財政部關于印發《政府會計準則第8號——負債》的通知

財會〔2018〕31號

黨中央有關部門，國務院各部委、各直屬機構，全國人大常委會辦公廳，全國政協辦公廳，高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關人民團體，各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財政局：

　　為了適應權責發生制政府綜合財務報告制度改革需要，規范政府負債的確認、計量和相關信息的披露，提高會計信息質量，根據《政府會計準則——基本準則》，我部制定了《政府會計準則第8號——負債》，現予印發，自2019年1月1日起施行。

　　執行中有何問題，請及時反饋我部。

　　附件：政府會計準則第8號——負債

　　財 政 部
2018年11月9日

財政部會計司有關負責人就印發《政府會計準則第8號——負債》答記者問

　　為了積極貫徹落實國務院批轉財政部的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），建立健全政府會計準則體系，近日，財政部制定發布了《政府會計準則第8號——負債》（以下簡稱負債準則）。財政部會計司有關負責人就負債準則有關問題回答了記者的提問。

　　問：為什么要制定負債準則？

　　答：制定關于負債的單獨具體準則，對政府負債進行統一規范，主要基于以下考慮：

　　一是制定負債準則是提高政府負債信息質量，滿足會計信息使用者需求的現實需要。長期以來，各有關部門對政府負債的范圍并未形成統一認識，所提供的政府債務信息不盡一致，且現行各類政府債務報表中的政府債務并未全部經過確認、計量、記錄等會計處理程序，所提供的政府債務數據不夠準確，無法滿足會計信息使用者對高質量政府負債信息的需求。因此，制定負債準則，從會計角度全面核算并提供可靠的政府負債信息，有助于政府會計信息使用者全面了解政府的負債情況、債務風險和償債壓力，評價政府償債能力，有助于政府相關部門加強政府債務風險管理。

　　二是制定負債準則是完善政府會計準則體系，規范政府負債會計處理的內在要求。從政府會計標準體系完整性角度看，現有的標準一方面缺乏與負債相關的具體準則，對負債的確認、計量和相關信息披露缺乏系統規范，另一方面不能完全覆蓋不同政府會計主體的負債，對一級政府舉借債務的會計處理缺乏準則規范。因此，制定負債準則，對政府負債的范圍進行明確界定，對政府負債的類別進行科學劃分，在此基礎上明確規定各類政府負債的確認、計量和披露，是健全政府會計準則體系的內在需要。

　　問：負債準則起草發布的過程是怎樣的？

　　答：起草發布負債準則，主要經歷了以下四個階段：

　　一是調研論證階段。我們在2013年和2016年分別就政府債務信息披露、政府或有事項等政府負債的難點問題設立專項課題，委托相關高校就政府負債的邊界、計量、披露以及國內外實務等進行了深入研究，為起草負債準則奠定了理論基礎。為了充分了解我國政府負債的現狀，2015年至2017年在起草《政府會計準則第5號——公共基礎設施》、《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的過程中，我們就政府會計主體的負債問題進行了深入調研。在大量調研的基礎上，詳細梳理和分析了各類政府會計主體在相關的經濟業務或者事項中可能產生的負債種類及情況，為起草負債準則奠定了實務基礎。

　　二是起草征求意見稿階段。在全面梳理我國政府、各類行政事業單位的負債情況后，我們與部分專家和學者就政府負債問題進行了多輪研討，明確了起草思路、內容定位和關鍵問題，在此基礎上于2018年年初起草形成負債準則初稿，在司內進行了多次討論，并初步征求了部內相關司局意見，在此基礎上，反復修改完善，形成負債準則征求意見稿。

　　三是公開征求意見階段。2018年4月24日，我們印發了《關于征求<政府會計準則第X號——負債（征求意見稿）>意見的函》（財辦會〔2018〕12號），就負債準則征求意見稿面向中央部門和單位、地方財政部門、社會公眾征求意見，同時也向部內相關司局、各地專員辦、政府會計準則委員會咨詢專家等征求意見。截至2018年7月1日，我們共收到108份書面反饋意見，其中54份表示無不同意見，其余54份共提出了274條具體意見。反饋意見總體上對征求意見稿表示贊同，有關方面也針對其中的具體內容提出了一些意見和建議。

　　四是送審發布階段。7月份以來，我們對各方面反饋意見進行了梳理分析，就主要意見和問題召集部內相關司局進行了座談研討。在此基礎上，對征求意見稿進行了修改完善，形成了送審稿。10月25日，會計司會計技術小組對送審稿進行了討論，并經會計司司務會審議通過。10月底正式啟動部內會簽和報批程序。

　　問：制定負債準則主要遵循了哪些原則？

　　答：制定負債準則主要遵循了以下原則：

　　一是依據和遵循基本準則。《政府會計準則——基本準則》（以下簡稱《基本準則》）將“負債”作為一項會計要素進行了定義。負債準則依據《基本準則》制定，其適用范圍與《基本準則》保持一致，在負債確認標準、計量要求等方面也遵循了《基本準則》的基本原則。

　　二是與相關法規制度相協調。負債準則貫徹會計法、預算法和擔保法等法律精神，并充分考慮了與現行政府債務管理規范和《財政總預算會計制度》、《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》等相關法規制度的協調。

　　三是借鑒企業會計經驗并充分考慮政府會計特點。負債準則立足于建立政府負債的一般性會計處理規范，對于與企業會計共性的業務和事項，適當吸收和借鑒了企業會計準則相關規定。同時，負債準則充分考慮了政府會計主體的業務特點及其面臨的政策環境，在負債確認計量方法、借款費用處理等方面，與企業會計準則規定有一定差別。

　　四是著力提高準則可操作性。負債準則在制定過程中堅持問題導向，充分考慮政府負債會計核算的實際需要和政府會計改革所處發展階段，注重準則語言的通俗易懂和相關會計處理的可操作性，著力確保準則可理解、可落地、可執行。

　　問：負債準則的主要內容是什么？

　　答：負債準則較為全面地規范了政府會計主體負債的分類及確認、計量和披露，共七章37條，具體內容如下：第一章為總則，主要規定了負債準則的制定依據、負債的定義和確認條件、負債的分類等。

　　第二章為舉借債務，主要規定了舉借債務的概念、內容、確認和計量，以及借款費用的概念及其會計處理。

　　第三章為應付及預收款項，主要規定了應付及預收款項的概念和類別、各類應付及預收款項的確認和計量。

　　第四章為暫收性負債，主要規定了暫收性負債的概念和類別、各類暫收性負債的確認和計量。

　　第五章為預計負債，主要規定了預計負債的概念、確認和計量。

　　第六章為披露，主要規定了各類政府負債的披露要求。

　　第七章為附則，規定了負債準則的生效日期。

　　問：負債準則規范的負債的范圍與政府債務、政府性債務等有何區別？

　　答：負債準則所規范的負債是會計意義上的負債，具體指各類政府會計主體所承擔的符合會計上負債定義及確認條件的負債。其范圍界定包括以下兩個方面：

　　一是關于負債主體。負債準則所規范的負債是指各類政府會計主體所承擔的負債，其對政府會計主體的界定與《基本準則》保持一致，即包括各級政府、各部門、各單位。其中，各部門、各單位是指與本級政府財政部門直接或者間接發生預算撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織、社會團體、事業單位和其他單位。其中，軍隊、已納入企業財務管理體系的單位和執行《民間非營利組織會計制度》的社會團體不適用負債準則。這與其他文件或資料中的政府債務或政府性債務主體的范圍可能不完全一致。

　　二是關于負債內容。負債準則所規范的負債為滿足會計上負債定義及確認條件、納入會計賬簿核算并列入政府會計主體的個別或合并資產負債表中的負債，包括舉借債務、應付及預收款項、暫收性負債和由或有事項形成的預計負債。這一負債內容的界定與國際通行會計慣例相一致，但與其他文件或資料中的政府債務或政府性債務的內容可能不完全一致。

　　問：關于負債準則，還有哪些需要說明的重要事項？

　　答：關于負債準則，需要說明的其他重要事項有：

　　（一）關于負債類別的劃分

　　《基本準則》將政府會計主體的負債按照流動性分為流動負債和非流動負債。由于我國政府會計主體負債的成因比較復雜，不同經濟業務或事項所形成的負債使得政府會計主體面臨不同程度的償債壓力，并帶來不同程度的債務風險，負債準則在遵循《基本準則》將負債按流動性分類的基礎上，還對負債進行如下劃分：首先，將負債分為償還時間和金額基本確定的負債和由或有事項形成的預計負債；其次，將償還時間與金額基本確定的負債按照政府會計主體的業務性質及風險程度進一步劃分為融資活動形成的舉借債務及應付利息、運營活動形成的應付及預收款項和運營活動形成的暫收性負債，并對不同類別負債的構成、確認和計量等做出了更為具體的規定。這一劃分有助于按照負債的類別揭示不同程度的償債壓力和債務風險，促進相關方面更為科學地開展政府會計主體的債務風險分析和管理。例如，融資活動形成的舉借債務是政府會計主體因資金短缺而主動舉借的債務，受債務合同或協議的約束，使政府會計主體面臨的償債壓力較大；運營活動形成的應付及預收款項是政府會計主體在運營過程中因購買了商品、接受服務或履行公共職能等應付而未付的款項，這類負債需要政府會計主體在未來運用自身的資產或服務來償還，但其在償還期限和償還方式方面，相對于舉借債務一般具有更大的彈性，使政府會計主體面臨的償債壓力相對較小；運營活動形成的暫收性負債是政府會計主體暫時收到、隨后應上繳或者退還、轉撥給其他方的款項，這類負債由暫收的款項來償還，因而使政府會計主體未來面臨的償債壓力很小、基本不存在債務風險。

　　（二）關于舉借債務借款費用資本化的問題

　　負債準則規定，政府以外的其他政府會計主體為購建固定資產等工程項目借入專門借款的借款費用在滿足規定條件的情況下可以計入工程成本，其他舉借債務（包括政府舉借的債務和其他政府會計主體的非專門借款）的借款費用均計入當期費用。對于一級政府用于公益性資本支出所發行的政府債券，如收費公路專項債券等，負債準則未要求將相關借款費用資本化，而是計入當期費用。這種處理主要基于以下考慮：一是政府債券借款費用資本化的會計主體難以確定。政府債券由政府財政部門統一發行，借款取得的資金撥付建設部門使用，舉借債務和使用資金的會計主體不同，且使用資金的建設部門可能涉及政府、企業等各類主體。二是政府債券借款費用資本化在實務中難以操作。政府債券的利息由財政部門統一計算和支付，建設部門既不負責支付債券利息，也難以掌握利息的計提、支付時點和金額信息。

　　（三）關于與或有事項相關的不確認為負債的義務的會計處理問題

　　負債準則規定，政府會計主體不應當將與或有事項相關的潛在義務或與或有事項相關的不滿足負債準則第三條規定的負債確認條件的現時義務確認為負債，但應當按照準則規定進行披露。此類潛在義務或現時義務并不同時符合負債的定義和確認條件，因此不屬于負債的范疇。但此類潛在義務或現時義務在未來有可能會轉化為預計負債，增加政府會計主體的債務風險。為幫助會計信息使用者全面地掌握和分析政府會計主體的債務風險狀況，負債準則對此類潛在義務或現時義務的披露提出了要求。