近年來，我國城鎮化進程加速推進，城鎮建設取得了輝煌成就。另一方面，伴隨著城鎮化進程的推進，“三農”問題突出，城鄉差距日益擴大，社會矛盾凸現，城鎮化建設面臨嚴峻挑戰。構建和諧社會，實現“十一五”規劃，就需要迎接挑戰，破解城鎮化困局。財稅政策則是重點之一。

　　一、公共服務跛腳：城鎮化進程中的財稅職責缺位

　　從1978年到2004年，我國城市數量由193個增加到600多個，建制鎮由2173個增加到2萬多個，市鎮總人口由1.7億人增加到5億人，占全國總人口的比重由17.9%提高到41.8%.但我國尚未完成工業化、城鎮化的歷史任務。大力推進城鎮化，仍是中國經濟社會發展的重要課題。黨的十六大將全面繁榮農村經濟、加快城鎮化進程，作為經濟建設和經濟體制改革的戰略任務。十六屆五中全會提出“實行工業反哺農業、城市支持農村，推進社會主義新農村建設，促進城鎮化健康發展”的思路。加快城鎮化進程將是21世紀中國經濟社會發展的重要特征之一。

　　從本質上講，城鎮化是人類經濟社會發展的客觀要求，是生產力發展中規模效應、聚集效應的體現，是不以人的意志為轉移的。而政府作為公共權力機構，其行為和政策對城鎮發展具有重要的促進和阻礙作用。在我國現階段，政府在城鎮化過程中所提供的公共服務規模、結構與質量，與這一歷史進程的內在要求還有一定差距，主要體現在：

　　1、在現行稅收管理體制下，城鎮缺乏獨立稅源支持城鎮建設和公共服務。根據現行體制，城鎮沒有地方稅立法權，財產稅所占比例極低，有限的收入難以滿足城鎮建設和公共服務的資金需求，城鎮政府入不敷出。巨大的資金壓力，逼得城鎮政府在稅外尋找出路，如巧立名目亂收費亂罰款、違規擔保、拖欠企業和個人工程款、插手和操縱土地市場價格等，嚴重擾亂了市場運行秩序，影響了城鎮經濟社會的健康發展。

　　2、基礎設施投入不足，不少城鎮交通擁擠成為常態，供水供電緊張，環境污染問題突出。基礎設施是城鎮存在和發展的物質基礎。我國的城鎮基礎設施管理體制，并沒有從根本上突破政府壟斷經營、財政投資為主的格局。推行市場化改革、允許民間資本進入、開展特許經營制度、推廣BOT經營模式等，還處在起步階段。如果基礎設施建設的投資體制、經營方式等不徹底改革，我國城鎮發展就可能重蹈一些國家城市病的覆轍，產生交通擁擠、平民窟、環境污染等問題，困擾城鎮的健康發展。

　　3、在教育、科技、文化、醫療社會保障等領域，進城農民沒有享受到與城鎮居民同等的公共服務。中國城鎮化的任務，就是要將大批農業剩余勞動力轉移到城鎮非農產業就業，減輕耕地超載壓力，逐步實現土地規模化經營，提高農業勞動生產率。而目前進城務工經商農民無法享受到與城鎮居民同等的公共服務，農民工子女入學困難重重，絕大部分農民工沒有醫療、失業、工傷和養老保險，延長工作時間、壓低工資、拖欠工資、工作生活環境惡劣等現象十分普遍。進城農民被邊緣化，有違城鎮化的初衷。

　　4、因城鎮擴張而失地的農民未納入公共服務體系，構成城鎮穩定與可持續發展的隱患。因城鎮發展、擴張，興辦開發區等征用農民土地后，政府盡管將農民轉化為城鎮人口，但因為補償標準偏低，且主要采取一次性貨幣補償方式，其結果是，在全國城鎮形成眾多的“無職業、無技術、無資金”的“三無”農民。他們大都享受不到醫療、失業和養老等城鎮社會保障，在土地補償資金吃光花盡后，生活就會陷入困境。土地、拆遷問題成為中國城鎮化進程中的一道陰影。

　　二、公共服務與城鄉協調：促進城鎮化健康發展的財稅政策選擇

　　政府公共服務不足，上制約我國城鎮化進程的重要障礙。“十一五”時期，我國城鎮化建設將進入一個新的階段。面對現實的國情，提升城鎮公共服務能力，正確處理城鎮化建設與農村經濟社會發展的關系，實現城鄉統籌、協調發展，理應成為政府財稅政策調整的主題。

　　——調整現行城鎮地方稅體系與管理體制，整合土地使用稅、房產稅、土地增值稅等稅種，適時開征物業稅或綜合財產稅、環保稅等新稅種，形成與城鎮稅源結構特點相吻合的稅制體系。探索城鎮財政自治的可行性，為城鎮建設和公共服務提供充裕的財力。只有建立完善的城鎮地方稅體系和財政管理體制，才能從根本上解決目前城鎮建設中政府負債經營、操縱市場等既扭曲市場運行機制又影響城鎮經濟社會穩定發展的問題，也才能使稅收在調控經濟運行，調節收入分配，實現城鎮發展戰略等方面發揮更大的作用。

　　——完善城鎮公共財政框架，創新公共服務機制，提高城鎮公共服務能力，實現城鎮經濟社會穩定、協調和可持續發展。其重點有：第一，深化城鎮基礎設施投資和經營管理體制改革，健全公共定價、市場準入、市場監管等制度，提高公共服務能力，維護社會公眾利益；第二，進一步明確政府在各項公共事業中的職責范圍，明確政府責任，實現公共服務的規范化、法制化，增加政府投入，優化結構，提高效率，滿足居民在教育、科技、文化、衛生、環保和社會保障等領域的公共需求；第三，健全城鎮困難群體救助體系，保障居民基本生存需求，維護城鎮經濟社會秩序。

　　——創造公平就業機會，為勞動力資源的健康有序流動提供有利條件。“十一五”時期，仍是我國農村剩余勞動力向城鎮較大規模轉移的時期，促進就業則成為城鎮化健康發展的關鍵。在財稅政策領域，主要任務有：對有關培訓機構提供財政補貼或稅收優惠，加強對剩余勞動力就業培訓的支持，提高其市場競爭力；增加勞動執法經費，普遍推行最低工資制度，加大對拖欠工資、隨意延長勞動時間、工作環境惡劣和生產安全措施不落實的生產經營單位的處罰力度，切實維護勞動者的合法權益；對以吸收農村剩余勞動力為主的企業和自主就業 的失地農民，給予定期財政貼息或稅收優惠；增加社會保障性支出，在資金上支持農民工參加醫療、失業和養老保險，為其創造較為寬松的就業環境，等等。

　　——探索城鎮支持農村的具體財稅政策，促進城鎮公共服務輻射、帶動周圍農村，以城帶鄉，共同發展。統籌城鄉發展，是“十一五”時期城鎮化建設的重要任務，需要建立相應的制度保障。在財稅政策領域，首先要明確有關城鎮單位為農村提供公共服務的責任和義務，如實用先進科技的研究開發和推廣、文化下鄉等；其次要建立對口幫扶制度和機制，在財力上支持城鎮對口單位對農村教育、文化、環境保護的支持，促進農村教育、文化、衛生等公共事業的發展；第三要加大城鎮財政對農村財政的轉移支付力度；第四要建立城鄉公共服務差距評估報告制度，定期分析對比，評估財稅政策實施效果，不斷優化財稅政策設計，實現城鄉基本公共服務均等化，促進城鄉協調發展。

　　——規范城鎮土地市場收益，保護失地農民、拆遷戶的利益。要進一步改革現行土地征用補償，將完全失地的農民納入城鎮社會保障體系，把國有土地增值收益的一部分用于失地農民的社會保障補助，并將失地的農民列入政府就業政策扶持的重點。在城鎮改造過程中，發嚴格按制度和法律程序辦事，除政府公共工程和公益項目外，不得實行強行拆遷，并要建立合理的補償標準和爭議處理機制，化解矛盾，保障“十一五”時期我國城鎮化建設的順利推進。

　　（本文作者系中央財經大學公共管理研究中心主任、教授）