1994年以前，我國實行的是財政包干體制，該體制在過去的經濟發展中起過積極的作用，但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯，稅收調節功能弱化，影響統一市場的形成和產業結構優化；國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力；財政分配體制類型過多，不夠規范。以上這些充分表明，財政包干體制已經不適應社會主義市場經濟發展的要求，必須盡快改革。

　　一、我國分稅制改革運行中出現的問題

　　隨著經濟的發展和改革開放的深入，我國分稅制財政體制在運行中也出現了一些問題，已不適應經濟社會發展的需要，具體體現在以下方面。

　　（一）事權劃分不清，財權與事權不相匹配

　　清晰的事權劃分，是分稅制財政體制劃分財權的基礎，也是實現財政分配均等化目標的前提。按照公共產品的層次性劃分，全國性公共產品和事項應由中央負責，兼有全國性和地方性的公共產品特征事項應由中央和地方政府共同承擔，并按具體項目確定分擔的比例；中央政府負有直接或間接責任，但由地方政府負責，中央政府根據具體事項給予轉移支付，幫助地方完成。其他地方性公共產品和服務，應由地方財政負責。如果中央的財權比例低于事權比例，就會縮小地區間差距和正常履行國防、外交等全國性的公共事務；但如果中央的財權比例比事權比例高得太多，也會帶來一系列的負面效應。分稅制改革的重點是劃分收入，但多年來中央與地方事權劃分不清的問題并沒有得到解決。1994年的分稅制改革是在政府職能尚未完全轉變、中央與地方的事權尚不明確的條件下實施的，因而稅權劃分不明確、不合理。主要表現在：過分強調中央財政的宏觀調控能力，而沒有兼顧地方政府的利益，造成稅權過于統一；地方幾乎沒有任何立法權，稅收的靈活性受到抑制，致使地方“費擠稅”現象嚴重，分配秩序十分混亂。隨著社會主義市場經濟的發展，現行的稅權劃分體系在運行中所暴露的缺陷不斷增多，與國民經濟發展的矛盾日益突出。

　　（二）收入劃分不規范，制約地方經濟發展

　　現行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業、隸屬關系劃分。企業所得稅按隸屬關系分別劃歸中央和地方，導致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復建設，結果各地結構趨同現象嚴重；尤其重要的是，世界范圍內的經濟結構調整進入新一輪加速期，我國更是到了以結構調整推動經濟發展的新階段。此外，中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財力，所有稅收政策的制定權和舉債權都集中在中央，地方無權開設新的稅種，更無權舉債。正因為如此，一些適合地方政府征收的稅收，如遺產稅等，遲遲無法出臺，財政收入大量流失。《預算法》規定地方政府不能編列赤字預算，一些地方就把應該列支的支出掛起來，本來應落在紙面上的赤字卻不得不變成了隱性赤字。實行“一刀切”的分享比例，不能區別各地方的財政能力，不利于達到縮小地區財力差別，實行資金再分配的目的。2008年全國人大代表、山西省臨縣縣委書記陳國榮指出，“目前，臨縣鄉村兩級債務高達2.2億元，其中義務教育欠款約1.1億元，鄉村道路維修養護欠款約6000萬元，農田水利基礎設施建設欠款約2500萬元，村級運轉欠款約1300萬元，其他欠款約1200萬元。” 據有關部門聯合對鄉村兩級債務問題進行的調查研究，目前全國鄉村債務總額在6000億—10000億元之間，占GDP的比重接近10%，占財政收入的30%—50%,鄉村債務總額負擔實際上已超過長期建設國債負擔。為了確保政府機構能運轉而不停下來，除了借債就是巧立明目去收費。有兩位作者寫了一篇題為“警察收支保衛戰”的文章，說某鎮現有干警10人，僅4人是公務員，一年除了3萬多元工資外，沒有任何列入計劃內的工作經費，辦案經費和水、電、辦公通訊、汽油、車輛維修、差旅費及接待兄弟單位的費用，一年就需7萬多元，他們全靠罰沒收入。此外，他們還要上繳縣財政數萬元的“創收”，以保縣行政干部工資按時能發下去。如此不規范的收入方式，嚴重制約了地方經濟的發展。

　　（三）轉移支付制度不完善，影響財政分配均等化

　　分稅制改革使中央財力得以進一步集中，更好地對地區間財政資金進行轉移和配置，與之相配套的一個重要制度是“轉移支付”制度。而我國轉移支付制度的構建和完善明顯滯后。由于分稅制在中央與地方收入劃分上沒有根本性的變化，有指定用途且分配透明度不高的專項撥款有增無減，實現政府間財政分配均等化目標的重任落在了采用基數法的一般性轉移支付身上，基期的不合理因素始終無法消除，其弊端也在逐步擴大，促使地方政府眼睛“向上”看，“跑部向錢”等不良現象仍然繼續存在。據統計，中央向地方轉移支付的財政投入逐年增加： 1994-2007年，中央對地方稅收返還和轉移支付從2389億元增加到18112.5億元，增長了6.6倍，年均增長16.9%。雖然中央轉移支付越來越多，與地方政府需求仍相差懸殊。比如，云南省1999年上繳中央252億元，而當年全省稅收收入僅187億元，對于身為西部大開發省份的云南而言，發展經濟資金尤為重要，但其上繳額遠大于自身使用額，這是西部省區鮮見之事。如果轉移支付起不到應有的作用，在數量和“規范性”等方面不能得到及時提高，那么，將嚴重打擊地方政府發展經濟的積極性。分稅制改革強化了中央財力的集中，但同時也削弱了地方的財權，中央與地方的稅收關系中存在的問題，也正是財稅體制改革的核心問題。如何調動中央與地方的積極性，如何正確劃分中央與地方的事權，如何“規范”地增加地方政府財政收入等等，都是進一步完善分稅制需要研究和解決的重要問題。

　　另外，現行的轉移支付制度還存在支付結構不合理、專項轉移支付比例較大的問題。縱向的轉移支付有稅收返回、體制補助、結算補助等多種方法，它們之間應該保持一個合理的比例。然而，分稅制改革以來，我國卻形成了目前的財政轉移支付和專項轉移支付體系。原因在于分稅制實施過程中，大部分轉移支付項目的設立都是為了配合當時中央宏觀調控政策的需要，隨著各項新政策的出臺，轉移支付項目逐年增多，導致專項轉移支付比重偏大，這樣，使轉移支付并非制度化，而成了政策化。專項轉移支付項目過多的直接后果有三：首先，一方面加重了地方財政負擔，另一方面，在一些財政困難的地方容易造成擠占挪用專款的現象。第二，對轉移支付資金的使用監管力度不夠，影響了資金的使用效率。主要原因在于我國轉移支付法律制度不健全，特別是目前還沒有《財政轉移支付法》，對轉移支付資金的使用監督缺乏法律依據，缺乏有效的監督制約機制。第三，省級以下轉移支付制度不完善。目前，我國還沒有建立全國統一的省以下的轉移支付制度，分稅制以來，大部分省市相繼參照中央對他們的轉移支付辦法建立了省級以下的轉移支付制度，但目前存在兩大問題，即形式多樣化，不夠規范，縱向財力分配不合理，省級財政對縣鄉鎮財政的轉移支付力度明顯不夠，這也是造成目前鄉鎮財政困難的一個重要原因。

　　（四）財政資金管理體制不健全，縣鄉財政比較困難

　　我國目前的財政資金管理體制缺乏對財政資金的追蹤問效，轉移支付方面又沒有全國統一的法律予以規范，縣鄉財政非常困難。

　　1、缺乏對財政資金的追蹤問效。我們往往對稅務部門重其取得收入多寡而忽視取得收入的成本，忽視對財政資金的追蹤問效。于是，在收入上征收成本高，效率低下；在支出上資金上撥后即失去了監督，收入的接受者只有對資金使用的權利而不必承擔相應的責任，結果財政資金支出的方向、結構失去了控制，大量的重復投入與無效投入并存，浪費嚴重。另外資金下拔環節較多，資金被截流、擠占、挪用現象嚴重，也極易滋生腐敗。

　　2、財政資金管理體制和機制不健全還表現在轉移支付資金上。我國現行轉移支付形式除了專項補助外，其他都是無條件財政轉移支付，中央政府對如何使用轉移支付資金沒有明確的規定，其使用權完全掌握在地方政府手中。這樣，地方政府處于簡單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關心支出的方向、數量和效率，無效投入和浪費嚴重。同時，中央政府也無法實現通過轉移支付制度實施國家產業政策和調節地方政府支出行為的目的。

　　3、省以下財政體制不健全，縣、鄉財政比較困難。其原因有三：一是受中央與地方政府間事權劃分不清、財權事權不統一的影響，省以下財政體制改革不可能在事權劃分、支出結構調整上有突破性運作。地方政府明知許多支出項目與結構不合理，也無法進行必要的調整，支出規模也就壓不下來，財政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。二是當前財稅分家和國地稅分設局面，增加了地方財政工作的難度。財政部門對稅務部門缺乏有效制約。稅務部門與財政部門討價還價的問題時有發生，地方財政預算的安排和執行難度加大。三是省以下政府層級過多，政府間稅源差異較大，分稅制無法給基層政府穩定的收入來源。中央與省級政府分稅后，中央雖然留給省以下地方政府很多稅種作為地方政府的固定收入，但這些稅種中除營業稅還算得上是主體稅種外，其他稅種不僅稅基小、稅源少，而且征收難度相當大，根本無法滿足地方各項支出的需要。加之，省以下地方政府層級多，越是到基層，稅源結構越不均衡，地區間收入差距越大，鄉鎮一級以致無稅可分。2005年云南省傅汝林等20名人大代表在《關于高度重視縣鄉負債問題切實解決縣鄉財政困難的議案》指出：“據我省有關部門調查、統計，截止2002年全省僅縣級政府累計負債288億元，平均每個縣負債2．24億元。占全省GDP的比重達到了12．9％，占財政總收入的比重已經達到66．5％，遠遠超過了全國平均水平。縣鄉村債務問題普遍且日益嚴重，農村基層組織債務問題已經成為制約我省農村經濟發展，危及農村社會穩定、影響政府形象、影響農村干群關系的一個突出問題。建議把解決我省縣鄉債務負擔，加快縣鄉經濟發展，作為提高執政能力建設的檢驗標準；建立和完善縣鄉政府債務監控體系，強化同級人大和上級審計部門對縣鄉政府舉債的監督；全面落實科學的發展觀，貫徹統籌城鄉、區域協調可持續發展方略；建立、健全和規范財政資金安排使用效益考評制度。”

　　（五）國地稅機構分設征稅，不利于和諧社會發展

　　1994年實行分稅制改革時，將國稅與地稅機構分設，對加強稅收征管，特別是保證中央財政收入的穩定增長、提高中央財政的宏觀調控能力，確實發揮了重要作用。但是，其問題也是顯而易見。尤其是國地稅兩家機構同時對企業執法，干擾了企業正常經營，激化了稅企矛盾，增加了納稅人負擔，不利于和諧社會發展。

　　1、嚴重干擾了企業正常的生產經營。實踐證明，對于執法機關來說，多一套機構，就多一套人馬、多一倍檢查、多一倍干擾。由于兩套稅務機構都下達征收任務，都以完成年度任務為“己任”，誰也不希望自己的任務完成得不如對方。于是，無論是在納稅額上還是在納稅的時間上，都要求企業先完成自己的任務。對資金實力相對較強的企業來說，還能夠勉強應付，對資金緊張的企業來說，就無所適從了。但是，誰也“得罪”不起，很多企業為了搞平衡，只能被迫“抽血”，影響了企業正常的生產經營。

　　2、造成稅收征管秩序混亂。最突出的就是企業所得稅的征管秩序。由于政策規定，新辦企業的所得稅由國稅機構征收，其他企業由地稅機構征收。于是，在一個大企業、大集團中，僅所得稅一個稅種，就要既向國稅機構交稅，又向地稅機構交稅，既浪費時間，又管理混亂。同時，為了搶稅源，為了保證自己稅源的“穩定”，兩套稅務機構在稅務登記上，也可謂絞盡腦汁、使盡辦法，地稅機構要求企業盡量不以新公司的面目出現，國稅機構要求企業重新注冊，以將稅源轉到自己的名下。搞得企業不知道如何是好，稅收征管秩序十分混亂。

　　3、激化稅企矛盾。近年來，由于地方政府排名次、比政績、拼實力，紛紛在稅收任務上給稅務部門下達高指標。稅務機構為了完成任務，就分別以稅收執法為名，對企業的納稅情況進行檢查、執法，頻率越來越高，檢查的力度也越來越大，加之一些稅務干部的作風粗暴、行為不規范，結果，企業與稅務機構的矛盾也越來越激烈，因稅收問題產生的沖突也時常發生。在地方政府舉行的執法機關形象評比中，稅務部門的形象分也在不斷下降。

　　4、大大提高了稅收征管成本和運行成本。將一套稅務機構拆分成兩套，雖然拆分初期，人員、經費等沒有明顯增加，稅收征管成本與運行成本沒有明顯提高。但是，隨著時間的推移，兩套稅務機構的人員都開始膨脹，到目前為止，兩套稅務機構的工作人員，多數地方已經接近分設時的兩倍。同時，兩家稅務機構都在建造辦公大樓、征收大廳、增添辦公設備、改善征收條件。從承德市國地稅系統來看，作為市局，國地稅全部擁有10層以上的“大廈”，這在經濟落后的承德市區是非常顯眼的。而縣區局辦公樓、乃至基層分局也都住進了樓房，這與1994年國地稅機構分設時兩家合署辦公相比，簡直是天壤之別。據了解，稅務機構分設以來，稅收征收成本與稅務機關運行成本比機構分設前提高了一倍多。而這一切都將由納稅人負擔。

　　二、完善分稅制的對策建議

　　分稅制是根據當年的政府運行機能劃分中央與地方收入分配的。10多年來，政府職能發生了很大變化，市場經濟日趨完善，現在的分稅制財政管理體制已經不適應經濟社會發展的需要。我國要在2010年建立比較完善的社會主義市場經濟體制，經濟形勢的發展迫切要求稅收制度在我國經濟發展和經濟體制改革深入的過程中發揮更大的作用，分稅制的完善勢在必行。針對以上問題，筆者認為分稅制財政管理體制應從明晰地方稅權、合理劃分收入、完善轉移支付、加強資金管理等方面加以完善。

　　（一）轉變政府職能，明晰各級政府的事權，完善地方稅權

　　明晰各級政府的事權、完善地方稅權的總原則是首先確定事權，根據事權定支出，根據支出確定各級政府應得的收入。顯然，事權的劃分是最重要的，是財權劃分的基礎。只有事權與財權相一致、相適應，政府履行職能才有物質保證。而事權的劃分與政府的職能緊密相聯。因此，完善分稅制，一是轉變政府職能，明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經濟活動及其相關事務，那些本來可由市場機制去解決的問題，逐步從財政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據重新界定國家財政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產品的受益范圍這兩個層面，合理劃分各級政府的事權，并把各級政府的事權用法律形式固定下來；然后根據財權與事權相統一的原則，確定各級政府的支出，合理劃分中央與地方稅權。

　　1、總結借鑒發達國家經驗，謀劃適合我國國情的稅權劃分思路。在稅權的劃分上，我們可以借鑒一些發達國家的經驗，如美國、加拿大、法國、德國、日本。這些發達國家的稅權劃分有三個共性：第一，稅收權限的劃分類型主要包括分散型、集中型和適度集中相對分散型。稅權分散型主要存在于典型的聯邦制國家，如美國、加拿大；稅權集中型大致分布在單一制國家，如法國；而適度集中相對分散型，則既存在于聯邦制國家，如德國；也分布在某些單一制國家，如日本。第二，中央稅權的主導性與適當賦予地方稅權相結合。無論強調稅權集中，還是強調稅權分散，各國大致上都將中央稅權置于地方稅權之上，使地方稅權受到中央稅權的制衡。第三，稅權劃分的規范性和科學性相結合。各國嚴密、健全的法律體系，是維持稅權劃分順利進行的有力保障。同時，各國稅權劃分的形式、結構等也不是一成不變的，而是按照一定的條件進行調整，使稅權劃分的法制化和彈性化有機的結合。世界上實行分稅制的國家有一個顯著的特點，就是把各級政府的財權和事權在憲法或相關法律中規定得清清楚楚。中央與地方關系呈現出由分散走向中央高度集中，再由中央高度集中走向適度地方分權的發展軌跡，當今世界各國有的已經走過了這一歷程，有的正向這一方向發展。我國的分稅制體系亟需完善，但其改革還要立足我國的具體國情，走符合自身發展的道路。

　　2、通過法律制度來規定地方稅權。市場經濟是法制經濟，有效的政府間財政關系的正常運轉必須有健全的法律作保證。當前，我國的稅法存在著立法檔次低、稅收立法權行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現狀，我們必須加快立法進程。建立以《稅收基本法》為統帥和指導的結構合理、層次分明、相互協調、便于操作的地方稅收法律體系。 對稅收共同性問題進行規范，用來統領、約束、指導、協調各單行稅法，這樣對于完善稅法體系，正確處理稅收分配關系、提高稅務執法、司法水平具有重要作用。

　　3、賦予地方一定的稅收立法權。當前我國正處于向市場化目標邁進的關鍵時期，從稅收方面創造公平競爭的市場環境十分必要。要充分考慮地方經濟發展的需求和地方政府運用稅收調控經濟的能力，使地方經濟隨稅收收入的增長而持續增長，地方政府要有適當的稅收立法權。我國可按“大權集中，小權分散”的稅收劃分模式，以既要體現全局利益的統一性，又要在統一指導下兼顧局部利益的靈活性為原則，賦予地方稅收立法權。具體地講，國家稅收（包括地方稅的基本政策及其重要法規）必須由中央制訂。地方的稅收立法權應包括：(1)在國家規定的范圍內，地方可選擇或調整某些地方稅收的稅率；(2)在地方管轄區域內的地方稅種，立法權歸地方，地方決定其稅基，稅率、減免、開停征及征收管理等事宜；(3)在一定法律范圍內，經中央批準后，地方可因地制宜地對具有區域性特點的稅源開征新的地方稅種；(4)對某些地方小稅，如果征收成本高、征收數額小，地方有停征的權限；(5)地方稅收立法權限只能集中在省、直轄市和民族自治區級政府，不能再向下級分散。

　　4、漸進過渡，逐步下放地方稅收立法權。經過多年的改革，我國的分稅制已初步建立，并確定了公共財政的發展模式。公共財政要求每級政府至少掌握一種稅基以支持本級公共支出的需要。可以說，地方稅收立法權的下放已成為一種必然的趨勢。在各項法律法規逐步建立和完善、各級政府行為日趨成熟的條件下，下放一定的地方稅收立法權并不會導致稅收秩序的混亂。但應當看到，我國的市場經濟體系還很不完善，不可能實行像美國那樣徹底的分稅制。同時，在經濟轉軌時期，法律、政策的完善程度及工作人員素質等方面存在諸多制約因素，中央政府的宏觀調控作用絕對不能削弱。因此，給予地方稅收立法權的過程不可操之過急，可以區別不同的稅種，在明確中央與地方稅權的基礎上逐步適當下放。適當下放部分稅權，最終把中央與地方政府的分配關系納入法制化的軌道。這是分稅制財政體制正常運行不可缺少的重要前提。

　　5、加強國家稅務局與地方稅務局之間的協調與合作，必要時可以將兩部門合并。如果繼續保持現行的這種分稅制,仍然采用現行的稅收管理體制,國、地稅機構分設沒有實際意義,就可以考慮合并問題。如果中央與地方分別建立各自的稅制體系,機構分設還是必要的。目前,在稅收征管過程中出現的許多問題,都暴露出我國現行分稅制與國地稅機構分別征管不相適應的弊端，應引起我們的高度重視。目前，我們要注意國、地稅之間的協調問題，要互相支持，密切合作，加大打擊稅收犯罪的力度，降低征稅成本和納稅成本，提高稅收征管效率。從降低稅收征管成本、減少運行開支、提高工作效率、改善稅務機關形象、減輕企業負擔、促進企業健康運行的角度出發，應當借政府機構改革的東風，將兩套稅務機構進行合并。更重要的，隨著市場經濟的不斷完善，企業經營行為的不斷規范，企業經營者的納稅意識都得到了顯著增強，將稅務機構合并的時機也已經成熟。2008年3月12日，在全國人民代表大會分組會議上，全國人大代表宋亞養提出建議把省以下的國稅部門和地稅進行合并，納入機構改革范圍。全國人大代表王南健也說：“剛開始的時候，因為體制不健全，才把國稅、地稅分開的，現在體制已經健全了，就沒必要再分了。”這一消息在搜狐網上發布后，僅一天的時間就有1599人跟貼，發表支持的言論，更有網友稱這是“本屆兩會最好地建議”。可見將國地稅機構合并是民心向背，眾望所歸。

　　（二）完善稅制，合理劃分收入

　　隨著市場經濟的快速發展和客觀情況的變化，當前改革和完善稅制迫在眉睫。要建立以稅收收入為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制。在采取積極措施擴大中央財力的同時，應為地方政府建立穩定的稅基。

　　1、深化稅制改革是完善分稅制的基礎。改革的稅制在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調控外，還應考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國統一市場的形成，有利于生產要素的合理流動和資源的合理配置。今后一個時期我國稅制改革的總體思路是，根據十七大關于實行有利于科學發展的財稅制度的總體部署，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，進一步完善以流轉稅和所得稅為主體稅種，財產稅、資源稅及其他特定目的稅類相互配合，多稅種、多環節、多層次調節的復合稅制體系，健全地方稅體系，不斷滿足基本公共服務均等化和主體功能區建設需要，努力構建以人為本、充滿活力、富有效率、更為公平、更加開放、高度文明的稅收體制。深化稅費制度改革，充分發揮稅收籌集財政收入的主渠道作用，優化財政收入結構，全面清理取消不合法、不合理的收費、基金，完善非稅收入管理。全面實施新的企業所得稅法及其實施條例，及時制定和完善相關配套政策措施，確保改革順利進行。抓緊研究在全國全面實施增值稅轉型改革的具體方案及配套措施，穩步在全國范圍內實施消費型的增值稅。繼續深化消費稅改革，適當擴大消費稅征稅范圍，調整消費稅稅率，充分發揮消費稅在促進節能減排和調節收入分配方面的作用。圍繞綜合與分類相結合的個人所得稅改革目標，積極研究個人所得稅改革方案。實施資源稅改革方案。研究改進和完善原油、天然氣、煤炭等重要資源產品的計稅依據和計稅方式，由現行的從量征收改為從價征收，建立資源稅收入隨資源收益變動的調節機制，并適當提高稅率水平。盡快推出新的《資源稅暫行條例》及其實施細則。健全地方稅體系。完善現行房地產稅、車船稅、城鎮土地使用稅等相關稅收政策，改革城建稅制度，研究開征物業稅，完善財產稅制度。擇機開征燃油稅。根據節約能源和道路交通稅費改革的總體要求，結合成品油價格形成機制的改革情況，完善燃油稅改革方案，擇機開征燃油稅。研究開征環境保護稅。為加強環境保護，增強可持續發展能力，借鑒國外通常做法，逐步建立切合我國實際的環境保護稅體系。

　　2、要建立以稅收收入為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制。發達市場經濟國家政府理財的一條重要原則是預算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權威、資產所有權或提供某種特殊服務而向企業和個人征收的各種收入，都應作為財政收入。從公共財政理論來說，政府的資金收支活動都看作財政活動而予以全面反映和管理，實現公開化、透明化，防止政府部門出現各種經濟浪費和腐敗現象。我國財政改革要采取的一項重要行動是認真解決多年來各種行政性收費和預算外資金惡性膨脹、愈演愈烈、大量蠶食和擠占國家財政收入的積弊，增強國家可支配財力，提高國家的宏觀調控能力，鏟除政府機關腐敗的經濟根源。對各級政府及其所屬部門越權設置或巧立名目設置的不合理亂收費項目、重復稅費項目、擅自擴大收費范圍的項目以及完全憑借部門行政管理權和執法權強制收取的收費項目予以取消；對于確實需要保留的收費項目，國家可通過法律法規予以規范，但保留的收費項目必須納入國家預算統一管理；對一些事業性收費項目走依法經營、依法納稅、自收自支、自我發展的路子；對大量具有稅收性質的基金和收費，要加大“費改稅”的力度，通過擴大現有稅種稅基或設置新稅種的辦法加以規范，并納入國家預算。

　　3、在采取積極措施擴大中央財力的同時，應為地方政府建立穩定的稅基。地方稅規模應擴大到國家稅收總額的30％左右，占整個地方財政收入的70％——80％。省縣兩級都要有自己的骨干稅種。地方稅體系內的大稅種仍由中央統一立法，統一制定細則；中等稅種也由中央立法；地方可因地制宜制定細則；一些不影響其他地區的小稅種，可考慮由省人大立法，征管減免權也歸地方。在保證中央提供全國性公共產品和宏觀調控的前提下，按中央財政收入占整個財政收入的50％左右的比例來設計。關稅、海關代征的消費稅、證券交易稅歸中央，由于資源在地區間分布的不平衡，資源稅歸中央，但資源開采稅、使用稅、資源保護稅等可由地方政府征收，社會保障稅、增值稅、企業所得稅、消費稅作為共享稅，中央地方50％比例分成，其余稅種歸地方。在全國范圍內開征社會保障稅，作為中央財政收入。建立和完善全社會范圍的社會保障體制是中央政府的一項基本任務。征收社會保障稅是各國政府通常的做法，而我國還沒有實行社會保障稅。實際上我國實行的是社會保障費，但征收十分分散，而且各地人均支出標準差異甚大，不利于公平分配。建議將分散在各部門的社會保障費（退休費）改為對城市不同所有制職工（包括個體工商業戶）實施社會保障制度，并通過相應的《社會保障法》，由國稅局進行強制性征收，作為中央專有收入，并將現在由各級地方政府所承擔的社會保障職能劃歸中央政府。開征不動產稅，作為地方財政收入。中國房地產業的迅速發展以及居民個人不動產財富的急劇增加，都為開征不動產稅和財產稅提供了相當大的潛力。不動產稅可作為地方的重要稅收收入來源。地方政府可根據本地實際情況制定征收范圍和征收標準，并上報財政部和國家稅務總局審批。將排污費改為排污稅，作為地方財政收入。建議授權地方政府根據本地區的實際情況制定地方排污稅征收范圍和征收標準，作為地方專項稅收，列入政府治理環境污染專項費用。

　　（三）實行以縱向轉移支付為主、縱橫交錯的轉移支付制度，加大向落后地區的資金轉移力度，推進各地區協調發展

　　1、完善轉移支付制度是完善分稅制的重點。從資金的流向看，轉移支付主要有資金從中央政府向地方政府、地方政府向中央政府間的縱向轉移以及同級政府之間的相互橫向轉移。我國一向采取單一縱向轉移支付，這種模式要均衡地區的公共服務能力，需要中央有強大的可支配財力。從我國現階段階情況看，難以做到這一點。因此，我國應選擇縱向轉移支付為主縱橫結合的轉移支付模式。要根據轉移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設計一種計算各地應有的財政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規定資金由發達地區向貧困地區轉移的額度，通過橫向轉移來實現地區公共服務水平的均衡，以彌補單一縱向轉移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區的資金轉移支付力度，使落后地區具備一種能夠快速發展的能力，推進各地區的協調發展，進而實現綜合國力的提高，達到共同富裕的目的。

　　2、以“因素法”取代傳統的“基數法”，統一和規范財政轉移支付的標準。選取一些不易受到人為控制的因素，如人口數量、面積、人均GDP、城市和城鎮化程度、成本差異等，來確定各地的轉移支付額，作為分配撥款的依據。這樣既可以提高轉移支付的透明度，減少各級政府間人為因素引起的盲目攀比，又便于實施執行。同時盡快完善轉移支付法律制度。市場經濟是法治經濟，要建立規范的轉移支付制度，必須有法律保障。目前，我國應盡快制定一部《財政轉移支付法》，對轉移支付的原則、項目、形式、標準和程序（特別是審批程序）、監督、法律責任等都應做出明確的規定，在此基礎上完善相應的法律法規，將轉移支付納入法制軌道。同時，還要加大對轉移支付資金分配和使用的監管力度，使其發揮應有的效率。

　　3、建立規范化的中央對地方的各種補助制度。為了調節地區財力平衡，實現經濟的協調發展和各民族各地區的共同富裕，應在中央集中國內大部分財力的前提下，建立規范化的中央對地方的各種補助制度。(1)一般性補助即稅收返還。必須強調規范化，按照因素法，建立由人口、人均GDP、地區教育水平、地區醫療水平、區域面積等各種因素加權組成的轉移支付公式，測定地方財政公共開支的數額。如果支大于收，由中央財政給予一般性稅收返回。對于一般性稅收返還，中央不規定具體用途，由地方政府統籌使用。應當看到，一個隨意性較大的轉移支付制度，很容易使財政分權制度長期固定下來，從而不利于發展負責、高效的地方政府，同時還使中央政府與地方政府經常討價還價，不利于提高財政管理的科學化程度。(2)專項撥款補助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關政策，解決經濟和社會發展中的特殊問題設置的，是中央實施宏觀調控的有力手段。總結我國過去專項補助的經驗教訓，參照市場經濟國家的有關做法，專項撥款補助不能隨意進行，“撒胡椒面”，具體而言，一是要體現國家產業政策的要求，明確重點和專門用途，當前主要是用于重點基礎設施建設和建立高新技術產業；二是應要求地方有配套資金，以發揮中央財政的資金導向功能，從而增大對有關項目建設的資金投入量。(3)特殊因素補助。這包括對老、少、邊、窮地區在一般性稅收返還基礎上，再增加一些補助，以體現國家的民族政策，調節分配結構和地區結構，特別是扶持經濟不發達地區的發展。除此以外，有一些特殊補助是臨時性的，主要是在地方遭受特大自然災害和其他意外重大事故時，中央政府預算給予必要的補助。

　　（四）加強財政資金管理，提高地方財政的運行質量

　　稅收是財政收入的主要形式，負責稅收征管的稅務部門已從財政部門分離出去，財政部門的主要精力是抓好財政支出的管理工作。在分稅制模式上，絕大部分收入集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理；因而財政運行質量的提高主要在于提高地方財政的運行質量。首先，地方政府要加強對財政資金使用的管理和監督，控制支出的方向，優化支出結構。特別要明確轉移支付資金的使用方向；確實將該部分資金用于有利于落后地區的綜合發展能力提高的項目上，如人力資源的開發與利用等。其次，要完善上級財政部門對下級的財政監督機制，建立一整套財政支出效益的考核指標，逐步實現財政由供給型向效益型轉變；在一定時期和條件下，控制支出總量，避免因財力拮據而使財政管理和監督流于形式；將財政監督置于法制化建設中，使財政監督變為一種以法制為基礎的有效的監督。再次，規范政府收入分配機制。一方面要完善稅制，加強征管，強調集中，糾正財力分散化的趨勢，另一方面要對稅外收費逐步清理、規范，該取消的堅決取消。率先實現中央一級政府收入機制的規范化，由此將“費改稅”和“規范費”延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內逐步推開。