用被盜、丟失的專用發票騙取國家稅款的案件屢有發生，為加強專用發票的管理，防止國家稅款流失，國家稅務總局出臺了《關于被盜、丟失增值稅專用發票的處理意見的通知》（國稅函[1995]第292號，以下簡稱《通知》），其中規定：納稅人必須嚴格按《增值稅專用發票使用規定》保管使用專用發票、對違反規定發生被盜、丟失專用發票的納稅人，主管稅務機關必須嚴格按《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國發票管理辦法》的規定，處以一萬元以下的罰款，并可視具體情況，對丟失專用發票納稅人，在一定期限內（最長不超過半年）停止領購專用發票。對納稅人申報遺失的專用發票，如發現非法代開、虛開問題的，該納稅人應承擔偷稅、騙稅的連帶責任。雖然《通知》無法作為稅務機關處罰的法律依據，但是在處理具體問題時可作參考。

　　1997年6月16日，江蘇省頒布《江蘇省增值稅專用發票管理規定》（省政府令[1997]第090號，以下簡稱《規定》）第19條規定：“一般納稅人專用發票被盜、丟失的，納稅人應于案發當日向公安機關報案，并向主管國稅機關報失，提供被盜或丟失專用發票的詳細情況，采取有效措施，防止稅款流失。”第21條規定：“一般納稅人未按規定領購、開具、取得、保管專用發票的，未按照規定接受國稅機關檢查的，由縣級以上國稅機關根據情節輕重，處以5000元以上10000元以下的罰款。造成偷稅、騙稅的，依照《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》和《全國人大常委會關于懲治偷稅、抗稅犯罪的補充規定》的有關規定予以處罰；情節嚴重構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。”

　　二、對該處理依據的解讀

　　（一）、“被盜”是否屬于“丟失”

　　《發票管理辦法》及其《實施細則》都對丟失發票的行為規定由稅務機關責令限期改正，沒收非法所得，可以并處罰款。那問題是，那被盜是否屬于“丟失”的一種呢？

　　“被盜”和“丟失”產生的結果都是相同的，也就是發票脫離納稅人的掌控。但納稅人的主觀心理態度和客觀行為是不同的。

　　“丟失”，納稅人主觀上有過錯，明知可能發生丟失發票的結果，卻沒有采取有效措施，故意或者放任這種損失的發生。客觀行為上違反發票管理的有關規定，未履行或不當履行發票管理義務而造成發票丟失。依照規定對已取得的發票進行保管，是發票管理相對人的法定義務。顯然，違反發票管理規定造成發票丟失，納稅人主觀上有明顯過錯，自然應承擔由此而產生的法律責任，稅務機關應當進行處罰。

　　而我們這里討論的“被盜”，情況就比較復雜。一種是納稅人主觀有過失，由于應當預見因為疏忽大意而沒有預見（疏忽大意的過失），或雖已預見而輕信可以避免（過于自信的過失），以致發生發票丟失。例如：納稅人安裝的保險門窗年代已久，內部損壞，由于疏忽大意沒有檢查，此時發生偷竊事件，納稅人雖無主觀故意卻有過失，稅務機關也可以對此進行處罰。另一種是納稅人主管上無過錯，他們已按照稅務機關的規定做好防護措施，發票被盜或丟失是不可抗力或意外事件。例如，來自自然因素的地震，來自他人因素的搶劫，或是意外的火災、車禍等等。那根據主客觀相統一原則，就不能認定納稅人違法，也不應該讓他承擔法律責任對其進行處罰

　　按《通知》規定，“被盜”、“丟失”是分列的兩個詞，也就是說國家稅務總局也把被盜、丟失作為兩種情況來考慮。而《通知》“對違反規定發生被盜、丟失專用發票的納稅人，主管稅務機關必須嚴格按《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國發票管理辦法》的規定，處以一萬元以下的罰款”的規定，針對的是違反規定發生被盜、丟失的情況，也就是上述所說的納稅人有過錯。行政法，不僅要求行政機關在行使權力時要有明確的法律授權、符合法律程序，還要求行為內容合理正當，符合公平公開公正的原則。如果不分原因，不考慮各種具體情況，對發生納稅人發票被盜采取一刀切的做法都進行處罰，也就違背了合理行政的原則。

　　（二）、“被盜”是否屬于其他未按規定保管發票的行為

　　根據上述分析，顯然，對第一種有過失的被盜，應把其列為其他未按規定保管發票的行為，而對第二種納稅人無過錯的被盜，則不屬于其他未按規定保管發票的行為。而對無違法行為的納稅人，要轉變意識和觀念，從管理服務上盡可能的創造寬松、公平的環境，如果始終站在納稅人的對立面，只要發票遺失，一律給予未按規定保管發票的處罰，影響到征納關系的和諧。

　　（三）、“可以”與“應當”之辨

　　《發票管理辦法》規定，對未按規定保管發票的由稅務機關責令限期改正，沒收非法所得，可以并處1萬元以下的罰款。稅法并未規定對“未按規定保管發票”必須課處罰款，罰款只是一種選擇的行政處罰措施，是否并處，處罰多少，必須根據納稅人過錯大小、危害結果輕重，由稅務機關自由裁量，而這種自由裁量權體現了執法人員對法律的深刻認識和理解。所以，即使稅務機關要對被盜發票的納稅人予以懲處，也應結合具體事實，可以根據情節減輕或者免除。

　　三、結論

　　1、發票被盜不屬于丟失發票，因為丟失發票是有明顯過錯，違反發票管理的有關規定，發票被盜可能是有過失也可能是無過錯行為。

　　2、對有過失的發票被盜行為，稅務機關可以根據其情節輕重、危害結果的大小，在法律規定的范圍內，依照法定程序，以《發票管理辦法》第36條和《實施細則》第50條第7款，對增值稅專用發票，還可以依據《規定》第21條給予適當處罰。

　　3、對無過錯的發票被盜行為，無過錯即無責任，稅務機關不應對其處罰。