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內容提要:本文認為,社會保障資金的籌集模式應同一國的國情、社會保障目標及社會保障方式相適應。我國社會保障的基本框架已具雛型,即實行基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險相結合的多層次的城鎮企業職工養老保險制度體系。但我國目前的社會保險制度還很不完善,借鑒國際經驗并結合我國國情,盡快開征社會保障稅,是完善我國社會保險制度的重要舉措。
一、我國社會保障籌資方式存在的主要問題
雖然我國社會保障的基本框架已經確立,但制度改革滯后、制度安排缺位的現象仍隨處可見,突出地表現在社會保障的籌資方式以及社會保障資金的運作等方面。
(一)籌資方式不規范,缺乏法律依據
我國現行社保資金的籌集方法政出多門,主要采用由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。這種分散的多元籌資方式必然導致制度間的不協調,無法形成全國規范、統一的制度。目前,籌資辦法多以部門規章、行業規章的形式出現,明顯缺乏法律依據。由于制度分割,各部門、各地區、各行業的繳費標準各異,費率差別懸殊,負擔不均,不利于公平競爭環境的形成。這種狀況嚴重影響政策的執行效果,也無法為社會保障制度的正常運行提供及時、足額的資金,影響社會保障目標的實現。
(二)基金多頭管理,營運效率低下
目前,我國實際參與社會保障管理的機構,除了勞動和社會保障部之外,還有人事、民政、金融、衛生、計生、財政、全國總工會等部門。多元化的管理體制形成了部門分割、地區分割、城鄉分割、不同所有制分割的局面,嚴重影響了資金統籌能力,極大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投資營運與監管三位一體,難以形成高效的營運機制和有效的監督制約機制,各種違規問題屢屢發生,基金無法做到專款專用。
(三)名義費率高,實際費率低,費基核定困難
目前,企業養老保險的繳費基數是職工的工資總額,費率是20%.在市場發育尚不成熟的我國,勞動報酬工資化、貨幣化程度不高,統計工序繁雜,使得繳費工資總額往往小于統計工資總額及實際工資總額。國家統計局城調總隊近期對全國15萬戶城鎮居民進行的抽樣調查顯示,就社會平均而言,職工工資外的工資性收入至少相當于工資收入的30%.這樣,統計工資總額只占到實際工資總額的77%,縮小了23%①。另外,據專家推算,社會保險經辦機構核定的繳費工資總額約為統計工資總額的90%.由此可見,繳費工資總額小于統計工資總額,更小于實際工資總額,兩項合并,費基縮小了30%多。若考慮實物收入,差距更大。
費基縮小必然導致名義費率偏高,收繳困難。據專家分析,如果我國實現了貨幣收入工資化,并以實際工資總額作為養老保險費基,費率可下降7個百分點,即變為15%左右后,仍可保持相同的基金收入。要使名義費率與實際費率一致,必須推進勞動報酬工資化、貨幣化的改革。
(四)局部統籌有礙公平與效率
1998年,中央下文規定企業職工基本養老保險在全國范圍內實行省級統籌,原實行行業統籌的各個部門把養老保險工作全部移交地方。但問題依然嚴重,一方面,省級統籌管理體制本身尚不健全,省級統籌模式還未在全國普遍推廣,行業統籌與省級統籌并存。另一方面,在省級統籌模式下,各地區的經濟發展水平不同,各地區的養老保險負擔畸輕畸重,一些養老保險負擔重的地區入不敷出,由中央政府建立一定的省級調劑基金,雖能緩解一時的資金短缺問題,但不能從根本上解決問題。顯然,這種體制不利于公平競爭環境的形成,有悖于為勞動力的合理流動提供社會保障的初衷。
二、社會保障籌資方式的國際借鑒
社會保障籌資方式在不同的國家是不一樣的,但通過國際比較研究,仍然可以獲得有益的借鑒。
(一)德國模式
德國是歐洲大陸模式(又稱為保守模式)的代表,也是世界上最早推行社會保障制度的國家,至今已有100多年的歷史。德國的社會保障制度以國家法定的社會保險為主,企業和個人的補充保險只起次要作用。德國的社會保障制度恪守以下基本原則:(1)社會保障要有利于發揮市場機制的作用。(2)社會保險要保持在收入再分配的合理范圍內,以維護經濟效率與社會公正兩者的內在統一。(3)社會保障應由國家、企業和個人三者合理分擔,社會保障應被視為一個維護社會穩定的過程,并將國家承擔的社會保障任務與每個人據其能力自主決定命運的天然義務嚴格分開。
德國的社會保障資金主要來源于雇主和雇員繳納的社會保險費,不足部分由聯邦財政補貼,稅收比重約占1/4左右。不同險種規定的費率、應稅所得上限、繳費上限以及收入補償率均不同(見表1)。各個險種相對獨立,費率采取比例費率結構,保險受益水平與繳費水平及繳費期限密切關聯,實行現收現付制。進入20世紀70年代以后,伴隨著人口結構的變化,社會保障支出增長加快,甚至超過了經濟增長的承受能力。社會保障開支占GDP之比從1970年的10.4%,上升到1993年的15.48%,社會保障預算的平衡問題日益突出。從20世紀80年代開始,德國進行了社會保障制度的調整與改革,提高了費率,提高了應稅所得上限,實行現收現付制與基金積累制相結合的辦法。目前,德國的社會保障綜合費率在40%以上,保障水平高于英美等國家。2000年,德國的社會保障繳費占名義GDP的比重為18.5%.
德國的失業保險制度很有特點。失業保險規定了國家援助形式,在全國各地以同樣條件和同樣數額支付失業保險金和失業補助金,領取失業金的條件是接受勞動局介紹的崗位。失業保險金不僅用于資助失業保險受益人,彌補失業者失去的收入,還用于資助積極勞動市場政策的實施,改善就業機會。而且,還有失業救助、最低收入保障制度作為補充。
德國的社會保障資金由政府指定專門機構負責管理和營運,以確保基金保值增值。德國的社會保障費以勞動所得為費基,管理上與個人所得稅的稅基基本相同。德國將費率與險種的風險掛鉤,實行差別險種費率,體現權利與義務對等原則,符合效率要求。應稅所得上限的設置,也是一種效率機制。失業保險制度與積極勞動市場政策相互關聯,是兼顧公平與效率的舉措。通過這些舉措,確保了社會保障資金具有穩定的來源。
(二)英國模式
英國社會保障的政策目標是救濟貧民。英國現行的社會保障制度包括社會保險、社會補助、社會救助、保健服務。進入20世紀70年代,“福利國家”出現危機,國家財政不堪重負。從20世紀80年代開始至今,經過20多年的改革,英國社會保障制度已發生了重要變化:(1)“普遍性原則”弱化,“有選擇性原則”增強。(2)在“平等”和“效率”的權衡上,政府更加注重“效率”。(3)更多地發揮市場機制的作用,政府管理的重心逐漸從發放社會津貼轉到提供優質的社會服務方面。
英國的社會保障制度是一種融養老保險、失業保險、醫療保險等項目于一體的綜合性社會保障制度。全國性的社會保障基金包含養老保險基金、失業保險基金以及醫療保險基金等。社保基金以國民保險繳費為融資來源,其性質與美國的工薪稅相同。每一個職工(包括受雇者和自由職業者)一旦收入達到一定水平,都必須按規定繳納社會保險費。社會保險費沒有區分保險項目,而是對各個保險項目實行統一費率,繳費標準全國統一,不存在地區差異。1985年以前,費率采取單一的比例費率結構。1985年以后,改為累進費率制,費率為工資總額的10%~19.45%.英國是唯一采取累進費率制的國家,且取消了雇主的應稅所得限額,但保留了雇員應稅所得限額。在英國,全體被保險人規定有相同的保險受益待遇,其數額能保障公民最低生活水平。
在英國的社會保障資金來源中,社會保障繳費所占比重偏低,1994年為34.95%(由雇主和雇員分別承擔)。英國的社會保障繳費占名義GDP的比重遠低于德國,但略高于美國,1988年為8%,2000年為7.5%.英國的社會保險費由國內稅務局負責具體征收,收入上繳國庫,成為政府財政收入的有機組成部分,由財政部統收統支,不存在獨立的社保預算,只是各項社會保障在公共預算中單獨反映,當社會保障項目收不抵支時,按規定從一般性稅收收入中調劑解決。
英國的綜合性社會保障制度十分簡便,有利于降低制度運行成本,同時,政府利用集中的部分社會保險費,可以在全國范圍內實行社會保障資金的余缺調劑,平衡地區差距。
英國連續20年推進“福利改革”的實踐告訴我們,社會保障必須推行兼顧效率和公平的原則,一味強調高福利、高公平是沒有出路的。
(三)美國模式
美國的社會保障制度自20世紀30年代建立以來,迄今已發展成一套龐大的社會保障體系。美國的社會保障制度屬自由保險型,私人保險業處于主要地位,政府舉辦的社會保障處于次要地位。美國的社會保障繳費占名義GDP的比重為7%.美國的社會保障是以工薪稅作為籌資來源,以工薪所得為稅基,采取比例稅率結構。其中,公共年金計劃的運作與其他經合組織成員國相比,其特點是低稅率、低保障水平。這一制度要求的工薪稅在20世紀90年代為工資總額的12.4%,由雇主、雇員各自承擔一半。這一稅率在經合組織成員國(平均水平為16.3%)中是最低的。因為美國的人口結構比較年輕,而且美國退休金的工資替代率僅為44%.美國工薪稅稅率可以根據對人口老齡化的預測和退休養老金支付的需要,按“財務自理、收支平衡”的原則不斷調整。比如,1937~1949年,雇主、雇員各自繳納雇員工資的1%,20世紀50年代提高到1.5%,20世紀60年代提高到2.75%,20世紀70年代提高到3.65%,20世紀80年代調整為4.35%,20世紀90年代提高到5%左右。美國工薪稅稅基規定有上限,而且這個上限可以隨著物價和工資水平的提高而相應調整。此外,1937~1980年間,美國的養老保險模式一直是按照現收現付制的辦法,采取“收支相抵、略有節余”的原則,在全國范圍內統籌調劑。到了20世紀80年代,伴隨著基金赤字的出現,才由現收現付制改為部分基金積累制。
美國的失業保險同樣以工薪稅籌資,應稅收入的起征點低,覆蓋面廣(97%的從業人員)。聯邦立法規定由雇主繳納失業保險稅款,雇員不用繳納。失業保險稅率與風險相關。通常由聯邦立法規定一個統一的全國性失業保險費率(1985年為0.8%)以及各州的最低失業保險費率(1985年為5.4%)。在這個最低費率的基礎上,各州可以自行確定具體費率。因而,各州費率不同,失業保險受益補償率也不同,通常相當于工資總額的50%.與眾不同的是,美國個別州的失業保險稅率采取的是“經驗定率法”。所謂“經驗定率法”實質是一種旨在抑制企業解雇員工的浮動稅率制度。具體做法是依據雇主解雇員工的情況對雇主進行估分,據此估分確定雇主應承擔的失業保險稅率,高估分意味著高稅率,最高可達職工工資的10.5%(1985年)。這種“經驗定率法”的目標和功能使在缺乏限制企業解雇人員的制度背景下,將解雇人員的社會成本部分轉嫁給雇主承擔。
如前所述,幾乎所有采取比例費率結構的國家都設置了應稅所得上限,而且,歷史上的慣例是應稅所得限額與工資總額不成比例增長。但美國卻例外,聯邦繳費限額和多數州繳費限額遠遠低于平均工資收入,甚至隨著時間推移遠遠滯后于平均工資收入。相反,在其他經合組織成員國中,應稅所得限額遠遠高于平均工資收入。美國的做法緩和了應稅所得上限的設置所產生的累退性。
美國模式在處理效率和公平的關系上,在統一性和差別性關系的處理上,都提供了成功的經驗。
(四)智利模式
智利的養老保險制度實行個人繳費、個人所有、完全積累、私人機構經營保險基金的私有化模式。智利模式有以下特點:(1)養老問題實行個人負責制,政府只是在立法與監管方面承擔責任。顯然,智利模式本質上只是一種法律強制下的個人儲蓄——投資型養老模式。(2)養老保險基金實行私營化管理。各個養老基金管理公司競爭經營,個人賬戶可在各基金管理公司之間自由轉移。(3)監管與營運分開。基金管理公司負責基金運營,由獨立的養老基金監管局負責基金的監督。基金的管理與投資計劃嚴格按照分散、透明和獨立的原則進行,以保障資金的安全與贏利。
智利模式強化了個人責任,提高了效率,但政府在社會保障方面的作用發揮不夠。
三、我國開征社會保障稅的構想
在我國開征社會保障稅,既符合國際慣例,又能緩解目前我國社保基金缺口較大的困難,是完善我國社會保障制度的重要舉措。
(一)宏觀原則
從我國國情出發,我國的社會保障制度從內容范圍、項目標準到保障水平都不宜模仿高福利模式,而應遵循低水平保障的原則,根據經濟發展狀況,循序漸進。社會保障稅作為社會保障的基本籌資方式,其總稅負的確定要適度合理,既要滿足社會保障的資金要求,又要適應目前的經濟發展水平,適應私人部門的承受能力。總稅負不宜過高,否則會加重私人部門的負擔,妨礙經濟發展。參照國際標準,我國目前社會保障稅占名義GDP的比重可定為14%左右。
完善社會保障制度應該而且可以實現公平與效率的統一、福利原則與保險原則的統一。建立社會保障制度是基于社會公平的考慮,但現代經濟理論告訴我們,只有政府機制與市場機制相結合才能兼顧公平與效率。社會保障制度的公平體現在它的互濟性、福利性方面。社會保障制度的效率體現在受益權利與繳費義務的對等性、調動社會成員的生產積極性、便于勞動力的合理流動性等方面。開征社會保障稅,通過稅收立法明確企業和個人的權利與義務,實行強制征收、統一征收、統一管理、分散營運,有助于降低制度運行成本,提高制度運行效率。從稅負的分配、稅基的確定、稅率的設計到基金營運管理及其受益支付,都要貫徹公平與效率相結合的原則。稅負的分配應實行合理負擔、量能負擔原則,不能因征稅而影響個人的基本生活和企業的生產積極性,稅基與稅率的設計應體現縱向公平與橫向公平的原則,受益支付應體現權利與義務對等的原則。
(二)稅基應該是“所得”
各國社會保障籌資手段的名稱不盡相同,有工薪稅和社會保障繳費之分。這兩種形式雖然名稱不同,但實質上并無根本差別。社會保障稅作為一種典型的受益稅,其專用性、直接返還性決定了它的稅基必須是“所得”,只有以“所得”為稅基才能兼顧公平與效率。“所得”是指納稅人的所有應稅收入,包括貨幣收入和非貨幣收入在內。
另外,應設置稅基上限,激勵高收入原則。國際經驗表明,稅基上限的設置雖然有一定的累退性,但符合效率原則。
(三)采取稅率水平較低的差別險種稅率
社會保障稅稅率的確定不宜與目前各項費率相差過多,更不能高于目前費率,而應適度調低稅率。具體說來,應考慮兩點:(1)采用差別險種稅率。不同險種有不同的風險,實行差別險種稅率,將稅率與風險聯系起來,高風險的險種,稅率相應提高,以滿足不同險種對保險資金的需求。(2)采用適度累進稅率。通過適度累進稅率既可以緩和稅基上限設置所產生的累退性,體現公平原則,又可以采取與通貨膨脹率掛鉤的累進稅率,將稅率與通脹率結合起來,保持兩者同步變化的趨勢,確保社會保障基金的穩定可靠。
(四)實行全國統籌制度
社會保障的統籌層次是一國社會保障社會化水平的標志,也是市場經濟發育程度的標志。市場經濟的發展要求建立全國統一的勞動力市場,促進勞動力資源在全國范圍內的合理流動。從理論上看,全國統籌既是中央政府統一履行公平職能與穩定職能的需要,也是促進全國統一勞動力市場形成的需要,更是建立一個國家支持系統、形成統一的全國安全網的需要。國際經驗表明,只有全國性的社會保障基金才便于政府在更大空間內調劑余缺,平衡地區差距。我國的國情是各地區經濟發展極不平衡,基本公平的實施嚴重依賴于中央政府的轉移支付。因此,目前的省級統籌只能是我國社會保障制度的過渡形式,全國統籌才是終極目標模式。無疑,社會保障稅的開征將為實行全國統籌創造有利條件。
(五)基金管理市場化
社會保障基金管理的目標是實現社保基金保值增值,滿足安全性、流動性和收益性的要求。我國傳統的社會保障基金管理模式規定社保基金全部投資于國債和銀行存款,這種政府管制型的模式顯然會使基金失去市場增值的機會,無法滿足收益性的要求。應該借鑒國際經驗,制定有關法律法規,組建一些專業化的社保基金管理公司,由法律規定基金管理公司的行業準入要求及其目標責任,建立現代企業制度,確保其法人地位,使其完全按照市場規則進行獨立分散經營,互相競爭,自負盈虧,自我約束,自我發展,從而對社保基金的營運真正承擔保值增值的責任。政府不用直接經營社保基金,只需在資金的安全性方面通過法律法規進行干預。個人可以根據基金管理公司的營運績效自由選擇基金管理公司,與基金管理公司共擔風險,通過國家財政擔保機制防范風險。同時健全社保基金的監管體系,組建社保基金監管委員會,其成員由政府、企業及個人三方代表組成,負責社保基金營運的績效評估,提供信息服務。同時強化會計、審計等部門及社會輿論的監督,完善有關基金營運、監管的機制,規范基金市場參與者的行為,提高基金營運的透明度,便于基金持有人監管,確保基金的可靠性和安全性。
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