[摘要]本文分析了我國國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀，并以美國內(nèi)控理論為借鑒，提出了建立、健全我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的方法和措施。

　　廣義地說，內(nèi)部控制是組織機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理過程中，為保證管理有效，資產(chǎn)安全，會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實(shí)以及為鼓勵(lì)遵守既定的管理政策而采取的所有相應(yīng)的方法和手段。對金融業(yè)來說，金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制是金融機(jī)構(gòu)的一種自律行為，是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部為完成既定的工作目標(biāo)和防范風(fēng)險(xiǎn)，對各職能部門及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總稱。實(shí)踐證明，良好的內(nèi)部控制對于銀行達(dá)到既定的目標(biāo)和維持良好的財(cái)務(wù)狀況都是至關(guān)重要的。

　　一、美國內(nèi)部控制理論

　　根據(jù)美國反對虛假財(cái)務(wù)報(bào)告全國委員會(huì)的贊助組織委員會(huì)發(fā)布的定義，有效的內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)方面，即：控制環(huán)境；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；控制活動(dòng)；會(huì)計(jì)、信息及傳導(dǎo)機(jī)制以及自我評(píng)估及監(jiān)控。

　　（一）控制環(huán)境

　　控制環(huán)境反映董事會(huì)及管理部門對內(nèi)部控制的重視程度，它對內(nèi)部控制提出了基本要求及框架。控制環(huán)境的要素包括：1、員工的正直、職業(yè)道德和進(jìn)取心。2、企業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)。3、管理部門的經(jīng)營理念和風(fēng)格。4、對企業(yè)單位經(jīng)營實(shí)踐的各種外部影響。5、董事會(huì)及其專門委員會(huì)特別是審計(jì)委員會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的關(guān)注和要求。

　　（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

　　風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)分析的確認(rèn)。之所以要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)影響企業(yè)單位實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)或危害其經(jīng)營。這種評(píng)估能幫助確定何處存在風(fēng)險(xiǎn)，怎樣進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，以及需要采取何種措施。

　　（三）控制活動(dòng)

　　控制活動(dòng)包括制定政策和程序并將其付諸實(shí)施。控制活動(dòng)的目的是企業(yè)單位的員工貫徹執(zhí)行董事會(huì)和管理部門的要求，并幫助董事會(huì)和管理部門采取措施，控制那些妨礙實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（四）會(huì)計(jì)、信息和傳導(dǎo)機(jī)制

　　會(huì)計(jì)、信息和傳導(dǎo)機(jī)制以不同形式取得和傳遞恰當(dāng)、及時(shí)的信息，從而使雇員能夠貫徹履行自己的職責(zé)。會(huì)計(jì)系統(tǒng)是確認(rèn)、匯集、分析、分類、記錄和報(bào)告企業(yè)單位業(yè)務(wù)事項(xiàng)的方法和載體。信息和傳導(dǎo)機(jī)制使所有的雇員都懂得自己在系統(tǒng)中的作用、會(huì)計(jì)責(zé)任以及與他人的關(guān)系。信息系統(tǒng)就經(jīng)營、財(cái)務(wù)、合規(guī)性提出報(bào)告，從而使董事會(huì)和管理部門更好地履行職能。傳導(dǎo)機(jī)制將信息傳遞到企業(yè)單位的內(nèi)部及外部，包括法律、法規(guī)的制定者、檢查者、持股者和客戶。

　　（五）自我評(píng)估及監(jiān)控

　　自我評(píng)估和監(jiān)控是企業(yè)單位內(nèi)部自身的、自上而下的控制系統(tǒng)的活動(dòng)。自我評(píng)估是由有關(guān)人員定期、獨(dú)立地對一個(gè)部門的控制進(jìn)行評(píng)估。事中監(jiān)控是在經(jīng)營過程中和責(zé)任履行過程中進(jìn)行的。有些企業(yè)單位將事中監(jiān)控和獨(dú)立的評(píng)估結(jié)合起來。內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)可以控制系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及實(shí)施，在質(zhì)量和效果等方面進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估。企業(yè)單位中的所有人員對自我評(píng)估和監(jiān)控都應(yīng)負(fù)有責(zé)任。每一個(gè)人都要懂得，自己對破壞控制系統(tǒng)的行為負(fù)有報(bào)告的責(zé)任。

　　二、我國國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀

　　我國國有商業(yè)銀行由于有著特殊的歷史背景和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式，內(nèi)部控制機(jī)制長期得不到重視，造成了銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)的滯后和實(shí)際運(yùn)行中內(nèi)部控制機(jī)制的懸空。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　（一）思想上對內(nèi)控制度重視不夠，使內(nèi)部控制制度流于形式

　　國有商業(yè)銀行的前身是專業(yè)銀行，自成立以來就承擔(dān)著宏觀調(diào)控和金融服務(wù)雙重任務(wù)，各級(jí)管理層重國家計(jì)劃、輕自身管理，重速度和規(guī)模、輕質(zhì)量和效益。各職能部門和各位員工把遵守國家的方針政策、規(guī)章制度視為其業(yè)務(wù)活動(dòng)的目標(biāo)，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中缺乏相互聯(lián)系和溝通，缺乏相互牽制和監(jiān)督的觀念，簡單地把內(nèi)部控制制度理解為一般的規(guī)章制度，理解為國家法律規(guī)章制度實(shí)施細(xì)則的具體化，把內(nèi)部控制與管理、內(nèi)部審計(jì)、會(huì)計(jì)檢查等同起來。

　　（二）內(nèi)部控制制度分別由各職能部門制定，不利于銀行內(nèi)部全過程的調(diào)控

　　目前國有商業(yè)銀行缺乏專門制定和執(zhí)行內(nèi)部控制制度的機(jī)構(gòu)，其內(nèi)控制度大多分別由各職能部門去制定和執(zhí)行，導(dǎo)致政出多門，各自為政，使內(nèi)部控制制度缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，再加上各部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合和信息溝通，許多規(guī)章制度之間相互沖突，難以有效發(fā)揮其控制作用，以致內(nèi)部控制制度流于形式。

　　（三）內(nèi)部控制制度沒有以風(fēng)險(xiǎn)和效益為目標(biāo)，致使內(nèi)控制度只停留于事后的合規(guī)性檢查上

　　由于國有商業(yè)銀行長期以來是在國家行政干預(yù)下開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)的，其風(fēng)險(xiǎn)全部由國家承擔(dān)，尤其是對新項(xiàng)目、新業(yè)務(wù)、新機(jī)構(gòu)的設(shè)立缺乏嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)考察和評(píng)估。對企業(yè)的信用分析僅限于對過去的經(jīng)營和財(cái)務(wù)資料的審查，對企業(yè)未來風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測不夠，風(fēng)險(xiǎn)的估測技術(shù)落后，主觀判斷多，科學(xué)方法少，難以真實(shí)、客觀地反映企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。

　　在市場經(jīng)濟(jì)中，缺乏競爭意識(shí)和自我保護(hù)能力將會(huì)成為強(qiáng)者蠶食的對象。在我國即將加入WTO的經(jīng)濟(jì)與金融環(huán)境背景下，銀行如不加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，用制度管理形成自我保護(hù)機(jī)制，必將面臨危機(jī)和困境。而商業(yè)銀行的內(nèi)部控制則是商業(yè)銀行拓展業(yè)務(wù)和防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的最現(xiàn)實(shí)的保障，對增強(qiáng)銀行實(shí)力、有效防范和化解銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)有著重要的作用。

　　三、美國內(nèi)控理論對我國商業(yè)銀行的啟示

　　（一）營造良好的控制環(huán)境

　　1、提高銀行員工內(nèi)部控制意識(shí)，增強(qiáng)遵紀(jì)守法觀念，創(chuàng)造良好的內(nèi)控文化氛圍。金融法規(guī)只有在大多數(shù)員工知法、懂法、守法和少數(shù)違法者受到嚴(yán)肅懲處的情況下，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。增強(qiáng)商業(yè)銀行依法經(jīng)營觀念，強(qiáng)化經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，首先要從銀行管理層做起，一級(jí)抓一級(jí)，注重培育自律意識(shí)，自覺糾正經(jīng)營行為的偏差，努力創(chuàng)造一種濃厚的內(nèi)控文化氛圍，引導(dǎo)全體員工自覺地用金融法規(guī)和內(nèi)部控制制度去約束自己的行為。

　　2、從組織機(jī)構(gòu)上加強(qiáng)和保證內(nèi)部控制機(jī)制的有效運(yùn)作。按照精簡、效率、相互制約的原則重新調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，設(shè)置部門崗位，并明確部門崗位職責(zé)，分清責(zé)任。要減少管理層次，按照市場經(jīng)濟(jì)的原則設(shè)置分支機(jī)構(gòu)和營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。

　　建立完善的與現(xiàn)代商業(yè)銀行制度相適應(yīng)的銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，盡快建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、信貸管理委員會(huì)、資產(chǎn)負(fù)債管理委員會(huì)等，保證決策的民主性和科學(xué)性，增強(qiáng)透明度。要真正發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、行長的經(jīng)營管理作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。

　　設(shè)立行長領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立的銀行內(nèi)部審計(jì)部門，明確其行政地位和基本職責(zé)，減少審計(jì)工作和案件查處中的阻力，確保對整個(gè)銀行的有效控制。組織成立專門的審計(jì)研究和培訓(xùn)小組，加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)制度的建立和專業(yè)審計(jì)人員的培訓(xùn)，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平和審計(jì)效率。

　　3、樹立穩(wěn)健經(jīng)營的方針，走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展的道路。在目前國有商業(yè)銀行實(shí)施一級(jí)法人、多級(jí)管理的體制下，要明確劃分總行與分支行的責(zé)權(quán)利關(guān)系，要將各級(jí)分支行的資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營效益與干部職工的收入、福利待遇和固定資產(chǎn)購置以及行長的任期緊密掛鉤，并對各類報(bào)表的真實(shí)性進(jìn)行檢查核實(shí)，切實(shí)改變重貸輕收、重經(jīng)營輕管理、重?fù)屨伎蛻糨p經(jīng)營效益的狀況。

　　（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適時(shí)性與全面性

　　1、各行應(yīng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理部，從組織機(jī)構(gòu)和人員上保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)的連續(xù)性和完整性。

　　2、科學(xué)設(shè)計(jì)銀行的各項(xiàng)業(yè)績考核指標(biāo)。指標(biāo)體系要相互制約、相互印證，使假賬假表缺乏生存的空間。

　　3、強(qiáng)化新興業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，擺正業(yè)務(wù)發(fā)展與內(nèi)部控制的關(guān)系。新業(yè)務(wù)開展時(shí)，首先要充分考慮風(fēng)險(xiǎn)的防范問題，在對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面客觀評(píng)估的前提下進(jìn)行；其次要建立健全新業(yè)務(wù)的操作規(guī)程和管理制度；其三是對新業(yè)務(wù)要加強(qiáng)監(jiān)控力度，加大稽核頻率。

　　4、加強(qiáng)對計(jì)算機(jī)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和控制。隨著計(jì)算機(jī)系統(tǒng)在商業(yè)銀行經(jīng)營管理中的廣泛運(yùn)用，計(jì)算機(jī)技術(shù)給銀行帶來了極大的便利，同時(shí)也帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)電子化風(fēng)險(xiǎn)控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，形成一套有效的內(nèi)部電子監(jiān)督和牽制系統(tǒng)，保障計(jì)算機(jī)處理或存儲(chǔ)的全部數(shù)據(jù)的精確性、完整性和安全性。

　　（三）控制活動(dòng)的安全性與高效性

　　1、強(qiáng)化一級(jí)法人制度。總行作為一級(jí)法人，必須承擔(dān)管理整個(gè)系統(tǒng)的責(zé)任，成為一個(gè)神經(jīng)中樞和風(fēng)險(xiǎn)控制中心；必須集中重大問題的決策權(quán)，包括信貸政策的制定權(quán)、資金調(diào)度權(quán)、重要干部任免權(quán)、財(cái)務(wù)政策制定權(quán)等。各分支行的經(jīng)營權(quán)，由總行根據(jù)其業(yè)務(wù)經(jīng)營能力確定授權(quán)范圍，各分支行的業(yè)務(wù)活動(dòng)均以全行整體的風(fēng)險(xiǎn)控制和效益最佳為目標(biāo)，確保總行對分支行進(jìn)行有效的監(jiān)督管理控制。

　　2、完善授權(quán)授信制度。總行根據(jù)經(jīng)營行的經(jīng)營管理水平、風(fēng)險(xiǎn)程度等情況，按類型、檔次、額度等的不同實(shí)行彈性授權(quán)制，并對各級(jí)經(jīng)營權(quán)的行使進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。將貸款、貼現(xiàn)、擔(dān)保、拆借等業(yè)務(wù)授信統(tǒng)一到一個(gè)部門，實(shí)行統(tǒng)一的授信制度。基層信貸人員在對企業(yè)資信進(jìn)行全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營管理水平和效益好壞確定和調(diào)整授信額度。

　　3、健全決策約束機(jī)制和責(zé)任人制度。建立和完善以審貸分離為核心的貸款決策風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)構(gòu)，對行長的決策行為進(jìn)行有效約束。實(shí)行崗位約束，建立貸款決策責(zé)任人制度，把風(fēng)險(xiǎn)貸款責(zé)任分解到個(gè)人；建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制，董事長、董事、行長等高級(jí)管理人員的任免、獎(jiǎng)懲直接與銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)掛鉤。建立常規(guī)的審計(jì)檢查制度，履行對銀行內(nèi)部各部門的審計(jì)監(jiān)督，對重大案件和銀行行長的審計(jì)可以會(huì)同中央銀行金融監(jiān)管局組成聯(lián)合審計(jì)組來進(jìn)行。

　　4、引入有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。在內(nèi)部控制制度的運(yùn)作過程中，要堅(jiān)持獎(jiǎng)懲分明。要經(jīng)常進(jìn)行安全教育，引導(dǎo)員工自覺維護(hù)和執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

　　（四）會(huì)計(jì)、信息和傳導(dǎo)機(jī)制的暢通與完整

　　1、確保會(huì)計(jì)、信息和傳導(dǎo)機(jī)制的暢通，必須首先從精簡機(jī)構(gòu)、減少分支行管理層次入手。組織結(jié)構(gòu)的合理性是傳導(dǎo)機(jī)制暢通的基礎(chǔ)。

　　2、強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算的內(nèi)部控制系統(tǒng)，確保信息的真實(shí)、完整。建立嚴(yán)密的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，強(qiáng)化會(huì)計(jì)控制，準(zhǔn)確及時(shí)地反映商業(yè)銀行的經(jīng)營活動(dòng)情況，加強(qiáng)對賬表真實(shí)性的檢查監(jiān)督，對隨意調(diào)賬調(diào)表的有關(guān)責(zé)任人員要從嚴(yán)處罰。加快財(cái)會(huì)電算化步伐，建立反映銀行經(jīng)營情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)。

　　（五）自我評(píng)估和監(jiān)控體系的構(gòu)建與完善

　　各職能部門要具有相對的獨(dú)立性和相互制衡性，以達(dá)到內(nèi)部控制制度所要求的雙重控制和交叉檢查效果。建立崗位分工和業(yè)務(wù)崗位的交叉檢查制度，按照每一項(xiàng)業(yè)務(wù)至少有兩個(gè)崗位或兩人以上參與記錄、核算和管理的要求，明確各崗位職員在業(yè)務(wù)操作中的權(quán)限和責(zé)任，根據(jù)業(yè)務(wù)處理流程的需要，實(shí)行業(yè)務(wù)崗位的交叉檢查、相互牽制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題糾正錯(cuò)誤。強(qiáng)化稽核體系的相對獨(dú)立性，針對不同組織層次設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。

　　突出內(nèi)控監(jiān)管，理順內(nèi)外部監(jiān)管的關(guān)系。商業(yè)銀行應(yīng)盡快把工作重心放在建立完善內(nèi)部控制制度上，這是商業(yè)銀行防范與控制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。中央銀行則主要是制定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查，監(jiān)測和預(yù)警商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。其著力點(diǎn)應(yīng)該是督促、檢查商業(yè)銀行是否制定和嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)的內(nèi)部控制制度。

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