一、我國保稅區的政策優勢、發展現狀及存在的問題分析

　　（一）保稅區在經濟發展中取得的成就

　　為進一步擴大對外開放，促進貨物流通服務對外貿易，加強國際經濟合作，最大限度地利用國外資金和技術發展外向型經濟并帶動區域經濟的發展，我國自上世紀90年代初開始設立保稅區（英譯為“Free Trade Zone”即“自由貿易區”）。所謂“保稅區”，是經國務院批準設立的、海關實施特殊監管的經濟區域，是我國目前開放度和自由度較大的經濟區域。其功能定位為“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能。根據現行有關政策，海關對保稅區實行封閉管理，境外貨物進入保稅區，實行保稅管理；境內其他地區貨物進入保稅區，視同出境；同時，外經貿、外匯管理等部門對保稅區也實行較區外相對優惠的政策。

　　從1990年5月國務院批準設立中國第一個保稅區起，我國目前共設立了上海外高橋、天津港、青島、張家港、寧波、福州、廈門、廣州、深圳沙頭角、深圳福田、深圳鹽田、汕頭、珠海、海口等15個保稅區，封關驗收總面積為38.64萬平方公里。經過十多年的發展，中國15個保稅區在擴大我國對外開放程度、提高對外開放水平和促進經濟發展等方面取得了令人矚目的成績。就2007年上半年來看，全國保稅區共實現增加值901.88億元，同比增長39.0%，增速比上年末提高10余個百分點。其中，上海外高橋保稅區完成增加值364億元，同比增長17.8%，占全國保稅區經濟總量的15.6%.大連保稅區2007年上半年實現增加值突破百億元，達到127.50億元，同比增長2.3倍，居全國第三位。張家港保稅區完成70.61億元，增速超過1倍。2007年上半年，全國保稅區實現進出口貨物總額589.53億美元，同比增長20.8%.上海外高橋保稅區和深圳保稅區進出口總額增長速度較快，分別為253.41億美元和207.30億美元，同比增長33.9%和24.1%，兩者合計占全國保稅區進出口額的78.1%.2006年，全國15家保稅區共完成增加值1427.94億元，同比增長22.7%.銷售收入總額首次突破1萬億元大關，達到10136.2億元，同比增長21.3%.進出口貨物總額已突破千億美元，達到1090.0億美元，同比增長23.0%.2006年，全國保稅區實現工業總產值2592.96億元，同比增長22.2%，繼續保持較高的增長速度。

　　（二）保稅區在發展過程中存在的問題

　　保稅區是我國最早出現的海關特殊監管區域，在十幾年的發展過程中起到了一定的示范區域和帶動周邊經濟發展的作用。但最初賦予保稅區的許多優惠政策隨著我國加入世貿組織而不復存在。當前的保稅區在機制上、政策上、管理上都存在著一些比較突出的問題：發展不平衡，經濟規模、發展速度和管理模式差異較大；現行的政策法規不配套；海關和相關管理部門的現行管理模式還不適應保稅區發展的新形勢等。具體表現在以下方面：

　　1.全國各保稅區發展不平衡。綜觀全國保稅區近年綜合經濟的運行情況，總體保持良好健康的發展態勢。但從總體發展水平上看，15家保稅區發展并不平衡，上海外高橋、深圳、天津、張家港、寧波、大連保稅區發展明顯優于其他保稅區。從產業經濟上看，部分保稅區工業經濟發展日趨緩慢，原材料等價格上漲直接影響到企業效益；貿易企業流動性強又受到國家政策的調整影響。此外，出口加工區、保稅港區等海關特殊監管區在功能上與保稅區也有重疊，使得原本發展定位就不明確的保稅區還將面臨更大的競爭壓力。

　　2.保稅區缺乏高層次的立法。先立法后設區是國際上設立自由貿易區的通行做法，而我國保稅區在立法方面遵循的是先實踐再立法的模式，且缺乏體現國家行為的全國統一立法。至今我國有關保稅區的立法只有1997年6月海關總署頒布的《保稅區海關監管辦法》、1996年1月國家外匯管理局頒布的《保稅區外匯管理辦法》和2005年1月國家質檢總局頒布的《保稅區檢驗檢疫監督管理辦法》。且它們僅為部門規章，立法層次較低，對其他部門協調效力有限，導致對保稅區的政策政出多門，使我國保稅區的國家行為缺少統一性和穩定性。

　　3.現行政策制約保稅區的發展。第一，國內貨物進入保稅區要實際離境才能退稅。根據規定，國內貨物進入保稅區不能予以及時退稅，要等貨物實際離境后方能退稅。許多企業對此反映強烈，認為不但增加了企業資金占用，加大了經營成本，而且影響出口產品國產化率的提高，不利于國內產品擴大出口，還會導致貨物“港澳游”、“國貨復進口”現象。在實踐中，區外出口企業將貨物賣給區內企業后，往往貨物所有權已發生轉移，再申報出境的經營單位和發貨單位已不是原申報進區的單位，而且經過區內企業加工的出境貨物，其物理形態或化學性質與原進區貨物相比往往發生較大變化，使基層海關、稅務部門很難判斷貨物是否已“實際離境”，增加了海關和稅務部門的工作難度。第二，區內外企業之間不能享受深加工結轉管理待遇。近年來，隨著國內加工貿易能力不斷提高，產業鏈條不斷延伸，區內外企業之間深加工結轉的需求日益增強。區外企業及出口加工區已能享受海關簡化監管模式所帶來的便捷直達，而保稅區至今沒有放開，只能按照進出口規定辦理手續。第三，對進出區貨物“一刀切”采取報關做法無法滿足企業多元化經營需要。近年來，國內國際市場融合日益緊密，越來越多的企業既從事“兩頭在外”的外向型業務，也開始發展“兩頭在內”的內貿型業務。而現行進出區貨物一律采取報關制做法，不但增加直達時間和成本，還使企業面臨關稅征收和貿易管制等問題，如有的區內企業從國內采購特定商品，需向商務部申辦出口許可證，而在區外就不用辦理，使一些保稅區企業只好遷出保稅區發展。第四，進出區手續繁雜影響區內功能的充分發揮。例如，對于區內企業委托區外承攬企業外發加工的，進出區貨物不但要報關，承攬企業還得在主管海關注冊，辦理手續，向銀行設立臺賬；而區外企業之間外發加工只需經企業主管海關批準即可，由此嚴重影響了企業之間的產業分工協作和專業化生產。

　　二、把各個特殊監管區域的功能進行整合，實現“港區聯動”，將是保稅區發展的前景，但多種形式并存的情形必將長期存在

　　海關特殊監管區域是一些國家劃定有別于本國關境內一般地區并實行特殊政策，由海關采取特別監管措施的區域，它在不同的國家表現為不同的名稱和形態，比如自由港、自由貿易區、出口加工區、科學工業園區、自由邊境區等。目前我國海關特殊監管區域主要有保稅區、出口加工區、保稅物流園區、珠海園區、保稅物流中心和保稅港區。保稅區面臨的問題不是某一層面的困難，是多種海關監管區域目前在功能和政策上重合、交叉的現象非常嚴重，功能應重新整合，突現特色，促進保稅區的變革勢在必行。但我國保稅區向真正自由貿易區發展應是一個循序漸進、逐步探索的過程，多種形式的保稅區域將長期存在。

　　海關特殊監管區域十幾年的發展歷程，是一次功能不斷細分的過程。從保稅區到出口加工區，再到保稅物流園區和保稅物流中心，直到2007年國家批準設立的保稅港區，即是對特定監管區域功能認識的不斷深化和監管手段的不斷更新。雖然在現階段，不同的區域有著各自的定位，但隨著加工貿易的發展，從發展趨勢看，把各個特殊區域的功能進行整合，將是特殊區域發展的前景。未來國際制造業向我國轉移的趨勢不會結束，我國將逐步成為世界制造業中心，進出口貿易也將持續高速增長，在客觀上就要求國家采取更為便捷的口岸管理方式。而關稅以及其他一些與貨物進出口相關的管理政策在相當長的時期內會繼續存在。作為大陸國家，只可能劃定部分區域實行特殊政策。因此，即使未來海關監管區域與區外的政策落差將逐步縮小，但該區域必將長期存在，且不斷發展。隨著監管理念、監管手段的革新，特殊監管區域面積的擴大，將在沿海發達地區出現真正意義上的一線開放、二線管住、貿易投資便利、各種功能齊全的開放實驗區。同時，鑒于我國區域發展不平衡以及各地區在經濟區域布局的差異，從長期來看，我國海關特殊監管區域應該是多種層次并存。

　　（一）保稅區轉型的第一階段——保稅物流園區和保稅物流中心（B型）

　　2003年底國務院批準設立上海外高橋保稅物流園區，作為全國首家“區港聯動”試點。2004年8月16日，國務院又正式批準天津、大連、青島、張家港、寧波、深圳、廈門共7個保稅區為“區港聯動”新增試點。2004年4月15日，上海外高橋保稅物流園區經海關總署聯合小組驗收通過，7月15日進入試運作。目前，張家港、青島、天津、深圳等保稅物流園區已陸續封關運營。2004年8月18日，國務院驗收蘇州工業園區海關保稅物流中心（B型），8月22日海關總署正式驗收并封關，2004年10月12日正式運作。它是全國唯一一家B型試點。保稅物流中心B型是指由多家保稅物流企業在空間上集中布局的公共型場所，海關對保稅物流中心B型按照出口加工區監管模式實施區域化和網絡化的封閉管理。

　　區港聯動和保稅物流中心（B型）試點明確了以發展國際物流為主，具有國際中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易四大功能。與保稅區相比，其功能“加二減一”，增加國際中轉和國際采購，減少生產加工功能。區港聯動試點一般以保稅物流園區命名，保稅區和港區之間開辟直通道、拓展港區功能。海關通過區域化、網絡化、電子化直達管理，簡化相關手續，滿足企業對貨物快速流通和海關有效監管的要求，吸引物流企業投資，從而推動保稅區和港區物流的發展，在功能上實現“境內關外”的自由貿易區功能：即“一線放開，二線管住，區內自由，入區退稅”。

　　為了方便說明保稅區轉型模式所享有的政策，我們把保稅物流園區和保稅物流中心統一簡稱為物流園區。

　　1.保稅物流園區和保稅物流中心的政策優勢。

　　（1）保稅物流園區和保稅物流中心（B型）在海關監管上的政策優勢。物流園區與境外之間進出的貨物，除實行出口被動配額管理和國家另有規定的以外，不實行進出口許可證、配額管理；進出物流園區貨物的備案、報關、查驗、放行、核銷等手續統一在園區海關現場辦理，海關實行24小時監管和直達。物流園區與其他海關特殊監管區域、場所（指保稅區、出口加工區、保稅倉庫等）之間貨物的往來，由收發貨企業聯名向轉出地主管海關提出申請，經海關核準后，按照海關轉關運輸的有關規定辦理；物流園區與同一海關其他特殊監管區域、場所之間貨物的往來，由收發貨企業在特殊監管區域的公共平臺上申請。經海關審核同意，可按“分批送貨、集中報關”的程序操作。

　　（2）保稅物流園區和保稅物流中心（B型）的稅收管理政策。物流園區享有保稅區和出口加工區的疊加政策，較之保稅區有了新的突破。具有進出口經營權的區外企業運入物流園區的貨物視同“離境”，海關即可簽發出口貨物報關單（出口退稅專用），區外企業憑出口貨物報關單（出口退稅專用）和相關退稅憑證申請辦理出口退（免）稅。區外企業銷售并報關運入物流園區內的貨物，一律開具出口銷售發票，不得開具增值稅發票或普通發票。物流園區內企業采購國內原材料用于區內建設，比如修建倉庫，區外銷售企業可以享受出口退（免）稅。

　　貨物進出物流園區可以采用“集中進區、憑擔保分批出區、集中報關”，從而簡化了出口企業辦理出口退稅所需要的單據和手續，大大縮短了企業的出口退稅周期，有效提高了企業的資金使用效率。海關對從境外進入物流園區的貨物，除法律法規另有規定外，予以保稅；物流園區內簡單加工的貨物，貨物直接出口或銷售給園區內的其他企業，免征增值稅、消費稅；園區內企業出口的貨物，稅務部門不予辦理退（免）稅。

　　因此，保稅物流園區的設立，全面避免了貨物的“出國游”問題，降低了企業的經營成本，大大縮短了運輸距離和運輸時間，提高了企業的效率。

　　（3）保稅物流園區和保稅物流中心（B型）外匯管理政策優勢。物流園區與境外之間的進出口，區內企業無需辦理收匯、付匯核銷手續。區內企業與境內區外企業之間的進出口，由區外企業按規定辦理進口付匯和出口收匯核銷：境內區外企業向園區內出口貨物，可以憑海關出口報關單和其他規定的有效憑證、商業單據向區內企業收匯，也可以直接向境外收匯；境內區外企業向園區內企業購買貨物，區外企業憑進口報關單和其他有效的憑證、商業單據向區內企業支付，也可以憑區內企業提供的進境備案清單（貨物從境外進入園區）或進口備案清單（貨物從境內進入園區），直接辦理境外支付。

　　2.港區聯動和保稅物流中心（B型）試點的發展前景。保稅物流園區和保稅物流中心的建立是政府行為，而政府的努力，來自于滿足經濟發展的需要。作為進口與出口的保稅集貨平臺，已經有越來越多的人認識到B類保稅物流中心和區港聯動的重要性，如北京正在積極申請建立B型保稅物流中心；深圳保稅區正在爭取海關總署的支持，在寶安區福永—沙井原擴區區域建立B型保稅區物流中心；江蘇連云港也在積極爭取“區港聯動”的政策。

　　（1）提高我國國際物流的競爭力。現代物流的發展水平已成為衡量一個國家和地區競爭能力的重要指標之一。區港聯動和B型試點是國務院批準的試點項目，是我國推動現代國際物流發展、加快國際航運中心建設、改革海關保稅物流管理制度的一項重大舉措，也是我國現有國情下發展保稅物流的最高層次。既有利于促進我國物流業競爭力的提高，為國際物流企業提供適宜的生長土壤，使其在中國落地生根；同時也能促進加工制造業和保稅物流協調發展，延伸產業鏈，優化供應鏈，提高增值率。

　　（2）推動海關管理模式的改革。隨著保稅物流園區業務量的放大，海關監管面臨從“貨物管理”到“企業管理”的挑戰，對保持和改善我國良好的投資軟環境、增強競爭優勢具有重大意義。海關應盡力增加服務功能，幫助出口企業維護客戶的穩定性，增強出口企業的優勢。海關應繼續積極采取措施，與政府部門加強信息互通，構建“海關主管、企業自管、政府協管、社會共管”的管理機制，為保稅物流園區業務的順利運作創造各項有利條件。

　　（二）保稅區轉型的第二階段——保稅物流港區

　　我國現階段為發展對外貿易而實行特殊海關監管的保稅區域大致分為四種：保稅區、出口加工區、保稅物流園區和保稅港區，它們均由國務院批準設立，區內設置隔離設施及監控系統，由海關實行封閉監管。其中，前三種保稅區域分別有各自獨特的功能優勢，但也同樣存在功能缺失，而保稅港區則綜合了前三種保稅區域的所有功能，并實現區港合一，擁有其他保稅區域所沒有的口岸功能。

　　我國保稅區的建立均是“區港分離”，沒有利用保稅區所在區域的港口功能，沒有充分其發揮港位優勢。而“區港分離”的設區原則難以達到保稅區的發展目標。我國設有保稅區的13個城市都是有港口的城市（除張家港是河港城市外，其余的都是海港城市），但是目前保稅區基本上是與港口隔絕的。這種“區港分離”的設區原則使得保稅區不能形成一個對內地封閉，對境外開放的區域，保稅區的出口加工、轉口貿易和保稅倉儲等功能的發揮都不能以港口功能為依托，難以增強貨物、資金和信息的聚集和擴散能力，發揮保稅區的帶動和輻射作用。由于貨物不能直接從港口進入保稅區，故保稅區的貨物進出口流通都要經過港口和保稅區兩道海關檢驗手續，區內貨物還要有一套登記和管理制度，造成手續繁瑣，海關監管困難，物流不暢，還加重了保稅區的開發經營成本。

　　“區港分離”也使得港口難以利用保稅區的開放優勢，其業務發展因缺少保稅區內大量的業務支持，使運能閑置、設備利用率下降。進口貨物需要通過其他碼頭轉運至保稅區，這樣不僅延長了貨物直達時間，也增加了貨主的費用支出，還難以對港區進行高效率的管理和向客戶提供優質的服務。

　　按照國際上的成功經驗，貨物的集散功能應成為保稅區的主要功能，近年來我國的出口加工業迅速發展，在沿海主要港口周邊已形成了出口加工產業群，國際集裝箱貨運量急劇增長，2002年上海、深圳、青島的集裝箱吞吐量分別達到了861萬TEU、750萬TEU和341萬TEU，在全球的位次分別升至第4位、第6位和第15位。但是由于“區港分離”，使港口難以擺脫“輔助港”的地位，目前只是周邊樞紐港的喂給港口，內地與北美及歐洲之間集裝箱貨運量的70%仍要通過境外港口中轉，2001年單是經釜山中轉的國際箱量就有239萬TEU.

　　我國在設立保稅區時就期望能逐步達到自由貿易區的目標，而“保稅港區”正是可以在相當程度上實現港區聯動，擺脫港區分離的保稅區設區現狀，完善保稅區的功能，并促使一些具備條件的保稅區向自由貿易區的方向發展。

　　保稅港區是經國務院批準設立的，在港口作業區和與之相連的特定區域內，集港口作業、物流和加工為一體，具有口岸功能的海關特殊監管區域。保稅港區享受保稅區、出口加工區相關的稅收和外匯管理政策。主要稅收政策為：國外貨物入港區保稅；貨物出港區進入國內銷售按貨物進口的有關規定辦理報關手續，并按貨物實際狀態征稅；國內貨物入港區視同出口，實行退稅；港區內企業之間的貨物交易不征增值稅和消費稅。保稅港區具備港口、物流、加工、展示四大功能，全面發展港口作業、中轉、國際配送、國際采購、轉口貿易、出口加工、展示七個方面業務。

　　1.保稅港區的五大功能。保稅港區政策著眼于充分發揮區位優勢和政策優勢，發展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務，拓展相關功能。

　　（1）國際中轉功能。目前中國的貿易進出口已經發展到14000多億美元，但在中國眾多的港口城市當中沒有具有成熟國際中轉能力的港口，中國絕大部分的進出口貨物都是通過周邊國家進行輸送，要想更好地參與國際間港口的競爭，首先就要擁有具有國際中轉能力的樞紐港口。保稅港區的建立就要擔負起參與國際間港口競爭的功能，使我們自己擁有世界級的航運中心。

　　（2）國際配送功能。保稅港區由于政策的支持和發展特點，已經具備了國際配送的要求。保稅港區不但有現代化的港口，同時也擁有保稅物流園區。在該園區內，世界各國的公司都可以開展國際配送的業務。

　　（3）國際采購的功能。目前保稅港區的優惠政策規定，國內貨物進入保稅港區港口或區內卡口即可享受出口退稅政策。采購進港口保稅區內倉儲物流園區的國內貨物，可以進行出口集運的綜合處理或商業性的簡單加工，向世界外分銷；采購進區的進口保稅貨物，同樣可以在進行商業性的簡單加工后，再向國外分銷；需返銷國內市場的貨物，按規定辦理進口手續。將來企業入駐后，不但可以發展進出口貿易，同樣也可以發展區內企業之間的貿易，以及保稅港區企業和境外企業之間的貿易。

　　（4）國際轉口貿易的功能。在中國許多省市，上千個港口開放城市當中，除了上海、天津、大連，目前還沒有一個具有強大國際轉口貿易功能的港口。現在保稅港區的企業就可以從事轉口貿易、交易、展示、出樣、訂貨等經營活動。

　　（5）出口加工區功能。在保稅港區陸上特定區域設立出口加工區，開展加工貿易。進口的原材料、零部件、元器件進港可予保稅。保稅貨物和采購進區的國內貨物可以在進口加工、裝卸后出口。目前港區的眾多優惠政策不是對現有的優惠政策簡單疊加，而是從疊加中發揮更大的政策效應。

　　2.保稅港區稅收管理優惠政策。保稅港區享受保稅區、出口加工區相關的稅收和外匯管理政策。主要稅收政策為：一是國外貨物入港區保稅；二是貨物出港區進人國內銷售按貨物進口的有關規定辦理報關手續，并按貨物實際狀態征稅；三是國內貨物入港區視同出口，實行退稅；四是港區內企業之間的貨物交易不征增值稅和消費稅。

　　3.保稅港管理基本要求。中國保稅區轉型中的“區港聯動”是自由貿易港區的雛形，遠期目標是形成具有全面保稅功能、與國際慣例接軌的大型綜合性“保稅監管區域”，保稅區轉型的目標是自由貿易區；而我國近年來設立的保稅港區，則是整合了保稅區、出口加工區、保稅物流園區等各類海關特殊監管區域的政策優勢、功能優勢和區位優勢，是我國對外開放進程中新生事物，是自由港的特殊形式。