國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知

國發〔2018〕18號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　根據黨中央、國務院決策部署和《中華人民共和國社會保險法》有關要求，為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，均衡地區間企業職工基本養老保險基金（以下簡稱養老保險基金）負擔，實現基本養老保險制度可持續發展，國務院決定建立養老保險基金中央調劑制度，自2018年7月1日起實施。現就有關事項通知如下：

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。

　　全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的基本理論、基本路線、基本方略，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，緊扣滿足人民日益增長的美好生活需要，著力解決發展不平衡不充分的突出問題，圍繞建立健全更加公平更可持續養老保險制度目標，從基本國情和養老保險制度建設實際出發，遵循社會保險大數法則，建立養老保險基金中央調劑制度，作為實現養老保險全國統籌的第一步。加快統一養老保險政策、明確各級政府責任、理順基金管理體制、健全激勵約束機制，不斷加大調劑力度，盡快實現養老保險全國統籌。

　　（二）基本原則。

　　——促進公平。通過實行部分養老保險基金中央統一調劑使用，合理均衡地區間基金負擔，提高養老保險基金整體抗風險能力。

　　——明確責任。實行省級政府擴面征繳和確保發放責任制，中央政府通過轉移支付和養老保險中央調劑基金（以下簡稱中央調劑基金）進行補助，建立中央與省級政府責任明晰、分級負責的管理體制。

　　——統一政策。國家統一制定職工基本養老保險政策，逐步統一繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等，最終實現養老保險各項政策全國統一。

　　——穩步推進。合理確定中央調劑基金籌集比例，平穩起步，逐步提高，進一步統一經辦規程，建立省級集中的信息系統，不斷提高管理和信息化水平。

　　二、主要內容

　　在現行企業職工基本養老保險省級統籌基礎上，建立中央調劑基金，對各省份養老保險基金進行適度調劑，確保基本養老金按時足額發放。

　　（一）中央調劑基金籌集。

　　中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。

　　某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應參保人數×上解比例。

　　各省份職工平均工資，為統計部門提供的城鎮非私營單位和私營單位就業人員加權平均工資。

　　各省份在職應參保人數，暫以在職參保人數和國家統計局公布的企業就業人數二者的平均值為基數核定。將來條件成熟時，以覆蓋常住人口的全民參保計劃數據為基礎確定在職應參保人數。

　　（二）中央調劑基金撥付。

　　中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方。中央調劑基金按照人均定額撥付，根據人力資源社會保障部、財政部核定的各省份離退休人數確定撥付資金數額。

　　某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。

　　其中：全國人均撥付額=籌集的中央調劑基金/核定的全國離退休人數。

　　（三）中央調劑基金管理。

　　中央調劑基金是養老保險基金的組成部分，納入中央級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，不得用于平衡財政預算。中央調劑基金采取先預繳預撥后清算的辦法，資金按季度上解下撥，年終統一清算。

　　各地在實施養老保險基金中央調劑制度之前累計結余基金原則上留存地方，用于本省（自治區、直轄市）范圍內養老保險基金余缺調劑。

　　（四）中央財政補助。

　　現行中央財政補助政策和補助方式保持不變。中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金后，各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔。省級政府要切實承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補養老保險基金缺口的主體責任。

　　三、健全保障措施

　　（一）完善省級統籌制度。

　　各省（自治區、直轄市）要在統一基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理的基礎上，推進養老保險基金統收統支工作，并建立地方各級政府養老保險基金缺口責任分擔機制。

　　（二）強化基金預算管理。

　　各級政府及財政、人力資源社會保障部門要切實加強基金預算編制和審核工作，嚴格規范收支內容、標準和范圍，并按照批準的預算和規定的程序執行，不得隨意調整。進一步強化基金預算的嚴肅性和硬約束，確保應收盡收，杜絕違規支出。

　　（三）建立健全考核獎懲機制。

　　將各省（自治區、直轄市）養老保險擴面征繳、確保基本養老金發放、嚴格養老保險基金管理、養老保險基金中央調劑制度落實等情況列入省級政府工作責任制考核內容，對工作業績好的省級政府進行獎勵，對出現問題的省級政府及相關責任人進行問責。具體辦法另行制定。

　　（四）推進信息化建設。

　　建立全國養老保險繳費和待遇查詢系統、養老保險基金中央調劑監控系統以及全國共享的中央數據庫。在中央與地方之間以及各部門之間實現信息、數據互聯互通，有效監控在職應參保人數和離退休人數，及時掌握和規范中央調劑基金與省級統籌基金收支行為，防范風險。

　　四、組織實施

　　建立養老保險基金中央調劑制度是加強基本養老保險體系建設的重要內容，事關改革、發展和穩定全局。各地區、各有關部門要統一思想，提高認識，加強領導，密切協調配合，精心組織實施。人力資源社會保障部、財政部要加強指導和監督檢查，及時研究解決工作中遇到的問題，確保養老保險基金中央調劑制度順利實施，同時抓緊制定養老保險全國統籌的時間表、路線圖。

　　國務院
2018年5月30日

人社部相關負責人就《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》答記者問

　　近日，國務院印發了《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，決定從今年7月1日起實施基金中央調劑制度。人力資源和社會保障部有關負責人就有關問題接受記者采訪。

　　問：請介紹一下出臺《通知》的背景。

　　答：近年來，我國企業職工基本養老保險制度改革取得了重大進展，覆蓋面不斷擴大，參保人數不斷增加，待遇水平穩步提高，養老保險基金省級統籌制度已普遍建立，政策體系不斷完善。但隨著我國人口老齡化加快發展和就業多樣化、以及經濟發展不平衡等原因，地區間撫養比差距擴大，省際之間養老保險基金負擔不平衡的問題越來越突出，靠省級統籌難以解決，需要進一步提高統籌層次，在全國范圍對基金進行適度調劑。

　　黨中央、國務院高度重視養老保險全國統籌工作。《中華人民共和國社會保險法》規定，基本養老保險基金逐步實行全國統籌。黨的十九大報告明確要求盡快實現養老保險全國統籌。由于我國區域間經濟發展水平不平衡，各地養老保險撫養比相差懸殊，養老保險政策、待遇水平仍存在差異，省級統籌制度還不夠完善，難以一步實現基金全國統收統支。為此，黨中央、國務院決定，先建立養老保險基金中央調劑制度，作為實現全國統籌的第一步。今年5月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《企業職工基本養老保險基金中央調劑制度方案》，習近平總書記作了重要講話，提出了明確要求。近日，國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，李克強總理就做好實施工作作出重要批示。6月11日下午，韓正副總理、胡春華副總理出席企業職工基本養老保險基金中央調劑制度貫徹實施工作會議并講話，對實施工作進行了部署。

　　問：《通知》的總體思路和基本原則是什么？

　　答：建立養老保險基金中央調劑制度的總體思路是，在不增加社會整體負擔和不提高養老保險繳費比例的基礎上，通過建立養老保險基金中央調劑制度，合理均衡地區間基金負擔，實現基金安全可持續，實現財政負擔可控，確保各地養老金按時足額發放。

　　《通知》明確，建立養老保險基金中央調劑制度，堅持以下原則：一是促進公平。通過實行部分養老保險基金中央統一調劑使用，合理均衡地區間基金負擔，提高養老保險基金整體抗風險能力。二是明確責任。實行省級政府擴面征繳和確保發放責任制，中央政府通過轉移支付和養老保險中央調劑基金進行補助，建立中央與省級政府責任明晰、分級負責的管理體制。三是統一政策。養老保險制度經過30多年的改革完善，已經實現全國統一基本養老保險制度，但在繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等方面地區之間仍有差異，通過基金中央調劑制度的實施，有利于逐步統一各地相關政策，最終實現養老保險各項政策全國統一。四是穩步推進。合理確定中央調劑基金籌集比例，2018年從3%起步，以后逐步提高。進一步統一經辦規程，建立省級集中的信息系統，不斷提高管理和信息化水平。

　　建立養老保險基金中央調劑制度，是黨中央、國務院從我國現階段基本國情和養老保險制度建設實際出發做出的重大決策部署，對于增強基本養老保險制度可持續性、均衡地區間養老保險基金負擔、促進實現廣大人民群眾基本養老保險權益公平共享具有重要意義。

　　問：中央調劑基金的主要來源是什么，會不會增加企業和個人的負擔，影響退休人員的待遇？

　　答：中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。實施基金中央調劑制度，不會增加企業和個人的負擔，不會影響退休人員的待遇。一是不提高企業和職工個人繳費比例。建立基金中央調劑制度，主要是在省際之間調劑基金余缺，全國養老保險基金當期收支總量沒有發生變化，企業和職工個人不需要額外多繳費，不會增加社會整體負擔。二是不改變現行的養老保險待遇計發和調整辦法，不會影響離退休人員個人待遇。有的省份，上解的資金額大于得到的撥付資金額，這些省份普遍養老負擔相對較輕，基金支撐能力較強，調劑后不會因此影響當期養老金按時足額發放。有的省份，得到的撥付資金額大于上解的資金額，通過調劑能夠適當緩解基金支付壓力，能夠更好地確保基本養老金按時足額發放。

　　問：“調劑”是養老保險基金中央調劑制度的核心，實施過程中如何實現“調劑”的目標？

　　答：主要通過基金中央調劑制度上解下撥資金具體核定辦法，實現省際之間“調劑”的目的。《通知》明確了上解和下撥資金額的計算公式，明確了上解工資基數、上解人數、上解比例、下撥人數及人均撥付額等相關參數的核定辦法，算賬方法簡單明了。職工平均工資水平高、參保職工和就業人數多的省份上解的資金也多，離退休人數多的省份得到的撥付資金也多，通過制度的內在機制，實現養老保險基金在養老負擔相對較輕省份和養老負擔相對較重省份之間的調劑，能夠達到東部沿海省份支持中西部和老工業基地省份的效果，增強了養老保險制度整體抗風險能力。

　　問：《通知》要求建立中央調劑基金，請問各省市按照什么標準上解調劑基金？

　　答：《通知》明確，中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。各省市上解數額的多少主要取決于上解工資和在職應參保人數這兩項指標。

　　上解工資按照各省份職工平均工資的90%計算。使用各省份職工平均工資，與使用全國平均工資相比，更能體現各地經濟發展的因素，工資水平高的地區，上解額也會相應高一些，有利于實現基金調劑目標。同時，考慮到目前個體靈活就業參保人數占總參保人數的比重約1／4，這部分人員繳費基數相對偏低，按照職工平均工資的90%左右計算上解額，更符合各地實際情況。

　　應參保人數起步初期暫按企業就業人數和參保人數平均值核定。采取這種辦法，兼顧了養老保險擴大覆蓋面工作目標和當前實際，既可以增強對地方擴面工作的激勵，避免對參保率高的地方“鞭打快牛”，也一定程度上消除了部分地方參保人數由于人口流動造成“虛高”的因素。隨著全民參保登記工作的推進，對在職應參保人數可逐步過渡到以覆蓋常住人口的全民參保計劃數據為基礎核定。

　　問：中央調劑基金如何管理和使用？

　　答：《通知》明確，中央調劑基金是養老保險基金的組成部分，納入中央級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，確保基金安全。中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方。撥付時，根據籌集的調劑基金總額和全國離退休人數計算人均撥付額，再乘以各地離退休人數計算應撥付資金，既簡單明了，也做到了公平統一。退休人員多的省份，得到的調劑金相應較多，有利于幫助部分老齡化問題突出省份解決基金收支缺口矛盾。

　　問：建立基金中央調劑制度后，中央和省級政府養老保險責任如何劃分，會不會出現地方依賴中央的情況？

　　答：實施基金中央調劑制度，必須建立健全激勵約束機制，如果地方想方設法“少交多得”，將加大制度運行風險，背離建立中央調劑制度促進養老保險制度可持續發展的初衷。《通知》明確了各級政府責任和具體的激勵約束措施：

　　一是制度內在設計上體現激勵約束。計算上解資金采用的上解工資基數和人數，不受各地實際征繳收入的影響，各地經過努力多征繳的基金，可以留在本省使用，體現了對擴面征繳工作到位的地方的鼓勵。同時，通過對離退休人數的核定，對基金支出管理不到位的地方體現了約束。

　　二是明確省級政府承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補基金缺口的主體責任。中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金后，各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔。各省市要層層壓實責任，建立健全省、市、縣基金缺口分擔機制，通過盤活存量資金、處置國有財產、財政預算安排等多渠道籌措資金，解決基金收支缺口問題。各地在實施養老保險基金中央調劑制度之前累計結余基金原則上留存地方，用于本省（區、市）范圍內養老保險基金余缺調劑。

　　三是健全考核獎懲機制。將養老保險擴面征繳、確保基本養老金發放、嚴格基金管理、基金中央調劑制度落實等情況列入省級政府工作責任制考核內容，對工作業績好的省份進行獎勵，對出現問題的省級政府及相關責任人進行問責。

　　問：實施基金中央調劑制度后，中央財政對養老保險的補助力度會不會減少？

　　答：不會。《通知》明確，現行中央財政補助政策和補助方式保持不變。為使國家出臺的各項基本養老保險待遇政策落到實處，確保基本養老金按時足額發放，按照黨中央、國務院的統一部署和要求，中央財政大力調整支出結構，不斷加大對地方基本養老保險基金的補助力度。特別是2005年以來連續14年調整企業退休人員基本養老金，中央財政對中西部地區和老工業基地省份均給予適當補助。2017年中央財政對地方企業職工基本養老保險基金補助4400多億元，對各地確保基本養老金按時足額發放給予了有力支持。實施基金中央調劑制度后，中央財政現有的補助政策和方式不變，補助力度不減。

　　問：《通知》將采取哪些措施來保障基金中央調劑制度的實施？

　　答：實施基金中央調劑制度是加強基本養老保險體系建設的重要內容，事關改革、發展和穩定全局。《通知》要求各地區、各部門要統一思想，提高認識，加強領導，密切協調配合，精心組織實施。

　　為保證基金中央調劑制度的順利實施，主要采取四方面的保障措施：一是完善省級統籌制度。各地要加快推進省級基本養老保險基金統收統支，2020年全面實現省級統籌，為養老保險全國統籌打好基礎。二是強化基金預算管理。各地要加強基金預算編制和審核工作，嚴格規范收支內容、標準和范圍，強化基金預算的嚴肅性和硬約束，確保應收盡收，杜絕違規支出。三是建立健全考核獎懲機制。將各省（區、市）養老保險擴面征繳、確保基本養老金發放、嚴格基金管理、基金中央調劑制度落實等情況列入省級政府工作責任制考核內容，對工作業績好的省份進行獎勵，對出現問題的省級政府及相關責任人進行問責。四是推進信息化建設。建立全國養老保險繳費以及待遇查詢系統、基本養老保險基金中央調劑監控系統，建立全國共享的中央數據庫。在中央與地方之間、部門之間實現信息、數據互聯互通，及時掌握和規范中央調劑基金和省級統籌基金收支行為，防范風險。