20世紀80年代，里根當政時期的美國曾經進行了一場美國歷史上規模最大、波及世界上許多國家的稅制改革。當時，許多美國人對這項改革持有異議，對里根卸任時留下的財政赤字提出嚴厲指責。二十年以后的今天，美國的經濟學家大都認同里根的稅制改革和他當時實行的各項財政經濟政策。有的經濟學家和歷史學家更明確提出“現在是確定里根在美國經濟發展中的地位的時候了”、美國“今天的和平與繁榮時代的建筑師是羅納德。里根”、“克林頓總統并不是目前繁榮的創造者”。

　　回顧與思考美國二十年前的那場稅制改革是很有意義的。

　　稅制改革的背景與理論

　　進入20世紀70年代后，資本主義國家經濟普遍陷入“滯脹”狀態，在美國也是如此。失業率上升，私人資本投資的比率不斷下降，通貨膨脹加劇，這使納稅人的納稅等級上升，稅負的增長高于真實所得的增長，人們實際生活水平下降。稅收收入雖然不斷增長，但由于政府管理的事務過多，支出增長更快，財政赤字規模不斷擴大。西方一些經濟學家認為，出現“滯脹”的主要原因是由于實行凱恩斯主義，國家過分干預經濟和過分刺激需求的結果。因而，一些同凱恩斯主義相對立的經濟學派應運而生，他們主張從刺激需求改為刺激供給解決“滯脹”問題。供應學派是其典型代表，這個學派的理論并不成熟，但后來由于其政策主張被英美等國政府采納并付諸實踐，遂使其名聲遠揚。這個學派把稅收與經濟的關系作為研究的重點。供應學派的理論家喬治。吉爾德在1980年發表的《財富與貧困》中說，美國經濟中存在的各種弊端，“都是被一種違反常情和具有破壞性的稅收制度造成的或者說是被它弄得更糟的。”并說，對資本主義“這個制度的主要威脅是以累進稅率征稅（急劇上升的稅率奪取較高收入中越來越大的部分）”，“稅率的提高在觀代大多數民主國家有一個限度，一旦超過某一點（這一點早已達到），提高高收入者的稅率，就會導致富人們的生活更加奢侈浪費，而不是節約。”增稅所產生的影響只“會使稅收減少，特別是從高收入等級中得到的收入會減少”，因為他們會“從生產性用途中抽回財富、去儲藏黃金或其他可收藏的東西，或躲入稅金庇護所”。吉爾德還認為“只有富人才有足夠的資金去刺激經濟迅速增長，而又只有合理的稅率才能誘使富人去投資”。美國的稅率過高，按照“拉弗曲線”，早已進入刺激富人投資的“禁區”。“新右派”更是猛烈攻擊累進稅制：“經濟增長要求擁有資本并有效地運用資本，當這兩者通過課稅把資本沒收并讓政府部長們巧取豪奪時，就都化為烏有了。”

　　里根很贊賞上述理論。他說：“我的確相信供給學派經濟學。難道我們試用其他辦法還不夠久嗎？”他還說過，企業家從事生產經營活動追求的是利潤最大化，職工從事工作和勞動追求的是收入最大化，減稅有利于滿足他們的追求，減稅能調動企業家和職工的積極性，這是非常簡單的道理。里根還認為，政府對企業事務干預過多，規章制度包括稅收制度過于繁瑣，政府支出規模過大，也是影響企業積極性和經濟發展的主要原因。所以，要在美國進行重大改革，進行“第二次革命”。

　　稅制改革的內容

　　1980年底，里根入主白宮前后，即同他的經濟顧問班子研究確定了貫徹上述思想的“經濟復興計劃”和后來被稱為“經濟復興稅法”及“公平、簡化和促進經濟成長”的稅制改革計劃。

　　這些計劃的內容，可概括為四個基本要點：①減少聯邦總開支的增長，辦法是取消聯邦政府的適當責任范圍之外的活動和限制其他活動的開支增長。②把稅收負擔限制在最低水平，從而加強對儲蓄、投資、工作、生產率和經濟增長的刺激。③取消聯邦政府對個人生活、企業有效經營或者州和地方政府的工作的不必要干預，減少聯邦的管理負擔。④支持穩妥可靠的貨幣政策，以鼓勵經濟增長和控制通貨膨脹。

　　這四方面的核心內容是通過減稅、減支和減少政府干預來增加私人儲蓄和投資，調動地方政府積極性，促進經濟的發展。從1981年到1984年的四年中，個人所得稅的邊際稅率降低了25％，從原來的最低稅率14％和最高稅率70％，分別降為11％和50％。同時考慮通貨膨脹因素，實行個人所得稅指數化。對企業的固定資產實行美國歷史上最短的折舊辦法。折舊期分別為3年、5年、10年、15年。如汽車折舊期僅為三年。實行四點計劃并加上有利的國際環境，使美國經濟有了較快回升。1984年的經濟增長率為6.4％，這是從1954年以來沒有過的增長速度，1982年以來對新工廠和設備的實際投資每年增長15.4％，這是二戰后沒有過的速度，失業率從1982年的10.7％降為1985年的7.4％，通貨膨脹率從1980年的13％降為1984年的4％。里根對他在第一任期的四年里取得的成果是滿意的。他說：“四年來我們聯邦政府的工作也開始發生了悄悄的但是深刻的革命，我們遏制了當時看來是一股不可抗拒的趨勢：政府干預越來越多，稅收越來越高，開支越來越大、通貨膨脹越來越嚴重，防務力量越來越弱。”研究美國歷屆總統政績的歷史學家歷來是比較“苛刻”的，但他們認為，里根在第一任期的成績不錯，在他之前的美國四十名總統的平均分數以上。

　　里根競選連任總統后繼續推行他的四點計劃，特別是在稅制方面。他認為，盡管過去四年對稅制進行了一些改革，但稅制仍是復雜的、不公平的，稅率仍然偏高，以致使經濟不能按它本來可能的速度發展。于是在1986年10月他又簽署了被稱為是“美國第二次革命的核心”的稅制改革方案。如果說，1981年的稅制改革著重解決稅負過重，是個大減稅的改革，那么1986年的稅制改革，則是在繼續減稅的同時，著重解決稅制過于繁瑣的改革。因此，把這次稅改的內容可以概括為“簡化、公平和促進經濟的增長”。

　　1.簡化——從累進稅制向比例稅制過渡

　　多年來，美國的經濟學家和稅務律師都感到美國的所得稅制過于復雜和繁瑣，需要改革和簡化。所謂復雜和繁瑣主要表現在兩個方面：一是稅率復雜，一是各種扣除、減免稅和特殊規定復雜。這次稅改，在個人所得稅方面進行了很大簡化。他們將最高稅率為50％，最低稅率為11％的15級累進稅制改為15％和28％的兩檔稅制。另對高收入者征5％的附加稅。在公司所得稅方面，把原來15％到46％的五級稅率，改為15％、18％、25％、33％四檔稅率，并對特定的數額范圍加征5％的附加稅。同時，降低資本利得稅率，擴大研究與開發費用的抵免范圍。這就進一步降低了個人和公司的負擔，也大大簡化了稅制。

　　2.公平——由作為政府政策工具的稅制向中性稅制過渡

　　美國政府從30年代開始把稅收作為實現經濟和社會政策目標的重要手段使用。戰后使用這個手段的范圍更廣泛。這樣就使“稅式支出”規模越來越大，據統計，1985年已達3464億美元

　　稅收減免和優惠過多會腐蝕稅基，并產生三個潛在的問題：①稅式支出越多，稅基越小；稅基越小，要取得既定收入，就必須提高稅率；稅率越高，越影響人們投資和工作的積極性。②廣泛運用稅收手段去照顧某些經營活動，使稅法而不是市場成為決定使用經濟資源的主要力量。稅收引誘的結果扭曲了勞動力和資本的使用及消費的選擇，阻礙市場按最優的方式分配經濟資源。③多種多樣的補助和特殊規定，增加了納稅人對稅負不公平的擔心。

　　美國在1986年稅改中，對公司所得稅和個人所得稅的減免優惠進行了嚴格整頓。并規定公司所得稅率在如除各種優惠后，不得低于20％。他們認為，實行低稅率、寬稅基、少減免是這次稅改的一個“關鍵戰略”，實現這個戰略既可減少稅收對儲蓄、投資和工作等方面經濟選擇的干預，使稅制更加“公平”，又可以減少稅收方面的漏洞。

　　3.刺激經濟增長

　　刺激經濟增長是稅改的目的，“簡化”和“公平”是達到這個目的的手段。那么，如何通過“簡化”和“公平”來刺激經濟增長呢？如上所述它是通過減少稅率檔次，由累進稅制基本上過渡到比例稅制，整頓稅收優惠，擴大稅基，降低邊際稅率，鼓勵富人積極投資（但也不傷害窮人，因由于起征點提高，使600萬低收入者免稅），從而達到刺激經濟增長的目的，后來的實踐證明，這個目標基本上得到實現。

　　里根是美國在越南戰爭失敗后全民士氣低落的情況下上臺的。人們普遍認為，他為恢復美國民族自信心立下了汗馬功勞。里根在他卸任的告別演說中說：美國“經濟復興”和“信息復興”是他執政期間“最感自豪”的兩大成功。他說：“由于實行了以減稅為中心的經濟政策，美國自1982年底以來的經濟增長是美國歷史上和平時期最長的一次。”但對他在任職期間留下的1.5萬億美元聯邦赤字表示“遺憾”。

　　看來，說美國“今天的和平與繁榮時代的建筑師是羅納德。里根”并不過分。因為從稅收角度看，里根的兩次大規模的稅制改革，不僅刺激了整個80年代美國經濟的發展，為企業積累了資金，提高了居民生活水平，而且確實為美國今天高新技術的迅速發展注入了“催化劑”。但是，說“克林頓總統并不是目前繁榮的創造者”，似乎有失公允。克林頓首次當選總統后，還未去華盛頓正式就職，即在小石城召開由經濟學家和工商企業界人士參加的經濟會議，商討發展美國經濟的對策，決定繼續推行里根的輕稅政策，并利用冷戰結束后有利的國際形勢，大力發展高新技術產業，對產業結構進行戰略性調整，把里根奠定的基礎“催化”成今天經濟強勁發展的局面，并在1998年消滅了多年來困擾美國經濟的巨額財政赤字，所以應該說克林頓也是美國“目前繁榮的創造者”

　　幾點思考

　　（一）經濟理論要不斷創新

　　凱恩斯對統治西方經濟理論界一百多年的亞當。斯密理論發起挑戰，應該說是很有膽識的。他的一部《通論》，使市場經濟變為市場經濟與政府干預相結合的“混合經濟”，把西方的經濟理論推上一個新臺階，也使類似30年代的經濟大危機再未發生。實踐凱恩斯理論五十余年，國家過分干預經濟和刺激需求的結果，使政府對經濟的管制越來越復雜，稅負越來越重，集中到政府手中的財富越來越多，于是影響了人們投資、儲蓄和工作的積極性，影響了經濟的“供給面”。這樣又使凱恩斯的理論無法解決經濟“滯脹”問題。貨幣學派和供應學派主張放寬政府管制、分散權力、減輕稅負，從刺激需求轉向刺激供給，從而解決了經濟“滯脹”問題。由以上可見，經濟理論需要不斷創新。

　　（二）改革稅制要有戰略思路

　　20世紀70年代的美國，財政收支不平衡，存在巨額財政赤字，而且呈不斷增加的趨勢，按照保守的理財思想，這時應采取增稅政策，以期增加政府收入，彌補財政赤字。但是里根沒有采取這種政策，而是采取了相反的政策。在他看來，增稅只能使政府從私人經濟部門現有資產中挖走一塊，打擊他們的積極性，使蛋糕越做越小，而減稅則可以調動他們的積極性，把蛋糕做大，使政府在增加收入的同時，也會給私人經濟部門留下較大一塊。這是一種具有戰略眼光的思路，但實行這種戰略具有很大的政治風險。當年許多美國人強烈反對里根的政策，認為減稅會使美國的財政很快崩潰，減少稅收優惠會使美國企業的國際競爭力降低等。持這些觀點的人，并非都是出于對里根的敵意，但這些觀點卻十分有害。里根沒有理睬這些觀點，而是以一個政治家“超前想像力”的戰略眼光和膽識，堅定地進行他的“革命”。

　　（三）稅率的設計：降低平均稅率與降低邊際稅率

　　美國等西方國家在戰后初期進行的稅制改革是降低總體稅負（平均稅負），目的是調動所有資本家和工人的積極性，加快經濟的恢復與發展，改善居民生活。80年代，美國等西方國家進行稅制改革不是降低平均稅率，而是降低邊際稅率，目的主要是為了調動富人投資的積極性，發展科技，擴大經濟的“供給面”，刺激經濟在高新技術基礎上快速發展。最近幾年美國經濟發展較快，增稅有很大的空間，但是克林頓政府仍采取低稅政策，稅收占GDP的比重一直在30％左右徘徊，其目的也是刺激經濟更快地增長。

　　（四）在減稅的同時要減支出

　　政府推行減稅政策，一般都是為了調動人們從事生產經營、擴大投資和努力工作的熱情，促進經濟發展，增加財政收入。但從開始減稅到減稅產生效果之間有一個“時間差”，收入一般將會減少。在此期間，為了保持財政收支基本平衡，在減稅的同時要克服困難和壓力，大力壓縮財政支出和盡量減少借債，為執行減稅政策鋪平道路。減支的目的還在于精簡政府機構，減少政府干預，為市場充分發揮分配資源的作用創造條件。1995年美國國會通過的“格拉姆——魯德曼預算平衡法”，正是基于這種考慮。這項法律規定在預算沒有實現收支平衡之前的過渡期內，總統有權對除社會福利之外的其他開支進行強制削減，還規定了每年預算赤字的最高限額。