摘要：

    國有控股公司作為連接國有資產管理部門和國有企業的中樞，在國有資產經營過程中處于關鍵性的地位。本文從國有控股公司公司法人的性質的入手，從公司治理結構的角度，分析了國有控股公司股權行使、董事會結構和權限、經理的相關問題和監事會制度的完善，通過上述分析為完善我國國有控股公司的治理結構提出了一系列建議。

    引言

    國有控股公司在西方許多國家都存在，而且新加坡等國家的國有控股公司在本國經濟發展中發揮了十分重要的作用。政府的國有資產管理機構不能直接插手企業事務，要在政府與企業之間建立中間組織——國有資產經營機構，通過政府授權負責國有資本的營運。這種國有控股公司性質的機構，對于政府，它是國有資本的經營者，對于生產企業，它是國有資本的出資人代表，對企業實行控股或參股經營，是國有獨資的特殊企業法人。根據世界銀行的一份研究報告，利用國有控股公司對國有資產進行管理的主要好處是：可以緩沖政府干預；有效協調決策、提供戰略指導和完善財務紀律；集中稀缺管理人才，提高企業管理水平；可以得到合作的規模效益。國有控股公司能夠起到政企分開的作用，這一點對我國尤其具有參考意義。1

    國有控股公司的含義和公司治理結構的界定

    國有控股公司是指通過持有其他公司達到具有決定性表決權的股份，而對該公司進行經營控制，并主要從事資本經營或者其他經營及其他生產經營活動的國有公司。2按照國有控股公司本身是否直接從事商品或勞務經營活動，可分為純粹控股公司和混合控股公司。純粹控股公司是指單純從事股權收購和控制活動，而本身并不從事生產經營活動的公司。混合控股公司則是指既從事股權控制，又從事某種實際業務經營的公司。

    國有控股公司在國有資產管理中處于一個承上啟下的地位，一方面接受國有資產管理部門的委托保證國有資產的保值增值，另一方面作為參股企業中國有股權的代表行使國有股東的權利。目前對于國有控股公司的性質學者也有不同看法，有的學者認為國有控股公司的性質是行政機關，認為國有控股公司的工作人員是特殊的國家公務員，但是多數學者認為國有控股公司是一種特殊的企業法人，是國家授權對一部分國有資產具體行使資產受益、重大決策、選擇經營管理者等出資者權利，并對授權國有資產進行資本經營的特殊企業法人，因而又稱其為國有資產經營公司。其所以是特殊企業法人，就在于它作為國有資產所有權的代理者，行使出資者權利，具有授權范圍內的所有權。筆者也認為國有控股公司在法律上公司法人，公司治理結構的分析對于國有控股公司同樣適用。

    公司治理結構雖然是目前法學界和經濟學界最熱門的話題，但是對其具體含義學者仍存在爭議。林毅夫認為公司治理結構可分為外部和內部治理結構，其中外部治理結構指公平競爭的市場環境，它是公司治理結構的基礎，內部治理結構不過是它的派生制度安排。現在國有企業所表現出的政企不分和委托—代理關系中經營權背離所有權等問題，都可歸納為所有者和經營者分離條件下存在信息不對稱、激勵不相容和責任不對等，而信息不對稱是三個問題中的關鍵，這是由于缺乏公平競爭的市場環境造成的。魏杰指出，公司治理結構概念經歷了以貨幣資本為中心，到將人力資本和貨幣資本并列作為企業基礎，并將最終以人力資本為基礎的新的法人治理結構這樣的轉變過程。相應地對公司治理結構的研究，應主要集中在對人力資本激勵機制和約束機制的研究上，進而提出我國現在國有企業的公司治理結構在對人力資本的激勵和約束方面存在缺陷，要以此為突破口進行改革。法學界學者認為所謂公司法人治理結構，也稱之為公司治理結構，是指所有者，經營者和監督者之間透過公司權力機關（股東大會），經營決策與執行機關（董事會、經理），監督機關（監事會）而形成權責明確，相互制約，協調運轉和科學決策的聯系，并依法律、法規、規章和公司章程等規定予以制度化的統一機制。3

    筆者認為雖然學者對公司治理結構的含義有不同看法，但是公司治理結構的核心是公司股東會（在國有獨資公司是股東）、董事會、監事會、經理權利劃分及其制約，公司治理結構的主要目的是為了促進公司有效運作，平衡和維護股東和債權人等利益相關人的利益。公司治理結構的核心問題是解決股東和經營管理人員之間“信息不對稱”問題和“內部人控制”問題。下面筆者從國有控股公司股權行使和董事會、監事會、經理的職權及其相互制約四個方面討論我國國有控股公司治理結構的完善。

    國有控股公司中國有股權的行使

    從理論上看，國有控股公司可以采取國有獨資公司、有限責任公司、股份有限公司的形式，但是作為國有資產管理中的中間環節，通常國有控股公司都采取的是國有獨資公司的法律形式。因此國有獨資公司中國家是唯一的股東，現在中央和地方的國有資產管理委員會實際享有國家股東的權利履行國家股東的義務。但是目前國有控股公司的股權結構是否是最優的制度安排是值得討論的問題。目前上海等地的國有控股公司一般是由各政府專業管理部門和行業行政性公司改組而來的，因此在行政部門為其前身的國有控股公司中，其企業的性質還不明顯，更沒有可能允許其他非國有資本參股國有控股公司。國有控股公司作為企業運營，股權的多元化當然是十分有利的，因為國家作為股東有許多缺陷，4相反如果其他非國有股東能夠參與國有控股公司的治理，其監督積極性及監督效率將遠遠大于國家股東。但問題是各地地方政府都授權國有控股公司代表政府持有企業的國有資產產權，對所有投資的企業國有資本的收益進行管理，運用國有資產收益進行再投資。如果允許非國有股東參股國有控股公司，將會導致國有企業的產權關系的混亂，因為國有控股公司包含多個股東，那么它在參與其參股企業運營中就應該考慮其他股東的利益，而不僅僅是國家股東的利益，這實際上就意味著在其他股東參股的情況下，國有控股公司已經不適合作為國家股東的代表。因此筆者認為國有控股公司仍堅持國有獨資的形式。而且其他股東如果要參與國家控股或參股企業的運營完全可以通過參股國有控股公司所控股公司的形式進行。

    目前我國的國有控股公司有許多是混合式控股公司，也就是其本身仍然從事生產經營活動。筆者認為這種結構有許多不利之處：首先，混合性控股公司規模龐大，經營效率必然受到影響，而且容易形成壟斷；其次，從上文的分析看出，混合性控股公司從事的生產經營業務如果需要引入其他非國有股東，不適合對控股公司直接參股的形式進行，而應該把代表國家行使國有股權的職能和生產經營活動進行分離。因此筆者認為將來組建的國有控股公司主要應該采用純粹控股公司的形式，而且應該以國有獨資公司的法律形式。

    國有控股公司作為企業性質的法人，其唯一的股東就是國家，但目前實際代表國家行使股權的行政機關是中央和地方的國有資產管理委員會。國家作為股東雖然是有其特殊性，但是其仍須依照《中華人民共和國公司法》規定享有權利、承擔義務，不得違反法律侵犯國有控股公司的權利。如依照《公司法》第六十九條第一款規定：“國有獨資公司設經理，由董事會聘任或者解聘。經理依照本法第五十條規定行使職權。”但是實踐中一些國有控股公司的經理、副經理由國有資產管理部門聘請，這些做法顯然違反了公司法的規定。而且國有控股公司的通過控股或參股的形式運營國有資產，其作為國有資產股東的代表國家行使股東權利，國有資產管理部門在授權其相關權利以后，一般情況下不得干涉其行使權利的行為。更不能直接干涉、甚至命令其參股或控股企業。國有控股公司是其參股或控股公司的股東，兩者之間的關系應該受《公司法》的調整，也應該依照《公司法》的規定行使其權利，不能直接干預參股或控股企業的日常經營活動，但是為了保證國家作為股東的權利和國有資產保值增值，其也必須積極參與被參股控股公司的運營，如通過任命公司董事、監視、通過董事會聘請公司經理等方式，使國家股東的權利得以實現。

    國有控股公司董事會結構及職權

    通常國有控股公司采取的法律形態是國有獨資公司，國家是唯一的股東，不存在股東之間利益沖突。但是由于股東相對超脫于公司的經營管理行為，因此其對國有控股公司治理的監督能力和監督效率相對較低。因此國有控股公司治理結構的重點在于其董事會的結構和效率。

    依照我國現行《公司法》第六十八條規定：“國有獨資公司設立董事會，依照本法第四十六條、第六十六條規定行使職權。董事會每屆任期為三年。公司董事會成員為三人至九人，由國家授權投資的機構或者國家授權的部門按照董事會的任期委派或者更換。董事會成員中應當有公司職工代表。董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。董事會設董事長一人，可以視需要設副董事長。董事長、副董事長，由國家授權投資的機構或者國家授權的部門從董事會成員中指定。董事長為公司的法定代表人。”上述規定對于國有控股公司同樣適用。但是筆者認為上述規定對于提高國有控股公司治理效率是不夠的。在國有控股公司中董事會的決策的范圍包括公司經營中重大事務，但某些重大事務還必須得到國家授權的投資機構或者部門批準，其另外的一個職能是對公司的經營者的管理行為進行監督。為了保證董事會的決策和監督職能的發揮，筆者認為應該從以下幾個方面改革：

    首先，應該改進國有控股公司的董事會結構。目前我國國有控股公司董事會成員以公司的經營管理人員為主，而且多數成員是從行政官員中任命的。依照我國《公司法》的規定，僅要求國有控股公司包括職工董事，而且對職工董事的比例沒有規定。職工作為公司內部人員不但有監督經營管理人員的積極性，而且也有監督的信息優勢。但是學者研究發現在國有企業中經營者與職工的制衡關系是不可能，因為經營者的利益是職工利益的“函數”，經營者提高自己收入的最好辦法就是提高工人的收入。5 因此職工董事雖然能夠對經營管理人員起到一定制約作用，但是不應該過分依賴職工董事的監督行為。

    新加坡最大的國有控股公司淡馬錫控股公司是財政部的全資注冊公司，直接向財政部負責。公司董事會由１０名董事組成（１９９４年），其中８人是政府有關部門的代表，２名來自私人企業，董事長由財政部常務秘書（相當于副部長）擔任。新加坡金融管理局局長、財政部總會計師、新加坡貿易發展局局長都擔任該公司的董事。雖然淡馬錫控股公司的大多數董事由政府官員兼任，但他們兼職不兼薪，薪金仍由政府支付。 6但是筆者認為國有控股公司董事會成員由政府官員兼任或者從政府官員中任命并不是合適。因為政府官員并不熟悉公司的經營管理事務，由其負責國有控股公司的重點決策很難保證決策效率和決策科學性。另外政府官員通常會代表各自部門利益，因此國有控股公司董事會的難免會受到政府部門利益的影響，這不但不利于政企分開，而且可能使國有控股公司的決策實際是部門利益妥協的產物。因此筆者認為國有控股公司可以有適當比例的政府官員，但是為了保證董事會決策的科學性，一定比例的董事會成員應該從具備經營管理能力的人員中任命，這些人員不但可以是作為公司內部人的經營管理人員。而且董事會應該包括一定比例的外部董事。外部董事是指除了在擔任董事以外不在公司擔任職其他職務的董事。外部董事在履行職務中不受內部經營管理人員的影響，保證其獨立監督經營管理人員的行為。在選擇外部董事過程中應該注意其任職條件，避免“學者化”和“官員化”，通常外部董事應該是具備一定經營管理經驗或者經營管理能力。另外可以考慮參考我國上市公司治理結構在國有控股公司中設置戰略、薪酬、審計等專門委員會，以提高董事會履行職責的效率。

    其次，關于國有控股公司董事會的職權范圍，應該依據《公司法》第六十六條規定：“國有獨資公司不設股東會，由國家授權投資的機構或者國家授權的部門，授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發行公司債券，必須由國家授權投資的機構或者國家授權的部門決定。”董事會在行使職權中應該嚴格按照國有資產管理部門的授權進行，不能越權做出決定。同時依據公司的相關規定，不能越權處理經理職權范圍內的事項。

    國有控股公司經理相關問題

    國有控股公司經理負責國有控股公司的日常運營，通過適當的機制對其進行監督和激勵是保證國有控股公司高效運作的基礎。我國國有控股公司與多數國有企業面臨著同樣的問題，就是對經理人員的激勵不足。雖然近年來在國有企業中推行年薪制和持股計劃，并進行股票期權試點，但是經理人員收入與其職責不相稱。國有控股公司一般是國有獨資公司，因此采取股票期權條件不具備，通過采取年薪制雖然可以提高經理人員的收入，但是國有控股公司中經理人員的收入水平相對較低，因此考慮到國有控股公司經理人員的重大職責，因此應該保證其收入水平與市場上同等水平的經理人員的收入水平相當。另外，筆者認為有必要通過制度創新的方式為經理人員提供更多的激勵機制，如可以采取虛擬股票期權的方式。對于國有控股公司經理的監督，依照《公司法》規定這一職責是由董事會和監事會共同承擔，如何保證董事會監督職能發揮在上文已經進行論述，監事會的完善將在下文詳細論述。

    目前我國多數國有控股公司中經理和董事長是由同一人擔任的，但是有學者認為，這種模式雖然能夠保證權力集中和工作的高效率。但也存在以下缺點：（1）職能不分，權責不對等。董事長主要負責公司大政方針的制定，而總經理主要負責執行這些大政方針，向董事會負責。將兩者集于一身，不僅職能紊亂，不利于各個職能的履行，而且出了問題不好追究責任，只能是“自己向自己負責。”（2）不利于建立制衡機制。《公司法》規定，總經理應由董事會聘任。董事會與總經理之間具有監督與制約關系。總經理負責實施具體管理，董事長要監督實施過程和實施結果。兩者集于一身，形成“自己監督自己”的悖論。（3）根據兼職者的實踐經驗體會，認為董事長和總經理由一人兼，因工作太多，精力有限，實際上只能集中精力從事董事長的工作，而把總經理的工作交由常務副總經理處理。 筆者同意上述觀點，因此建議在國有控股公司中采用董事長和經理分設的模式。實踐中我國一些國有控股公司已經采取這種模式，如深圳投資管理公司的董事局主席與總裁分設。

    國有控股公司監事會制度的完善

    監事會在我國公司治理結構中是專門負責進行監督的機構，依照《公司法》第六十七條　規定：“國有獨資公司監事會主要由國務院或者國務院授權的機構、部門委派的人員組成，并有公司職工代表參加。監事會的成員不得少于三人。監事會行使本法第五十四條第一款第（一）、（二）項規定的職權和國務院規定的其他職權。監事列席董事會會議。董事、經理及財務負責人不得兼任監事。 ”而且國務院還于2000年3月頒布了《國有企業監事會管理暫行條例》對國有企業監事會的職責、監督檢查的方式及法律責任進行詳細的規定。國有控股公司中監事會的運作也應該受《公司法》和《國有企業監事會管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）的雙重約束。

    監事會的組成，依照《暫行條例》第四十條第二款規定：“監事分為專職監事和兼職監事：從有關部門和單位選任的監事，為專職；監事會中國務院有關部門、單位派出代表和企業職工代表擔任的監事，為兼職。”《暫行條例》第十八條對監事的任職條件做出規定，要求監事應該“具有財務、會計、審計或者宏觀經濟等方面的專業知識，比較熟悉企業經營管理工作”。而依照《暫行條例》第三條規定，監事會的監督以財務監督為核心，監事會成員一般是政府官員和企業職工，能否滿足上述條件值得懷疑。因此筆者建議在必要的情況下，監事會主管部門可以通過對外聘請的方式，聘用具有專業知識的相關人員作為國有控股公司的專職或兼職監事。

    由于我國國有企業的監事會是由監事會主管機關派出的，即使是職工監事也必須得到主管機關的統一，因此國有控股公司中監事會作為外部監督者發揮監督職責首要前提是能夠獲得必要的信息，《暫行條例》較《公司法》的規定更能得到執行，因為其規定了國有企業妨礙監事會履行職責的法律責任。但是監事會要監督董事會的行為，最有效的辦法是能夠參加其決策的過程，《公司法》和《暫行條例》都規定了監事會參加董事會的權利，但是兩者都沒有明確規定如果董事會沒有監事提供參加董事會會議的機會的法律后果。國有控股公司中監事會也可能面臨著參與董事會會議權利沒有辦法得到落實的情況，因此建議明確規定公司違反《公司法》和《暫行條例》上述規定的法律后果。保證監事會能夠及時準確掌握董事會決策內容和程序，并監督其有沒有違反法律和公司章程的行為。

    結論

    國有控股公司作為連接國有資產管理部門和國有企業的中間環節，是國有資產運營的關鍵環節。本文從公司治理結構的角度對完善我國國有控股公司提出了若干建議。首先，認為應該堅持我國國有控股公司國有獨資公司的性質，并應主要采取純粹控股公司的形式；其次，認為現有國有控股公司董事會結構過于單一，建議引入外部董事，董事應該具備相應的任職條件，而且提出職工董事的局限性；再次，認為國有控股公司的經理應該與董事長分設，并建立相應的激勵機制；最后，建議引入外聘的具有專業知識的監事，并通過完善相關立法的方式保證監事獲取各項信息的權利得以實現。