1　國有企業改制引發稅收流失的方式

　　1.1　產權交易引發的稅收流失

　　產權交易作為資本運作的重要組成部分，在實現資源優化配置方面具有重要的作用。嚴格意義上的產權交易應該是在規范的產權交易市場上進行，以公開交易為前提，由市場供求關系自主決定，在多個交易者互相競爭的情況下，可以比較準確的發現國有產權的價格，從源頭上遏制腐敗，防止國有資產的流失。然而，目前我國國有產權的交易并不是由市場來決定，究其原因，首先是沒有統一的產權交易市場和全國性的管理機構，各地的產權交易市場都是各地自發建立的，比較混亂。其次是沒有統一的立法規定和專門性的法規，僅依靠地方政策或行政規章制度，約束力遠遠不夠，有些規章都是由各地政府及其授權單位制定，在產權交易過程中，難免會造成地方政府及相關部門為支持地方國有企業改制而各自為政出臺一些優惠政策，從而影響了產權交易的法律約束力。

　　目前這種狀況，造成了國有企業產權交易主體不明確，交易難以定價，暗箱操作，將國家利益拱手讓人，引起國有資產流失，進而引起稅收流失。首先，在國有產權進行交易時，某些利益集團和地方政府為了既得利益，違反國家規定或超越法律權限，擅自處置，不通過產權交易市場對國有資產進行評估，而是采用低價方式出售或無償轉讓給非全民單位或個人，造成了國有資產的嚴重流失，進而導致企業所得稅稅基減少，造成了稅收流失。其次，由于產權交易市場處于條塊分割狀態，各機構和各地區的產權交易難以有效的對接，交易成本相當大，因此企業在轉讓后得到的凈收益很少甚至為負，大大削弱了企業所得稅的計稅基礎。最后，某些地方政府為支持企業改制，使其容易在產權交易市場上交易成功，往往將其所欠稅收免除，因此也造成了稅收的流失。

　　1.2　企業資產重組引發的稅收流失

　　企業在資產重組過程中由于政府銜接、制度配套等原因造成國有資產的流失，同時也導致了稅收的流失問題。首先，造成增值稅的流失。企業資產重組過程中，部分資產在重組中政策界限模糊，如企業流動資產的重新組合實質是貨物交換行為，根據稅法規定應征收增值稅，然而由于企業流動資產評估的不規范，企業流動資產在評估中“縮水”，造成了國有資產減值的同時也使應征增值稅大量流失。另外稅法規定銷售已使用的小汽車等固定資產，應按規定征收增值稅，而實際工作中這部分應征增值稅基本流失。其次，引發營業稅的流失。企業在資產重組時會發生房產設備、土地使用權轉讓等問題，根據稅法規定：在中華人民共和國境內提供應稅勞務、轉讓無形資產或者銷售不動產的單位和個人，為營業稅的納稅義務人。然而在企業資產重組過程中，稅務機關對其信息掌握不靈，無法及時確定營業稅的納稅義務人及征稅對象，從而使稅款流失。再次，造成房產稅的流失。企業資產重組過程中，可能造成原有不動產的使用權發生變化，如果原有房屋產權人和房產使用人有意拖延重新對房屋產權人確認，會造成納稅主體一時無法確定，使房產稅款難以落實。

　　1.3　合資過程中引發的稅收流失

　　目前國有企業進行合資改制，按資金來源可分為兩種形式，一種是中外合資；一種是國有企業與私營企業合資。其中以中外合資引發的稅收流失最為嚴重。首先，中外合資企業創立時需要對雙方的資產進行評估，但由于很多地方需要吸引外資、促成合資合作項目，故意對中方資產不進行評估或低估，對商標、專利、土地使用權等無形資產不作價或作低價，使中方國有資產比例明顯偏低，造成國有資產在合資中嚴重流失。根據我國稅法的規定，中外合資企業組建過程中，對資產評估增值、資產溢價所得應交納所得稅，然而由于國有資產的流失，使企業所得稅的計稅基礎減少，從而造成了稅收的流失。同時外商利用價格轉移，對進口原料、設備、產品等采取高進低出的方法使企業應向國家上繳的稅款、中方應得的利潤大量流入外方手中，造成實盈虛虧。此外，許多國有企業利用改制的機會，成立假“三資”企業。這些假“三資”企業享受了本不該享受的稅收優惠，如“兩免三減半”、免征城市維護建設稅和教育附加，使國家的稅收遭受到了嚴重侵蝕。

　　1.4　企業破產清算過程中引發的稅收流失

　　在國有企業破產清算過程中，由于存在各方面的原因，導致了稅收的流失。首先，我國《破產法》規定存在許多不足，例如在規定清算組的組成人員當中，沒有明確規定將稅務人員列入必須參加的清算組成員，使得稅務機關對國有企業破產清算信息滯后，更不能參與清算其破產財產，進而使國有企業欠稅問題無法解決。其次，破產企業的欠稅問題是導致其稅收流失的主要因素。很多國有企業的破產財產根本就不夠清償所欠稅款或者被其他債權越位清償；另外還有一些國有企業，將存量資產中的有效部分剝離，把欠稅和債務留給無償還能力的原企業，這也造成了稅收的流失。最后，有些國有企業破產清算后，被其他企業兼并、收購或重組，其名稱、法人代表、經營地點、產權所有者等都有不同程度的改變， 按稅法規定，他們應當在辦理注銷登記前，持有關證件向原稅務登記機關申報辦理注銷登記，然而實際情況卻是：很多企業沒有到稅務機關辦理稅務注銷手續，使稅務登記證無法回收，發票的繳銷工作也無法正常進行，而且新企業如果沒有按照規定及時辦理稅務登記手續，就會導致稅務機關難以追繳該國有企業所拖欠的稅款，造成稅收的流失。

　　2　治理國有企業改制引發的稅收流失的對策

　　針對以上國有企業改制中引發的稅收流失方式，建議采取以下對策：

　　2.1　稅務部門加強征管，依法治稅

　　2.1.1　宣傳到位，主動參與。稅務部門加強稅務知識的宣傳和普及，逐步提高公民的納稅意識，引導納稅人自覺繳稅；加強有關稅收制度、法規的宣傳并作好解釋工作，取得企業的理解和支持。另外應大力提高稅務人員的工作技能和文化素質，提高征管水平，主動參與到企業改制的過程中，積極與地方政府、企業主管部門、法院、工商等部門建立定期聯系制度，及時收集涉稅資料，防止制定的改制政策中出現越位越權減免欠稅的內容。對地方政府所出臺的與稅法規定相違背的改制政策，應予以堅決抵制，并及時向上級政府和稅務部門反映，有效遏制不法行為的發生。

　　2.1.2　強化稅收征管。首先，要加大稽查力度，堵塞稅收漏洞。在對改制企業加強日常管理的同時，針對改制過程中可能出現的征管漏洞，開展重點稽查，查處各種偷逃騙稅，規范改制企業的納稅行為；此外，稅務部門在日常工作中就應該了解、掌握企業的基本經營和財務狀況，做到防患于未然，即使有違法犯罪行為發生，也能從容應對。其次，加強改制企業的財務監督。由于企業改制中許多企業的資產、負債都會發生重大變化，也正是這些方面的變化才會引起稅收流失。因此，稅務部門應加大對企業財務核算的監督，尤其是對于改制企業更應進行全面、深入的調查和核算，掌握企業的情況越多就會越多的避免國家稅款的流失。

　　2.1.3　強化稅收司法保障。由于企業改制中會產生復雜的經濟利益矛盾，涉稅案件也會不斷增多，所以稅務部門在征收管理中，急需司法部門給予強有力的保障，只有各部門、各執法單位協同作戰，才能有效的填補各方面的漏洞，從而減少涉稅犯罪，也只有全方位出擊共同努力才能確保稅務部門嚴肅執法，維護國家法制的尊嚴。另外，稅務部門應針對不時出現的新情況和新問題，及時調整征管的方法和策略，及時出臺相應的法規、條文，從法制的高度來規范和引導企業改制向健康的方向發展。

　　2.2　從國有企業改制引發的稅收流失的方式來看

　　2.2.1　規范產權交易市場，明確稅收政策。針對目前我國產權市場不規范的實際情況，可將已經成立的交易所進行清理、整頓、重組，使各個省份在重組后只設立一家產權交易所、一家技術交易所或只設一家產權技術交易所。同時，在這些交易所內，逐步形成全國性的交易網絡體系，及時收集和發布產權轉讓信息，撮合、記錄和監督國有資產的轉讓過程， 防止國有資產在轉讓過程中流失。另外，要對產權交易過程中的稅收問題進行政策上的明確規定，既支持企業改制又防止交易過程中由于各方面的原因造成不必要的稅收流失。

　　2.2.2　明確企業資產重組的各項政策，規范運作。國有企業在資產重組中。首先，應當規范其運作過程。在重組過程中委托審計部門對國有企業的生產經營情況、財務狀況進行全面審計，企業財務部門根據審計情況調整有關賬目編制表，保證重組資料的真實性和準確性。其次，明確企業資產重組的稅收政策，及時制定配套的政策法規，做到有法可依。在資產重組過程中，涉稅方面的新情況會不斷出現，國家需根據實際工作需要出臺適當的政策法規及實施細則。再次，各級政府在支持企業重組時也可能擅自做出減免稅收的決定，因此，應嚴禁以重組為借口，打稅收的主意。

　　2.2.3　維護合資過程中國有資產的權益

　　首先要有計劃有目的的對這些企業中的國有資產狀況進行檢查監督，及時對損害國有資產權益的行為進行糾正。對于合資企業不僅要聘請權威評估機構對國有資產進行客觀評估，也要據實對外方或私人投資的資產進行客觀評估，以確保國有資產的正當權益。另外，要特別加強對“三資”企業的認定工作，防止某些國有企業為了享受“三資”企業的稅收優惠政策而變相逃稅。

　　2.2.4　加強破產企業的欠稅清算工作

　　要加強對破產企業的欠稅清算工作，首先要修訂我國的《破產法》，在相關的實施細則中明確稅務部門參與清算組的法律地位。其次，稅務部門應仔細審核破產企業的資產負債情況，尤其是要逐一匯總以前年度欠稅及加收的滯納金，并且監督破產企業財產的分配過程，保證國家稅款應收盡收。

　　2.3　建立相關法規，完善稅制

　　2.3.1　在現代市場經濟的條件下要使企業各項活動都在“市場”中正常進行，就必須為企業建立或提供統一規范的市場和合理的規章制度。在國有企業改制中急需建立一個統一的、全國性的產權交易市場，并且有一個的全國性的管理機構。在這樣的條件下企業的產權交易才可以透明化，繼而合法化，才可以達到全國范圍的公平，提高對改制企業的約束力。另外，應盡快加強資產評估行業的立法工作，使改制企業的評估在強有力的監督下進行，保證國有資產的真實價值。

　　2.3.2　開征社會保障稅。企業改制后一個關鍵和重要的保證條件是妥善解決離退休職工的養老保險和企業富裕人員、破產職工的待業救濟問題。而通過開征社會保障稅，可以為社會籌集必要的資金，為以上人員提供基本生活保障，減輕企業負擔，促進就業增長和企業改制的健康發展。

　　2.3.3　可適時開征資本利得稅。隨著股份制改革力度的加強和資本、證券市場的發展，企業資產的出售和轉讓活動日益增加，因此，應不失時機的開征資本利得稅，以便加強稅收對資產出售轉讓活動的調整力度。