劉家義審計長提出的國家審計是國家治理的重要組成部分的科學(xué)論斷，對我們正確認(rèn)識國家審計的地位，理解國家審計是依法用權(quán)力制約權(quán)力的重要方式，發(fā)揮國家審計揭示、抵御和預(yù)防等“免疫系統(tǒng)”功能，當(dāng)好公共財政“衛(wèi)士”，推動實(shí)現(xiàn)國家良治，保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

　　外資運(yùn)用審計作為國家審計的組成部分之一，是審計機(jī)關(guān)依法對各級政府利用國外資金建設(shè)的投資項目和其他經(jīng)濟(jì)活動及這些資金的管理和潛在風(fēng)險進(jìn)行有效監(jiān)督的活動。外資運(yùn)用審計是以我國憲法規(guī)定建立審計監(jiān)督制度為基礎(chǔ)，適應(yīng)改革開放和利用外資的客觀需要，以1984年5月審計署成立外資運(yùn)用審計司和各省、市、自治區(qū)審計廳（局）陸續(xù)成立外資運(yùn)用審計處為標(biāo)志，逐步形成和發(fā)展起來的。近二十年來，外資審計在促進(jìn)積極、合理、有效利用外資方面發(fā)揮了重要作用；同時在提升國家審計質(zhì)量，改進(jìn)國家審計方法以及規(guī)范化建設(shè)方面也取得了明顯成效。尤其是近年來審計署組織各級外資審計部門對國外貸援款項目進(jìn)行公證審計，對外出具的公證審計報告，得到國外貸援款機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和好評，在國家治理體系中發(fā)揮了重要作用。

　　隨著國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和變化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，政府職能也在進(jìn)一步轉(zhuǎn)換，面對利用外資的新局面，我國利用外資工作面臨許多新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。外資運(yùn)用審計工作必須適應(yīng)形勢的發(fā)展，立足于服務(wù)國家宏觀政策，找準(zhǔn)外資運(yùn)用審計的定位，結(jié)合自身特點(diǎn)，進(jìn)一步深化我國外資運(yùn)用審計的監(jiān)督層次，提高外資運(yùn)用審計工作水平，充分發(fā)揮外資運(yùn)用審計功能，牢固樹立的科學(xué)科學(xué)理念、防控外資利用風(fēng)險、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，更好地服務(wù)于以國家審計推進(jìn)國家治理的總體目標(biāo)。

　　一、圍繞國家治理目標(biāo)，定位外資運(yùn)用審計職能

　　國家治理就是通過配置和運(yùn)作國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)。國家治理的目標(biāo)是確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護(hù)人民利益、保持社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。國家審計是國家治理的組成部分，其職能必然圍繞著如何促進(jìn)國家治理，如何通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能來實(shí)現(xiàn)。外資運(yùn)用審計涉及的主要內(nèi)容，即國外貸援款所承擔(dān)的項目都是國家的重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展項目，外資審計部門承擔(dān)著為國家看門把關(guān)的重要職責(zé)。外資運(yùn)用審計自運(yùn)作以來，隨著我國利用外資政策和重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展變化，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的建立、政府職能轉(zhuǎn)變，外資運(yùn)用審計的職能也在不斷加強(qiáng)。

　　（一）全面履行審計監(jiān)督法定職責(zé)，發(fā)現(xiàn)和糾正國外貸援款項目資金使用、建設(shè)和運(yùn)行過程中存在的問題，揭露外資利用領(lǐng)域風(fēng)險。

　　審計的監(jiān)督作用是國家審計服務(wù)國家治理最根本的作用，審計的一項重要職責(zé)就是發(fā)現(xiàn)被審計單位問題，分析原因，提出整改建議。外資運(yùn)用審計作為國家審計的一個組成部分，對政府主權(quán)外債的審計監(jiān)督，主要是通過對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的。一段時期以來，外資運(yùn)用審計工作在為國際貸援款機(jī)構(gòu)提供公證服務(wù)上投入了大量精力，發(fā)揮了積極作用，但對于全面履行監(jiān)督職責(zé)，即對我國政府外債管理部門、利用外資項目和單位進(jìn)行依法監(jiān)督方面還顯得不足。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，外資利用領(lǐng)域受到較大的影響和沖擊，了解、掌握外資領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新趨勢和新特點(diǎn)，揭示外資領(lǐng)域可能存在的風(fēng)險，評估國外貸援款使用的真實(shí)、合法和效益，及時發(fā)現(xiàn)外資利用中出現(xiàn)的各種問題和風(fēng)險，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)行為，保證利用外資項目建設(shè)的健康運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，通過審計監(jiān)督為利用外資項目的順利實(shí)施保駕護(hù)航是外資運(yùn)用審計義不容辭的責(zé)任。

　　（二）推動建立規(guī)范、科學(xué)的政府外債管理體制，促進(jìn)積極合理有效利用國外貸援款，提升外資運(yùn)用的質(zhì)量和水平。

　　國家治理是一個動態(tài)過程，不斷完善運(yùn)行機(jī)制，提高運(yùn)行效率，改善國家機(jī)器運(yùn)行效果，以此保障國家和人民的整體利益，實(shí)現(xiàn)長治久安。國家審計具有宏觀性的特點(diǎn)，應(yīng)該從更高層次服務(wù)于國家治理，促進(jìn)國家治理的完善。從外資運(yùn)用審計來看，可以通過提高國外貸援款項目的審計質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)在項目管理中存在的漏洞，深入分析原因，從科學(xué)決策、規(guī)范管理的高度提出建設(shè)性的審計建議，從總體上把握和正確反映各級政府各項利用外資政策和措施的成效，同時發(fā)現(xiàn)利用外資政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，以及體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，進(jìn)而從體制、機(jī)制、制度等方面提出改進(jìn)意見，為各級政府制定外資利用政策，完善外債管理體制提供參考依據(jù)，更好地推動外資利用政策措施的貫徹落實(shí)，促進(jìn)完善外債管理領(lǐng)域的法規(guī)制度建設(shè)，為提高國外貸援款的項目管理和決策水平服務(wù)。

　　（三）借力外資公正審計，發(fā)揮帶動科學(xué)審計發(fā)展的前沿示范作用。

　　根據(jù)我國政府與國際金融組織、外國政府簽訂的貸款項目協(xié)議和部分多邊援贈款協(xié)議，須由國家審計機(jī)關(guān)及時提供審計公證。在這些項目的實(shí)施期內(nèi)，我們還應(yīng)該繼續(xù)按照協(xié)議要求做好審計工作，按時出具公證審計報告。同時，我們可以利用外資運(yùn)用審計的對外窗口優(yōu)勢，充分學(xué)習(xí)和借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，針對外資運(yùn)用審計中的薄弱環(huán)節(jié)和欠規(guī)范方面進(jìn)行規(guī)范化研究，提升外資審計規(guī)范化建設(shè)的水平，提高外資運(yùn)用審計質(zhì)量。不僅如此，外資運(yùn)用審計擁有自己一套較完善的審計程序《世界銀行貸款項目審計操作指南》及各種國外貸援款項目審計相關(guān)規(guī)范，其中尤其是《世界銀行貸款項目審計操作指南》對貸款審計從審前準(zhǔn)備階段開始到最終審計報告的出具等階段應(yīng)該履行的審計程序都做出了詳細(xì)的規(guī)定。這些年來，外資運(yùn)用審計質(zhì)量逐年提高，逐步修訂完善了相關(guān)的審計程序和規(guī)范，提出了明確的審計標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了審計質(zhì)量復(fù)核和檢查，外資運(yùn)用審計規(guī)范體系不斷完善。這些規(guī)范性規(guī)定，以及外資運(yùn)用審計在執(zhí)行這些規(guī)范的審計實(shí)踐中積累的經(jīng)驗，對于整個國家審計的規(guī)范化建設(shè)奠定了發(fā)展的基石，具有一定的前瞻性。外資運(yùn)用審計要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要增加審計管理的新理念，對審計的規(guī)范和程序及時予以修訂或補(bǔ)充，及時進(jìn)行梳理、修訂，繼續(xù)發(fā)揮外資運(yùn)用審計在充分學(xué)習(xí)和借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，加強(qiáng)規(guī)范化研究和實(shí)踐探索中的前沿示范作用，以不斷提高外資審計規(guī)范化建設(shè)水平，帶動整個國家審計的科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)推動國家治理的目標(biāo)。

　　二、貫徹落實(shí)國家引進(jìn)外資的宏觀政策，定位外資運(yùn)用審計對象

　　國家審計保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展的職責(zé)，要適應(yīng)國家治理的需要，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，國家宏觀調(diào)控政策的變化而不斷調(diào)整。國家將加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式作為“十二五”時期發(fā)展的主線。國家審計同樣也有自身轉(zhuǎn)型問題，外資運(yùn)用審計工作也不例外。近年來，在金融危機(jī)的影響下，我國政府推出了四萬億的經(jīng)濟(jì)刺激方案，其中的近兩萬億是投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，該領(lǐng)域國外貸援款資金發(fā)揮作用的空間和規(guī)模在變小，相反，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，綜合國力不斷增強(qiáng)，我國已經(jīng)逐漸從援助接受國轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展中國家的援助國和投資國。當(dāng)前，應(yīng)思考如何整合外資審計資源，逐步拓展外資審計領(lǐng)域，對外資運(yùn)用審計對象的外延和內(nèi)涵重新定位，以適應(yīng)我國利用外資的方針政策的調(diào)整和變化。

　　（一）拓展外資運(yùn)用審計對象外延，擴(kuò)大審計監(jiān)督覆蓋面。

　　一是由于部分政府外債未納入經(jīng)常性審計監(jiān)督范圍，外資運(yùn)用審計要從側(cè)重于對世界銀行和亞洲銀行等國際組織貸援款審計，轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ袚?dān)責(zé)任的全部外債進(jìn)行監(jiān)督。如相當(dāng)長的時間內(nèi)，外國政府貸款沒有納入審計監(jiān)督的工作重點(diǎn)。外資運(yùn)用審計可以在適當(dāng)條件下開展全面政府主權(quán)外債的審計調(diào)查，全面掌握政府主權(quán)外債的總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還貸能力、使用效益，以及開展外資運(yùn)用的環(huán)境等方面的專項調(diào)查。

　　二是由于對華投資性質(zhì)的外資運(yùn)用審計明顯不足，形成了相對真空的地帶，應(yīng)加強(qiáng)對涉及的國有控股的中外合資企業(yè)利用外國政府貸款、國外各種形式融資貸款等項目的審計（調(diào)查），積極關(guān)注各類外資對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響，不僅分析外資運(yùn)用對于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力等方面發(fā)揮的作用，還要研究對我國部分行業(yè)帶來的不利影響，切實(shí)維護(hù)中方利益。

　　三是由于國外貸援款逐步萎縮，中國對外貸援款顯著增加，可探索把中國對外貸援款列入外資運(yùn)用審計的范疇，掌握基本情況，盡快提出對策，保障對外援助資金和物資的安全和有效使用。隨著我國對外開放的不斷深入，政府和國有企業(yè)對外投資逐步加大，對政府在國外設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)在境外投資和所辦企業(yè)也應(yīng)當(dāng)實(shí)施審計監(jiān)督，以保障國有資產(chǎn)的安全和保值增值。

　　（二）挖掘外資運(yùn)用審計對象內(nèi)涵，提高審計監(jiān)督的深度。

　　一是從對外資運(yùn)用項目財務(wù)收支審計為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν赓Y項目的管理狀況、內(nèi)控制度、以及項目單位的資產(chǎn)負(fù)債損益的真實(shí)、合法和效益狀況進(jìn)行全面審計。

　　二是從單純的審查提款報賬資料，轉(zhuǎn)向?qū)椖空撟C立項、工程設(shè)計、施工管理、竣工驗收、交付使用全過程的審查，并將與項目相關(guān)的財務(wù)收支、工程預(yù)決算等多層面事項進(jìn)行綜合性的審計。特別關(guān)注與國際金融組織或外國政府簽訂的協(xié)議的公平公證性，關(guān)注是否存在明顯不利于我方的條款，及時提出建議進(jìn)行完善，防范風(fēng)險的產(chǎn)生。

　　三是從僅對項目執(zhí)行單位進(jìn)行審計，發(fā)展到對項目管理部門和資金使用單位進(jìn)行審計，加強(qiáng)對各級財政外資管理機(jī)構(gòu)管理的外債項目專戶資金、配套資金及管理費(fèi)用收支情況的審計，實(shí)現(xiàn)外資運(yùn)用審計對象的全覆蓋。

　　四是從僅就外債審?fù)鈧D(zhuǎn)向?qū)H投機(jī)資本、外匯儲備、外債構(gòu)成等審計監(jiān)督與金融市場審計監(jiān)督相結(jié)合，及時反映外資對國內(nèi)金融市場的影響，揭示資產(chǎn)泡沫風(fēng)險，在綜合分析我國外匯管理、外債構(gòu)成和外資利用政策效果的基礎(chǔ)上，提出維護(hù)國內(nèi)金融市場穩(wěn)定的科學(xué)、可行、有效的審計建議。

　　三、把握宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，定位外資運(yùn)用審計著力點(diǎn)

　　國家審計要在國家治理層面上對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，需要轉(zhuǎn)變審計觀念，樹立宏觀意識，跳出微觀看宏觀，跳出審計個體，顧全經(jīng)濟(jì)社會全局，從國家的外資發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀調(diào)控方面去思考問題。摸清宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的脈絡(luò)，才能準(zhǔn)確定位國家審計的著力點(diǎn)，在實(shí)施全面審計的同時，把握影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，著力突出審計的重點(diǎn)。近年來，國際投融資市場環(huán)境瞬息萬變，國內(nèi)資金供求關(guān)系也正歷經(jīng)調(diào)整，面對不斷變化的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境和外資運(yùn)用的新形勢，我國利用外債、外資的形勢也在不斷發(fā)生變化，外資運(yùn)用審計面臨很多宏觀性、全局性的問題。以往的外資運(yùn)用審計往往注重的是項目財務(wù)收支情況、資金使用情況，對于項目績效情況、體制機(jī)制問題的分析上仍顯不足。引進(jìn)外資是我國相當(dāng)長時間內(nèi)的基本國策，外資運(yùn)用審計也會迎來更多的機(jī)遇和更為廣闊的舞臺。為了充分發(fā)揮審計監(jiān)督在政府主權(quán)外債運(yùn)用和監(jiān)管中積極作用，必須合理確定外資運(yùn)用審計的著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)外資運(yùn)用審計新的發(fā)展。

　　（一）發(fā)揮外資運(yùn)用審計具有連續(xù)性的優(yōu)勢，著力打造項目全過程審計。

　　國家審計功能的實(shí)現(xiàn)程度，決定了國家審計在實(shí)現(xiàn)國家治理中發(fā)揮作用的程度，國家審計功能的實(shí)現(xiàn)與審計的對象選擇相關(guān)，也與審計介入時間的選擇相關(guān)。合理把握審計時機(jī)，不僅關(guān)系到審計任務(wù)的完成，更關(guān)系著國家審計對國家宏觀政策發(fā)揮建設(shè)性作用的實(shí)現(xiàn)程度。就外資運(yùn)用審計而言，國家外資運(yùn)用政策執(zhí)行情況如何、是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是外資審計應(yīng)該予以關(guān)注的重點(diǎn)，同時也要對國家正在醞釀出臺的政策進(jìn)行關(guān)注，為政府作出科學(xué)決策發(fā)揮作用，跳出“事后評價政策”的老路子。

　　外資運(yùn)用項目的建設(shè)周期通常涉及若干個審計年度，因此外資運(yùn)用審計從關(guān)注項目可行性研究、立項到對項目建設(shè)完成，進(jìn)行竣工決算審計監(jiān)督也是一個連續(xù)性的過程。對需要進(jìn)行深入審計的國外貸援款項目，必須考慮如何確定有利的審計時機(jī)，變執(zhí)行中的“一年一審”為“事前介入”、“事中審計”和“事后評價”相結(jié)合。具體而言，為從源頭上實(shí)現(xiàn)國家宏觀政策目標(biāo)，確保項目規(guī)范項目建設(shè)運(yùn)營管理，在項目建設(shè)初期，嘗試審計關(guān)口前移的方式方法，及時與有關(guān)主管部門溝通，共同總結(jié)研究項目特點(diǎn)，從強(qiáng)化制度規(guī)范建設(shè)入手，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)搞好項目準(zhǔn)備工作，不斷強(qiáng)化宏觀政策執(zhí)行效果的可預(yù)見性。如果審計的重點(diǎn)是項目執(zhí)行過程中存在的問題，則應(yīng)選擇正在實(shí)施或剛剛竣工的項目進(jìn)行審計，這樣更有利于提高審計成果轉(zhuǎn)化率，督促項目執(zhí)行單位及時整改存在的問題和實(shí)現(xiàn)責(zé)任的追究。通過審計，發(fā)現(xiàn)影響項目效果實(shí)現(xiàn)的障礙，分析評價排除障礙的途徑，從而提出減少損失浪費(fèi)、挖掘提高經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)在潛力和增強(qiáng)外債償還能力的審計建議，促進(jìn)國家各項宏觀政策的貫徹落實(shí)。如果審計的重點(diǎn)是對項目整體情況進(jìn)行績效評價，一般應(yīng)選擇在項目竣工后一至兩年內(nèi)進(jìn)行，以便及時改進(jìn)，提高效益，適時評價國外貸援款及其配套資金使用的效益和效果，并從更高層次揭示體制、政策和制度方面的問題，從宏觀層面提出加強(qiáng)和改進(jìn)外資利用宏觀政策的審計建議。

　　（二）融入財政審計大格局，著力實(shí)現(xiàn)外資內(nèi)資審計不分家。

　　就現(xiàn)階段而言，在我國公共財政模式下，政府利用外債的使用方向和重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向“公共產(chǎn)品”領(lǐng)域或國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控方面，如教育、衛(wèi)生、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域。外資運(yùn)用審計的基本屬性也越來越顯現(xiàn)為財政審計的基本屬性。特別是我國政府外債將逐步納入財政預(yù)算管理后，必然要求把外資審計放在財政審計的范疇來考慮和安排。宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢從客觀上也要求把外資當(dāng)成內(nèi)資來審計。而且各種外資往往都是經(jīng)過中央或地方政府擔(dān)保的貸款，是國家的主權(quán)外債，是各級財政資金的組成部分，對政府、對使用者來說，是需要償還的內(nèi)資，對審計機(jī)關(guān)來說它就是內(nèi)資，使外資審計由過去的間接財政審計轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥呢斦徲嫞@些變化就必然要求在外資審計工作中貫穿財政審計的理念，不斷適應(yīng)環(huán)境，深化各項外資審計工作。為在新的形勢下更好地發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，我們要結(jié)合我國當(dāng)前外資利用的特點(diǎn)，以構(gòu)建我國財政審計大格局為契機(jī)，以政府外債項目和資金為切入點(diǎn)，將外資運(yùn)用審計與國家公共財政審計融為一體,按照財政審計的標(biāo)準(zhǔn)提升外資運(yùn)用審計的質(zhì)量和水平，不斷提高外資運(yùn)用審計服務(wù)國家治理的層次。

　　首先，要強(qiáng)化對各級財政部門管理外債情況的審計，從地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向來分析各項外資的利用途徑和方向，善于從財政管理的角度，分析外資的投向是否正確、外資利用是否具有盲目性等問題，搞清政府外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)對財政狀況的影響，推動財政制度改革和創(chuàng)新，完善政府外債監(jiān)督管理制度。其次，要把外資審計同年度的預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)合起來，從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的角度關(guān)注深層次的問題，每年安排一兩個涉及環(huán)境、民生和可持續(xù)發(fā)展的政府外債項目進(jìn)行行業(yè)審計或進(jìn)行專項審計調(diào)查，將對外資運(yùn)用審計納入預(yù)算執(zhí)行審計計劃，將審計成果融入對同級審“兩個報告”中。最后，提高外資運(yùn)用審計與“擴(kuò)內(nèi)需”等一系列應(yīng)對國際金融危機(jī)宏觀政策的契合度，及時評價國外貸援款項目對我國宏觀政策的影響，從全局角度提出國外貸援款項目在計劃安排、管理和建設(shè)方面的可行性建議，促進(jìn)財政部門建立合理的轉(zhuǎn)貸償還機(jī)制、項目管理制度，從根本上解決目前存在的外債管理不統(tǒng)一、債務(wù)拖欠嚴(yán)重、地方財政負(fù)擔(dān)過重、資金使用效益低下的問題，更好地為我國宏觀經(jīng)濟(jì)全局服務(wù)。