黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出了分步實施稅收制度改革的目標和任務，要求進一步改革和完善稅收制度，建立更加公平、更加科學的稅收體系，為我國經濟發展創造更加良好的稅收環境。

　　一、推進個人所得稅制改革勢在必行

　　個人所得稅既是籌集稅收收入的工具，又是調節個人收入分配的重要手段。在西方發達國家，個人所得稅是最重要的主體稅種之一，發揮著聚集國家財政收入、公平收入分配的重要功能。

　　我國的個人所得稅制度經歷了一個從無到有、逐步完善的漸進過程。我國在1950年政務院公布的《全國稅政實施要則》中就設立了個人所得稅稅種，但由于種種原因一直沒有開征。直到二十世紀80年代，為適應改革開放的需要，我國才相繼開征了對外籍個人征收的個人所得稅、對國內居民征收的城鄉個體工商業戶所得稅和個人收入調節稅。1994年將上述三稅修訂合一，頒布實施了新的個人所得稅法，初步建立起符合我國實際的個人所得稅制度。

　　近年來，隨著國民經濟的快速發展，居民個人收入水平的逐年提高以及稅收征管的不斷改進，個人所得稅收入出現了較快的增長勢頭，2002年至2004年個人所得稅收入分別為1211億元、1417億元和1737億元，年均增長幅度為19.8%；2004年個人所得稅收入比1994年增長23倍，占稅收總收入的比重增長到6.8%，是同一時期收入增長較快的稅種之

　　已成為國家財政收入的一項重要來源。同時，個人所得稅調節收入分配的功能不斷加強，按照“量能負擔”原則，在個人所得稅政策上始終體現“高收入者多繳稅，低收入者少繳稅”的立法精神，積極發揮著調節社會分配、縮小貧富差距的作用，一方面，對工薪所得、個人獨資企業、合伙企業及個體工商戶生產經營所得按其所得多寡分別實行了5%至45%、5%至35%的超額累進稅率；對超過一定標準的勞務報酬所得實行加成征收等，進一步加強對高收入者政策調節力度。另一方面，在稅收征管上，通過建立重點納稅人檔案、雙向申報試點等對重點稅源進行有效控管，堵塞稅收漏洞。

　　自1994年個人所得稅法實施以來至今已十多年，其間我國政治經濟形勢發生了很大變化，國民生產總值持續、快速增長，社會經濟關系呈多向度發展，表現在分配關系方面也是錯綜復雜，呈現新的特點：一方面城鄉居民收入大幅度提高，富裕人群逐漸增加；另一方面城鎮居民基本生活消費支出快速增長，社會成員收入差距擴大。同時，分配秩序不規范、初次分配的激勵約束機制不健全、再分配的調節措施不完善等問題較為突出。當前，健全收入分配制度、推進分配體制改革已成為完善社會主義市場經濟體制的重要一環，因此，如何正確處理各種社會分配關系，特別是按照公平與效率兼顧原則，穩妥處理好國家與個人的分配關系是一項重要課題。

　　從我國現行個人所得稅制度實際執行情況看，還存在著一些不夠完善的地方。一是根據所得項目分類按月、按次征收個人所得稅，與綜合各項所得按年匯總計算征稅的制度相比，不能充分發揮個人所得稅調節個人收入分配的作用，難以完全體現公平稅負、合理負擔的原則；二是隨著經濟的發展，納稅人取得多項所得或從多處取得所得的現象越來越多，而目前對不同的所得項目采取不同稅率和扣除的辦法，容易造成納稅人分解收入、享受多次費用扣除而逃漏稅收；三是工薪所得邊際稅率偏高、稅率級距過多、稅負不夠公平；四是工薪所得費用扣除標準長時間未做調整，使綜合費用 800元/月扣除額與目前城鎮居民實際生計支出水平有一定差距；五是存在部分地區擅自出臺減、免、返稅政策的現象，造成國家稅收流失。上述問題的存在直接影響了個人所得稅在組織財政收入和調節收入分配、縮小貧富差距方面的作用，社會上要求進一步改革、完善個人所得稅的呼聲日益強烈。

　　二、建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，充分發揮個人所得稅調節收入分配的作用

　　按照黨的十六大決定精神，個人所得稅改革的目標是按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，建立綜合與分類相結合的稅制，進一步規范和拓寬稅基，合理調整稅率和級距，適當降低工薪所得稅負水平，同時，努力創造條件，建立一套科學高效的征管體系，更好地發揮個人所得稅組織財政收入和調節收入分配的作用。改革初步設想是：

　　1、實行綜合與分類相結合的個人所得稅制。從公平稅負、更好地調節收入分配的需要出發，實施綜合與分類相結合的個人所得稅制，乃至過渡到完全的綜合個人所得稅制，是我國個人所得稅制改革的方向。只有逐步向綜合稅制邁進，才能從根本上解決稅收公平的問題，加大對高收入的調節力度。即將工資薪金所得、生產經營所得、勞務報酬所得、財產租賃所得等有較強連續性或經常性的收入列入綜合所得的征收項目，制定統一適用的累進稅率；對財產轉讓、特許權使用費、利息、紅利、股息等其它所得，仍按比例稅率實行分項征收。

　　2、適當降低個人所得稅邊際稅率，減少累進級距。為進一步公平稅負，簡化稅制，強化個人收入分配，更好地吸引國、內外高科技管理人才和境外個人投資者，應對現行個人所得稅稅率和累進框架進行適當調整，在綜合征收基礎上，合理設計累進級數，適當降低最高邊際稅率。

　　3、規范征稅范圍，適當擴大稅基。隨著收入分配形式和所得來源渠道的多樣化，針對現行稅法存在的應稅所得項目口徑不一致情況，進一步規范征稅范圍，適當擴大稅基，將免稅項目之外的一切收入都納入征稅范圍，堵塞稅收管理漏洞。

　　4、努力創造征管條件，加大對高收入者的稅收監管力度。個人所得稅改革能否順利推進，征管水平是重要前提。因此，目前應下大力氣健全和完善征管措施。其中包括：建立健全稅務部門對個人所得信息收集和交叉稽核系統以及銀行對個人收支的結算系統，實現收入監控和數據處理的電子化；逐步建立個人收入檔案和代扣代繳明細管理制度；建立個人財產登記和儲蓄實名制度；大力推進居民固定賬號信用卡或支票結算制度等，為全面推進綜合和分類相結合的個人所得稅制改革創造條件。

　　三、分步實施個人所得稅改革是我國的現實選擇

　　個人所得稅是世界上最復雜的稅種之一，具有很強的政策性，也要求具備較高的征管和配套條件。在我國人口眾多，城鄉收入差異大，地區發展不平衡的情況下，全面修訂個人所得稅法，使改革一步到位是很難做到的。個人所得稅法作為處理國家與個人分配關系的一部重要法律，每一項稅收政策的調整都將涉及方方面面的利益關系，體現著黨和國家的方針政策，影響著老百姓的經濟生活，因此，改革和調整個人所得稅制必須要廣泛調查、慎重研究、科學求證，既要反映黨和國家新時期的治稅思想，充分反映民意，又要向國際慣例靠攏，符合現代稅制的客觀規律和要求。從世界發達國家個人所得稅制度建設情況看，都經歷了一個不斷改革和完善的過程，特別是在現代個人所得稅制中，對相關征管條件和配套措施都有很高要求，其中，包括儲蓄實名制、個人財產登記、個人收入申報及交叉稽核、信用卡制度以及大量數據微機處理等。我國個人所得稅自開征至目前只有25年左右的時間，其制度設計、征管手段等基本上是與我國不同時期的特殊國情相吻合的，今后改革和完善個人所得稅也必將與我國國情相結合，不可能超越我國歷史文化和經濟發展所處階段，特別是在稅收諸多征管和配套條件不具備的情況下，我國個人所得稅的改革必將呈循序漸進、不斷完善的過程。因此，應樹立長期改革思路，不宜要求一役全功。

　　在目前全面修訂個人所得稅法條件尚不成熟的情況下，為適應當前經濟、社會發展的要求，應該通過部分政策調整，重點解決社會反映比較突出的問題，進一步發揮稅收再分配的作用，促進社會公平。一是適當調整個人所得稅工薪收入扣除額。現行個人所得稅法規定的工薪所得費用扣除額是800元/月，這一扣除標準十多年未做調整。近年來，我國經濟快速發展，城鎮職工工資收入大幅提高，但同時，城鎮居民的生活消費支出也相應增加，個人所得稅按800元/月標準扣除在部分地區已不能完全覆蓋城鎮居民的基本生活開支。因此，根據全國城鎮職工消費支出增長的新情況，應適當提高個人所得稅費用扣除標準。二是進一步擴大納稅人自行申報范圍，加強對高收入者的征管力度。現行個人所得稅法規定，只有“在兩處以上取得工資、薪金所得和沒有扣繳義務人的”納稅人必須自行申報。對于其他納稅人，包括高收入者，只是由其扣繳義務人辦理扣繳申報，納稅人自己不必自行申報。通過及時修訂稅法，明確個人所得超過一定數額的高收入者必須依法自行申報，符合當前稅收征管改革的要求，也將進一步增強對高收入者的稅收調節力度，堵塞稅收漏洞。