公共政策是國家治理的基本工具，國家審計機關開展公共政策審計是發揮審計推動完善國家治理職能的必然要求。審計機關對于該領域的研究和探索仍處于起步階段，因此，對這一新的審計形式所需要的基礎條件、路徑方法以及可能出現的困難進行充分研究，在當前有重要意義。

　　一、關于公共政策審計內涵的理解

　　公共政策是對英文public policy的直譯。對于公共政策，目前理論界仍沒有一個絕對權威的定義，但不論是戴維·伊斯頓的“社會的價值所作的權威性分配”理論，還是哈羅德·拉斯維爾與亞伯拉罕·卡普蘭“目標、價值與策略的大型計劃”理論，抑或是托馬斯·戴伊等人的“政府行為”理論，強調的都是政府（或其他權力主體）根據其自身的理性判斷對于公共生活的一種安排（當然，不經過民主決策產生的公共政策不在此列，那是合法性層面的問題）。從這一寬泛的定義，可以引申出公共政策所具有的部分特征，即：一是公共政策由有權機關發布和推動，具有規范性和強制性；二是公共政策是由有權機關做出的一種價值選擇，具有博弈性和妥協性；三是公共政策的作用對象是公共生活，具有廣泛的影響力；四是公共政策的作用過程，往往呈現一種“自上而下、層層傳遞”的過程。

　　按照審計科研所研究報告對于公共政策審計的定義，公共政策審計是“國家審計機關在法定職權范圍內，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統（政策主體、政策客體、政策環境）、公共政策過程（政策制定、政策執行、政策評估、政策終結等）和公共政策的結果和影響進行的監督、評價、建議咨詢等審計活動”。公共政策審計能夠從保障政策貫徹落實，提高公共政策決策科學性和政策能力，保障公共政策價值目標的實現，推動責任政府和績效政府理念的建立和深化，提高公共政策的參與度和透明度從而增進社會民主等五個方面作用于國家治理。

　　二、對于公共政策審計的幾點認識

　?。ㄒ唬徲媽ο笊婕懊鎻V。公共政策是國家治理的目標實現途徑，往往由國家發布，主要針對政治、經濟、文化等某個領域進行調整。由于其自身所具備的特點，公共政策對于公共生活的調整往往容易產生連鎖反應，影響范圍極易擴散至相關領域。比如國家對房地產的調控，就引起稅收、金融、建筑等多個行業的劇烈反應。因此公共政策審計較一般審計項目而言，審計對象更為廣泛和模糊，對于審計項目的組織要求也更高。

　?。ǘ┕舱邔徲嬀哂须A段性。公共政策從制定到產生結果，有一個向下傳導的過程，其作用流程大致可以分為政策制定和政策執行（含科研所定義的后兩個階段）兩大階段。在公共政策過程的不同階段，審計關注對象、審計重點都不一致?？紤]到國家審計的行政監督權性質，政策制定階段的審計重點應更傾向于通過向立法機關提供立法素材、決策依據等方式，為立法機關合理制定政策、適時修正政策等提供建議；而對于政策執行階段審計重點則轉向政策執行在內容上是否同一，標準上是否統一，執行過程是否流暢、執行結果是否到位，乃至政策執行部門在執行政策過程中是否存在失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等行為等方面。

　　（三）審計視野要求全局性。如前所述，公共政策本身具有博弈性和妥協性特征，公共政策在內容安排、出臺時間、政策實施手段選擇等等方面，都體現出“有權機關”對社會不同利益集團（甚至包括有權機關自身）價值需求的綜合平衡，其思維眼界是基于政策治理全局性的，其作用過程往往具有宏觀性、全局性特點。因此進行公共政策審計，必須突破以往審計項目查處違法違規問題為導向審計思路，將審計重點放在科學分析和評價公共政策對于社會發展全局影響之上，發揮國家審計信息收集和處理能力的優勢，及時的揭示問題、分析問題和反映問題。

　　三、當前公共政策審計實踐中的難點分析

　　一是對“公共政策”這一審計對象缺乏明確界定。公共政策實際是一個非常廣泛的問題，涉及政治、經濟、社會、環境等等諸多領域，哪些是審計可以關注的，那些是應該關注的，那些是需要重點關注的，以及哪些是不應關注的，直接關系到審計項目的立項。目前不論是審計機關抑或是理論界，仍未對此問題進行明確界定，這一狀況既不利于審計機關內部具體操作，也容易引發外界不必要的疑慮和抵觸。

　　二是對于“公共政策”審計的邊界缺乏界定。將公共政策全過程納入審計監督的范圍，意味著審計監督權力與黨的領導權、人大的立法權以及政府的行政管理權都將出現交集。面對這種交集審計機關既不能“固步自封”，放松甚至放棄監督；更不能“越廚代庖”，以監督名義“代行”其他權力主體職權，因此對于公共政策審計中審計權力的邊際需要有一個清晰的認識。

　　三是“公共政策”審計的評價標準較難確定。這主要有兩方面原因，一方面“公共政策”的實質是政策制定者對于社會價值所作的權威性分配，一般不會存在與當前實行的法律法規相違背的情況（現行的公共政策甚至都是審計評價標準的重要來源），因此公共政策的評價很大程度上是一個“比較選優”的問題。而持不同立場、不同視角的主體，對于同一個公共政策的評價，往往會得出不同的結論，評價標準難以做到唯一性；二是對于審計機關而言，當前行政型審計體制也制約了審計機關對于公共政策進行審計的能力。進行公共政策審計，審計機關如何滿足中央政府、地方政府、普通民眾的不同利益期望；如何在諸多的價值中選取最優的評價依據，是審計機關在公共政策審計中需要考慮的問題。

　　四是“公共政策”審計結果如何執行的問題。公共政策與其他專項審計的審計對象不同，其發生作用的方式、基本運作流程等并不必然以一定經濟行為為媒介。因此，當前主要以經濟監督權形式存在的審計權，缺乏對公共政策事項本身進行實質調整的能力，審計機關只能通過建議的方式，促進政策制定和執行機關對當前政策不合理的內容和執行過程中不合理的環節等加以改進。從目前審計機關的權力能力來看，審計機關仍缺乏足夠制約能力，來保證上述機關認可并接受審計建議。

　　四、若干建議

　?。ㄒ唬τ谡吒檶徲嫅M行適當規劃。鑒于公共政策審計的若干特點，將公共政策審計“一步到位”的想法是不適當的。審計機關有必要在理清各類關系的前提下，對推進政策跟蹤審計做一個較為長期的規劃。從目前條件來看，第一階段可沿襲審計機關以往審計經驗，從政策執行的跟蹤審計入手，通過揭示和分析在政策執行過程中的問題，提出對包括執行機制，以及制度本身的改進建議。在此階段審計工作的重點在于推動公共政策的全面執行；第二階段審計機關可以通過特定的審計程序，針對性的開展對特定的公共政策的審計。通過對公共政策目標是否合理、成本是否經濟、效果是否實現、損害是否得到充分補償等指標的綜合評估，對公共政策整體的合理性發表審計意見。這一階段審計工作的重點在于評估政策自身的合理性和經濟性，為有權機關的加強、中止或廢止公共政策提供決策依據；第三階段審計機關應發揮“智庫”角色，通過審計工作對社會危機進行前瞻性的風險識別，及時提示有權機關制定或加快實施某類型公共政策。

　　（二）應積極創造政策研究條件。審計機關應從國家審計長遠發展布局入手，做好政策研究工作的規劃；從提高政策研究能力的角度，在一線審計機關建立起與上級政策研究機構相配套的，相對獨立于審計業務部門的政策研究機構，并發揮整個政策研究體系的系統功能。同時加大政策研究專業人才的培養。審計機關的人才建設應該在精細分工的基礎上，將研究性人員從業務人員中分離出來，通過專門性研究提升政策分析的權威度。

　?。ㄈ┘訌妼徲嫏C關自身相關措施的建設。一是應盡快出臺政策跟蹤審計相關的操作辦法和指南性規范，解決政策跟蹤審計對象界定、審計邊界模糊、評價標準選擇困難、審計重點不清等基礎性問題；二是采取措施保障審計機關的獨立性，保證審計機關能在政策跟蹤中保持客觀、公正的立場，獨立發表審計評價意見；三是創新審計思路和方法，探索聯網審計、跟蹤審計、計算機審計等新審計方法在政策跟蹤審計中的運用，提高審計效率、擴展審計覆蓋面、提高審計分析的深度。四是繼續推動審計結果的全面公告。

　　（四）建立起審計機關與立法和政策制定機關的常設性溝通機制。使審計機關能及時掌握到當前立法和政策制定的背景、目的、思路、困難等基本情況，而進行針對性、專業性的分析，提供合理建議；另一方面也方便審計機關在日常審計實踐中發現、揭示的問題情況及時反饋到立法和政策制定機關，以完善制度建設；同時，雙方的常設性溝通也能提升雙方的了解度和借鑒度。具體而言，這種常設性溝通機制可以從審計項目計劃的征求意見制度、審計結果的報告制度、審計意見咨詢制度、雙方專業人才交流等專門性制度建設著手，逐步完善成統一的制度體系。

　　（五）公共政策審計應推動公眾參與。推動公眾參與重要意義在于：一是為審計重點的確定提供方向。公眾位于公共政策的末端，對于公共政策的利弊得失有最直觀的感受，因此公眾參與有利于審計機關及時掌握公共政策最新動態和薄弱環節，從而鎖定審計的重點；二是有助于審計評價更趨合理。促進專家和公眾對公共政策審計的積極參與，能夠起到集思廣益的作用，彌補審計機關能力上的不足，同時增進民眾對政策的認知和支持；三是為審計結果的有效執行提供助力。公民參政、議政能力與公民所掌握的政治信息量成正比關系，加強透明度能夠有效提升輿論監督的效果，不僅可以制約公共政策制定和執行中的“精英操控”和貪腐行為，也可以為審計工作提供良好的助力。

　　參考文獻：

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