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行政復議調解機制的實證分析
行政復議調解是指在行政復議過程中，復議機關根據行政爭議當事人的申請，或根據復議案件的實際情況在當事人之間用平等協商的辦法，就申請復議事項達成一致解決意見的爭議解決方式。在行政復議案件審理過程中是否可以運用調解方式，是行政法領域長期爭論不休的問題。1999年實施的《行政復議法》對其沒有明確規定。國家稅務總局2007年3月出臺的《關于全面加強稅務行政復議工作的意見》將調解機制引入稅務行政復議，要求各級復議機關充分運用調解方式解決行政爭議。在2007年8月1日實施的《行政復議法實施條例》（以下簡稱《條例》）中，調解制度被正式寫入有關法條。但這并不意味著調解在所有方面都正當化了。因為《條例》所規定的是一種有限調解。本文擬結合稅務行政復議案件實例對《條例》中調解的適用問題進行解析。
對《條例》相關規定的法理解析：
（一）行政復議調解適用兩類情形
根據《條例》，可以進行調解的情形包括兩類：第一，公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的，復議機關可以進行調解；第二，對當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛也可以進行調解。
（二）自由裁量行政行為與羈束行政行為的區別
《條例》所稱的自由裁量行政行為是相對于羈束行政行為而言的。
劃分兩種行政行為的標準是行政行為受法律約束的程度。行政主體對行政法律規范的適用沒有或很少有選擇余地的行政行為被稱為羈束行政行為，如征稅行為。反之，行政主體對行政法律規范的適用有較大選擇余地的行政行為則被稱為自由裁量行政行為，如行政處罰中的罰款。
（三）行政復議調解的注意事項
1.調解必須遵循自愿、合法原則。
《條例》所規定的調解并不是行政復議案件的必經程序。只有申請人和被申請人都自愿接受調解時，復議機關的調解才能進行。實踐中有兩種情況：一種是爭議雙方當事人主動要求調解；另一種是復議機關依職權提出調解建議，雙方當事人自愿接受。這里的自愿不僅是指雙方自愿采用調解方式解決爭議，而且包括自愿履行調解結果。此外調解還必須遵循合法的原則。
2.調解應當制作規范的行政復議調解書。
當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作規范的行政復議調解書。首先，內容須完整。應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果。其次，形式要規范。調解書須加蓋行政復議機關印章，經雙方當事人簽字，即具有法律效力。
3.調解未果或一方反悔的處理。
行政復議案件經過調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。
行政復議案件實例分析
（一）案情簡介
某家電商業零售企業，系增值稅一般納稅人，2007年11月份冰箱銷售額360000元，彩電銷售額634000元，取得增值稅進項發票可抵進項稅額160000元，在銷售冰箱和彩電的同時還提供送貨上門服務，共收到送貨費30000元（未入賬）。該企業當月納稅申報情況如下：應納增值稅=（360000+634000）×17%-160000=8980元，已繳納（不考慮其他稅費）。2008年1月，主管國稅局稽查人員對該企業11月份的納稅情況進行檢查，檢查中發現該企業的業務人員攜帶一本空白普通發票到外省。該主管國稅局作出如下處理決定：送貨費30000元屬混合銷售，應繳納增值稅，需補繳增值稅30000/（1+17%）×17%=4358.97元，并按規定加收滯納金；作出如下處罰決定：將隱瞞混合銷售收入少繳增值稅的行為認定為偷稅，依《稅收征管法》處以所偷稅款5倍的罰款21794.85元。對攜帶空白普通發票到外省的行為依《發票管理辦法》，處以10000元罰款。
該企業不服稅務機關作出的稅務處理決定和稅務行政處罰決定，依法向上一級稅務機關申請行政復議。復議機關了解案情后對此案進行了調解。復議雙方當事人達成以下一致意見：1.免收滯納金；2.對偷稅行為的罰款額由偷稅款5倍調為偷稅款1倍；3.對跨規定使用區域攜帶空白發票行為的罰款額由10000元調為2000元。
對三項調解內容的分析：
1.不能以調解方式免收滯納金。
本案中，主管稅務機關對該企業加收滯納金的法律依據是《稅收征管法》。根據規定，納稅人未按照規定期限繳納稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。在此，加收滯納金是一種羈束行政行為，非自由裁量行政行為，不能適用調解。
2.對偷稅處罰的調解符合《條例》規定。
本案中，主管稅務機關對該企業偷稅行為進行處罰的法律依據是《稅收征管法》第六十三條。根據規定，對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或少繳的稅款、滯納金，并處不繳或少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。在此，稅務機關對于罰款有較大的自由裁量權，且權力來源是法律。因此，對偷稅處罰的調解符合《條例》規定。
3.對規章規定的行政處罰不能進行調解。
本案中，主管稅務機關對該企業跨規定使用區域攜帶空白發票的行為進行處罰，其法律依據是《發票管理辦法》。雖然，這一處罰行為屬于自由裁量行政行為，但是該項處罰的依據不是法律、法規，而是規章，因此不能以調解方式解決此項爭議。
責任編輯：newsoul
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