[摘要]我國農村稅費改革過程中存在一些問題，如農民負擔不均衡現象較為嚴重，鄉鎮財政出現困難，部分區城性公共品的供給面臨挑戰。產生上述問題的主要原因有：新稅制設計一刀切，稅率的確定和征收辦法存在一些問題，基層財政的可持續性較差，忽視了上級政府管制的實施在農村稅費改革中的關鍵作用等。針對這些問題，應繼續堅持減輕農民負擔的政策，依法行政，實施配套改革；推進農村民主政治制度改革；改變農村公共品的供給機制；改革財政體制等措施。

　　一、農村稅費改革存在的問題與原因

　　（一）稅費改革中存在的問題

　　目前全國各地都在進行農村稅費改革工作，主要內容大體為“三取消，兩調整，一改革”，即取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費、政府性基金和集資項目，取消屠宰稅和隨屠宰稅附征的其他項目，取消“兩工”，調整農業稅政策和農業特產稅政策，改革村提留的提取和使用辦法。從實踐看，農村稅費改革確實取得了一定成效，農民負擔明顯地得到減輕。根據筆者在山東省某地區的調查，實行稅費改革后，該地區的農民負擔普遍下降了30％，有的甚至高達45％左右。但是，稅費改革中也暴露出一些問題，需要我們進行深入思考，并尋求解決的辦法。

　　第一，農民負擔累退性增強，負擔不均衡現象較為嚴重。具體來說，就是經濟條件較好的負擔輕，而較差的負擔重。根據農業收入占家庭收入的比例，農民可大至分為純農戶、半農戶、非農戶。純農戶和半農戶都要負擔涉農稅費，非農戶則不需要負擔，而純農民多是一些無技術特長的農民，大多很貧困，這部分人無論負擔多少稅收都顯得很重。另一方面，經濟相對比較發達的農村，人均耕地少，農業稅增量小，負擔增加不多，而一些經濟相對比較落后的產糧區，人均耕地多，負擔反而增加得多。

　　第二，鄉鎮財政出現困難。目前，鄉鎮財政是最困難的一級財政。實行農村稅費改革后，鄉鎮財政困難狀況將更加突出。從近期看，取消鄉統籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資以及屠宰稅以后，將導致鄉鎮財力大幅度減少。1999年，山東省鄉統籌費收入35.21億元，農村教育集資5.34億元，屠宰稅1.15億元。根據初步測算，實行農村稅費改革后，全省鄉鎮財政減收17億元左右。從長遠看，實行農村稅費改革后，農業稅成為鄉鎮財政的主要收入，這項稅收在一定時期內將保持相對穩定，而且很容易受自然災害影響，農業稅大幅增加的可能性很小，而鄉鎮財政支出卻逐年呈剛性增長。如此以來，鄉鎮財政困難將進一步加劇。

　　第三，部分區域性公共品的供給面臨挑戰。公共品的有效供給需要有相應的收入做保證。稅費改革后，基層政府由于收入減少了很多，無暇顧及這部分產品的提供，因此，這部分公共品的供給就成了一個問題。比如一些跨流域水利工程，由于其外部性較強，受益區域已不僅僅是一個鄉、一個村，而是涉及幾個鄉，甚至幾個縣。這些公共品在改革后會供給嚴重不足。

　　（二）出現問題的原因

　　第一，新的稅制設計主要把農民負擔問題看成是一個降低平均稅負水平的問題，沒有充分考慮、甚至是忽視了構成農負問題主要是由于農民負擔的累退性越來越強，而在新農稅設計中采取一刀切的辦法，很可能惡化農民負擔的累退性。農村新稅制在取消各種收費的同時，提高了農業稅稅率，但收入較低者在收入結構方面以農業收入為主，因此這部分農戶更容易受新稅制提高農業稅率的負面影響，不僅無法減少累退性，甚至可能導致相反的結果。即使農民平均負擔由于取消各種收費而減少，最低或較低收入者的負擔也未必減少，而減少這部分人群的稅負水平恰恰應該是農稅改革的基本目標。從目前情況來看，那些收入比較高的人群，稅改后稅負的降低對其收入水平影響并不大，即使是稅改前較高的稅費水平，他們也能承受。但稅改卻使地方財政吃緊，并增加了上級政府財政轉移支付的壓力。財政轉移支付并沒有更多地落到應該接受補貼的收入較低者手中，這恰恰是稅制設計和轉移支付機制安排應該避免的問題。

　　第二，當前的稅改在農業稅稅率的具體確定和征收辦法上也存在一些問題。比如，相對統一的農業稅稅率忽視了根據納稅能力征稅的基本原則。在一些工商業比較發達、財政收入主要來自于非農業稅源的農村，原來就沒有太多地方性收費，提高農業稅率反而可能增加了農業和農民的稅負水平。而即使在經濟不太發達的地區，農業稅稅率在不同區位也未必要劃一。比如一些城市郊區，人均土地面積比較少，但級差地租比較高，如果按照農業稅計稅土地以耕地面積為計稅依據（農業稅常常以過去幾年的糧食作物平均產量核定），必然導致稅收降低過多，從而擴大了地方財政缺口。

　　第三，形式上，目前的農村稅改希望通過建立新體制的辦法來減少農民負擔，但沒有充分考慮基層財政的可持續性，所以，到目前為止也沒有看到上級政府尤其是中央政府在轉移支付方面的制度性和常規化安排。因此，最終可能仍然擺脫不了利用行政性措施來強行實施的辦法。如果地方財政出現巨大壓力，而上級政府財政轉移支付又無法完全補足，那么上級政府要么背離原先不再收費的承諾，要么就不得不采取強制性行政措施，要求地方必須在不增加稅費的前提下自行克服財政困難，而地方政府為了正常運轉的需要，加上可能被已經存在的遺留債務問題捆住手腳，往往很難做到這一點。

　　第四，新稅制改革忽視了上級政府管制的實施在農村稅費問題上的關鍵作用。實施上級政府的各種管制構成地方政府的主要任務，但在不同級政府之間信息不對稱的情況下，上級政府永遠不可能真正弄清執行這些管制到底需要多少經費和人員，也就不可能建立責、權、利明晰的制度化轉移支付安排。地方政府總是有各種理由要求擴大轉移支付。事實上，這一問題在農稅改革剛剛開始后不久就已初露端倪，很多地方政府并不是努力去削減地方行政開支、裁減冗余人員，而是以各種理由去千方百計爭取上級政府的轉移支付。這是上級政府要通過下級政府實施管制，但又存在信息不對稱情況下的必然結果。由此看來，放松和解除不必要的管制構成了解決農民負擔問題，乃至建構可持續農村新稅制的關鍵環節。

　　第五，現有稅改強調了減少稅負的絕對水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系，并為農村公共產品供給建立充足、高效的融資渠道。在放松和解除上級政府管制后，基層政府的工作重點必須轉移到提供地方性公共產品，包括基礎設施、農田水利和農村基礎教育等方向來。有效的公共品供給能夠提高農業和農村經濟的生產力，并最終有利于農民收入和生活水平的提高。因此，在合理利用財政支出的前提下，稅負絕對水平的提高可能會伴隨稅負相對水平的下降。從這個意義上講，單純強調減少農民稅費的政策可能具有片面性。

　　二、對策

　　農村稅費改革作為中國經濟體制改革的一個重要組成部分，涉及政府組織結構、財政收支體制、地方公共品供給機制以及行業管理體制等多方面的關系，每一個環節配合不當均可能使改革前功盡棄。農民的稅收負擔如何減輕、稅收的累退特性如何扭轉等問題必須結合當前農村經濟的整體形勢和結構性特點來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內。

　　首先，繼續堅持減輕農民負擔的政策。第一，堅持依法行政，全面清理整頓現行稅費法規。對部門各自為政的政策要進一步規范、統一，防止以依法征稅為名而使農民總體負擔失控；堅決取消不合理收費，嚴懲違法收費的單位和個人，維護正常的稅收秩序；分清權力與義務，該征則征、該免則免，在要求農民依法納稅的同時，征收機關也要依法減免。在農業稅計稅面積動態管理過程中，要堅持實事求是的原則，對被占用的耕地及時核減農業稅，仔細區分非法占地和耕地占用稅欠稅核減農業稅，認真處理好這些關系農民切身利益的具體問題。第二，增收減支，實施綜合配套改革，總的要求是不放棄增收的希望、不松懈節支的手段。貧困地區由于多方面條件的限制，數十年來增收難見成效，短期內的增收潛力是十分有限的，但發展是惟一的出路，不應該放棄。相比較而言節支更易見成效。一是精簡人員。要結合機構改革，調整鄉鎮職能，大力精簡人員，減少對財政性資金的需求，只有永久性節支，才能使農民負擔從根本上減下來。二是控制支出。調查中我們發現，有些鄉、村建設項目過多，未量力而行，在向農民轉嫁負擔的同時也加劇了鄉村兩級的收支矛盾。因此應實行村級財務代理記賬改革，并發揮村民代表的作用，在今后一事一議中實行民主決策，防止個人說了算。鄉鎮要繼續推行零戶統管，對亂收費所得收入要上繳財政，防止亂收費死灰復燃。

　　其次，要推進農村民主政治制度改革，加強農民權利和農村民主建設。現代稅制的兩個重要標志就是稅收的無差別性以及納稅人的民主。首先，稅收應該消除身份色彩，實行公民權利平等基礎上的非身份性稅法，另一方面，現代稅制要求權利與義務相對稱，承擔哪些義務就應有相應的權利，上繳稅收的同時也就應該賦予農民一定的權利。可是這兩個方面在中國目前都還不完善和健全。依農民身份征稅的情況依然存在，農民的權利也一直是被忽視的領域。因此，在下一步的稅費改革中，一定要把農民的權利放在重要的位置，在向農民征收稅收的同時給予農民相應的權利，只有這樣，才能將稅費改革順利地推行下去。只有在加強農民權利的基礎上才能進行農村民主建設，真正實現農村自治，讓農民決定自己社區的重大事情。

　　第三，改變農村公共品的供給機制。建國以后，我國一直實行制度內和制度外兩種公共品的供給方式，制度內的公共品供給主要是指以稅收作為籌集資源的主要方式，而制度外的公共品供給主要是指以非稅收入作為籌集資源的主要方式。這種供給方式有許多弊端，例如累退性的成本分攤機制、預算約束軟弱、供給效率低下等等。在這種方式下，農村公共品的供給會出現兩種情況，一方面農民急需的農業科技、農村醫療、鄉村道路等公共品供給不足，另一方面鄉鎮的行政服務、鄉鎮廣場等具有“政績性”的公共品供給嚴重過剩。要改變這種公共品供給機制，必須將大部分的制度外公共品供給納入制度內，這樣既可以提高公共資源的使用效率，也可以滿足農民的切實需求。

　　第四，改革財政體制。1994年分稅制改革的時候，只涉及到在中央與省之間的事權和財權劃分，而沒有進行省以下的分稅制改革，這就導致了省以下政府沒有相應的主體稅種，特別是鄉鎮級財政，雖然處在行政序列的最低一層，但是卻承擔了相當數量的農民公共品的供給任務，由于沒有足夠的收入作保障，只好向農民亂集資、亂收費、亂攤派。因此，在下一步的改革中，應逐步明確每級政府的事權（像農村基礎教育這樣的公共品到底應由誰來供給等等），并規定每級政府的稅權，即確定一個主體稅種，這樣才能從根本上減輕農民的負擔，并且能夠保證農民公共品的有效供給。