內容摘要：《立法法》首修，國務院設稅授權擬不超過五年

《立法法》施行14年后，迎來了首次大修。在這次修改中 ，涉及征稅的內容修訂受到廣泛關注。

2014年12月22日，全國人大常委會審議《立法法》修正案草案(以下簡稱“草案”)二審稿，其中對專屬立法權中的稅收基本制度作了進一步細化，規定稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據，稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規定。

這是首次在立法中明確了稅收法定原則。財稅法專家認為，通過立法確定稅收法定原則，不但是我國財稅法治建設的一大進步，而且指明了未來改革的一個重要方向。

首次明確

十二屆全國人大常委會第十二次會議對《立法法》修正案草案進行二審，其中的第九項明確提出，根據稅收法定原則，將稅收一項單列出來，規定稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規定。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，這是首次在立法中明確了稅收法定原則。

現行《立法法》第八條第八款規定，下列事項只能制定法律：基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度。

“雖然，此前學術界普遍認為現行《立法法》第八條如此規定，已經確定稅收法定原則。但是外界對此理解有分歧，此次草案明確了此問題。” 施正文說。

稅收法定和罪刑法定是現代法治的兩大基本原則，分別擔負著維護人民的財產權利和人身權利的重任。

中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文介紹，稅收法定原則的內涵包括三個方面：一是要素法定，即納稅人、課稅對象、稅基、稅率、稅收優惠等基本稅收要素應當由法律規定；二是要素確定，即法律對稅收要素的規定必須是盡量明確的，以避免出現漏洞和歧義；三是征稅合法，即征稅機關必須嚴格按照法律規定的課稅要素與征納程序來征收稅款，不允許擅自變更。

劉劍文強調，稅收法定的“法”僅指狹義的法律，即由全國人大及其常委會制定的法律，而不包括行政法規、規章及其他規范性文件。

但是，目前我國的稅收法律體系，距離嚴格意義上的稅收法定還有相當大的差距。在現行的18個稅種中，只有《個人所得稅法》《企業所得稅法》和《車船稅法》這3部法律用以確定稅種，絕大多數稅收事項都是依靠行政法規、規章及規范性文件來規定。

2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，其中明確提出“落實稅收法定原則”。這是“稅收法定原則”第一次寫入黨的重要綱領性文件中。

“此次，《立法法》修改是‘稅收法定原則’寫入十八屆三中全會《決定》后，財稅法治建設的又一大進步。” 劉劍文說。

完善設稅權授權

現行《立法法》第九條規定授權立法制度，但是規定比較原則有些授權范圍過于籠統、缺乏時限要求的情況，需要對授權立法制度作進一步完善。

有學者建議在現有規定的基礎上，當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則等。

在草案的一審稿中規定，授權的期限不得超過五年；被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人大及其常委會決定。

施正文教授認為，上述規定將會促進全國人大收回設稅權，發揮全國人大及其常委會在立法過程中的主導作用，提高立法質量。

1984年、1985年兩年，全國人大通過兩次授權，將設立稅收的權力授權于當時的國務院。這是改革開放初期的特殊歷史背景下的特殊選擇。

當時我國法治建設尚處于起步階段，迫切的改革需求無法等待全國人大煩瑣漫長的立法程序，于是，由全國人大授權國務院使其擁有稅收設置的權力。其本意為“暫行”。然而，這一“暫行”的權力，卻被行使了長達30年的時間。

劉劍文教授認為，綜觀我國近30年立法實踐，在稅收立法中稅收授權立法體制占主導地位，以致稅收行政法規為主、稅收法律為輔，成為目前我國的稅收法律制度體系的一個突出的階段性特征。

2000年頒布施行的《立法法》雖然確立了授權明確性原則，規定了立法的法律保留事項。但是其第九條規定，未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。此規定，使得國務院繼續行使 “設稅權”。

為此，劉劍文教授曾向全國人大法工委提交了一份書面建議，提出全國人大應擇機廢止1984年以來給予國務院設置稅種的有關授權，由全國人大以立法形式確定各類稅種的設置和征收。

2013年3月，兩會期間，以全山東電影電視劇制作中心藝術副總監趙冬苓為首的32名全國人大代表呼吁將收稅的權力收回到全國人大。

草案的一審稿中對授權立法制度的完善，劉劍文教授認為，這是立法機關對我國目前稅收法治建設存在問題做出的正面回應。

路線圖漸明

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》中提出，要充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。

劉劍文教授認為，從理論上講，稅收法定原則可以劃分為三個階段，一是民意機關掌握稅收立法權，以此規范行政機關的權力；二是上升為憲法原則，以此規范立法機關的權力；三是站在納稅人基本權利的高度，打通“征稅”與“用稅”，將財政收入、支出、管理均納入法定的范圍。

從現實情況看，我國最為緊迫的任務還是實現第一階段的要求，逐步將各個稅種的法律規范都上升為法律。

“現在最迫切的就是要有明確的時間路線圖，分步驟完成目標。” 劉劍文說。

當前，地方稅收優惠政策過多過濫 的問題突出。今年兩會期間，清理、規范稅收優惠的問題成為了全國人大代表和政協委員的焦點。

財政部長樓繼偉等談財稅體制改革工作時表示，各地出臺的一些稅收優惠政策過多過濫，造成了不公平競爭。由于競相攀比造成了秩序的混亂，所以應該清理。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確提出，要按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。

2014年12月9日，國務院發布通知，將全面清理已有的各類稅收等優惠政策，并明確堅持稅收法定原則，各地區嚴禁自行制定稅收優惠政策。

施正文教授認為，地方政府自行制定稅收優惠政策，違反了稅收法定原則。清理稅收優惠必須有法律作保障，法律中明確制定稅收優惠的適用條件、優惠方式、適用范圍等關鍵元素。

為此，施正文建議，此次《立法法》修改應該增加，稅收優惠“只能由法律規定”的條款，切實維護稅收政策的嚴肅性。