內容提要：本文從我國國情出發，結合溫州市的具體情況，對我國社會保障制度現狀、開征社會保障稅的基本設想及征收社會保障稅后可預期的效果進行了初步探討。

　　關鍵詞：社會保障稅  社會保障制度

　　一、我國社會保障制度現狀及面臨的挑戰

　　（一） 巨大的歷史遺留債務束縛社會保障事業的發展

　　我國社會保障事業始于20世紀50年代。當時的《中華人民共和國勞動保險條例》規定，勞動保險金由企業按職工工資總額的30%繳納。其中30%上交全國總工會，作為勞動保險總基金，全國調劑使用；70%留在企業，用于支付職工退休養老等費用。開支有剩余時，每月上繳余額到各省、市工會或產業工委會全國委員會，作為勞動保險調劑金；如果企業不夠開支時，由上級工會進行調劑。“文革”前，國家有關部門對此又作了完善，此時社會保險已初步形成了社會統籌安排。但1969年11月財政部發布了《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見書》，提出國營企業一律停止提取勞動保險費，企業退休費用和其他勞動保險費用改從企業營業外列支。從此形成了退休養老費用由企業自己負擔的制度，使帶有社會統籌性質的勞動保險變成了“企業保險”。

　　隨著時間的推移，到了20世紀80、90年代，解放初期參加工作的職工大批退出生產崗位，“企業保險”也隨之暴露出許多問題：一是難以保障退休職工的生活，部分虧損企業無力支付退休養老費用；二是影響了企業活力，退休養老費用負擔畸輕畸重，負擔重的企業在競爭中處于劣勢；三是影響了在職職工與退休職工的工作積極性；四是不利于經濟體制改革的深入。在這種情況下，我國從1984年開始實行社會保險社會統籌制度改革，經過十幾年的摸索和完善，我國已初步建立起“社會統籌與個人賬戶相結合”的新型社會保險制度，在一定程度上解決了許多“企業保險”遺留的問題。但一直沒有解決“企業保險”中的職工繳費問題，即新的養老體系中“老人”和絕大部分“中人”的視同繳費年限的繳費問題。這些“老人”和“中人”在老的養老體系中的貢獻并沒有被明確作為其退休金繳費儲存起來，而需要新的養老體系來償還，導致新的養老體系中個人賬戶嚴重虧空。據《中國統計年鑒》（2000年）統計測算，全國個人賬戶空賬多達21176億元。以上所提出的空賬，僅限于已納入新的養老保險體系的8475.8萬在職職工和2727.3萬退休職工。如果把全國69 957萬從業人員和將達1.3億的老年人全部納入養老保險體系，則空賬可能高達幾十萬億甚至上百萬億元。以溫州市為例，截至2000年底，個人賬戶按《中國統計年鑒》（2000年）測算辦法測算，空賬多達30億元。

　　（二）迅速加劇的人口老齡化、高齡化趨勢沖擊著社會保障事業

　　人口老齡化，一般是指老年人口增多、占到總人口的一定比例。按照聯合國有關機構的規定，60歲以上的稱為老年人，當60歲以上的老年人口達到或超過總人口的10%，或者65歲以上的老年人口達到或超過總人口的7%，那么這個國家或地區便稱為“老年型國家或地區”。我國是世界上人口最多的國家，改革開放以來，隨著人民生活水平的不斷提高，醫療衛生條件的不斷改善，人口死亡率由解放前的20%降到現在的6%以下，人均預期壽命由解放前的35周歲提高到現在的70多歲，再加上推行計劃生育政策，人口出生率和自然增長率下降，大大加速了我國人口老齡化、高齡化的進程。到2000年底，我國老年人口已達1.3億，占總人口的10%左右，進入老年社會。預計到2020年老年人口將達到2.8億，占總人口的20%左右，我國將成為高度老齡化的國家。到2000年底，溫州地區老年人已達80萬人。

　　人口老齡化和高齡化對社會保險最直接的影響是：退休的勞動者日益增多，贍養率不斷提高，養老負擔急劇膨脹，并且隨著人口老齡化和高齡化的進程而高速增長。1952年全國退休職工僅2萬人，而1998年底達2727.3萬人；贍養率1978年為30.3：1，1980年為12.8：1， 1998年底為3.1：1；全國開支的退休養老費用， 1998年為2073.7億元。溫州市2000年退休養老費用為1.5億元。

　　（三） 我國社會保險管理體制的分散性嚴重阻礙社會保障事業的發展

　　我國原有的社會保險管理體制具有嚴重的分散性，如醫療保險、生育保險、工傷保險仍由企業管理。即使是已實行社會統籌的保險項目，也是多頭分散管理，各部門自行制定各自的規章制度，國家沒有統一的管理辦法。如失業保險，企業職工的失業保險由勞動部門負責管理，而勞動部門保險措施相對乏力，因此大批下崗職工沒有真正得到保障；機關事業單位職工的失業保險則由人事部門負責管理；養老保險則分別由多個部門分別管理。由于各部門所處利益、角度不同，在實際工作中經常發生決策及管理上的磨擦和矛盾。而且社會保障資金的籌資也帶有濃厚的行政色彩，保險體制漏洞百出，資金被挪用、浪費。這不僅造成各部門之間的相互攀比、相互推諉，全局性和協調性的問題無人過問，而且整個社會保險體制有失強制性和權威性，嚴重阻礙社會保障事業前進的腳步。

　　社會保障稅作為籌集社會保險基金的主要來源，是進一步完善、規范社會保障制度的關鍵，也是深化國有企業改革和建立現代企業制度的客觀需要；同時它將為企業之間的公平競爭創造必要的條件。因此，開征社會保障稅勢在必行。

　　二、開征社會保障稅的基本設想

　　1.納稅人。凡是我國公民，均應列入社會保障稅的范圍。根據我國實際情況，中華人民共和國境內的國有企業、集體企業、股份制企業、股份合作制企業、聯營企業、合作企業、鄉鎮企業、私營企業、其他企業及與這些企業形成勞動關系的職工和外商投資企業及與其形成勞動關系的中方職工；行政單位、事業單位、軍事單位、社會團體及其職工；農民； 個體工商戶和自由職業者，均應為社會保障稅的納稅人。因為我國有8億人口在農村，農民征稅問題也是關鍵問題，不僅是稅收問題，而且也是社會政治問題。因此，農民應納入征稅范圍，可采取根據條件“分步實施、逐步到位”的方法，即按地區人均GDP水平，以縣（市）為單位，如人均GDP達到800美元水平的就納入征稅范圍，同時制定減征和緩征對象。隨著經濟和社會的發展，最終將全體公民納入社會保障稅征收范圍。

　　2.計稅依據。“企業保險”施行期間，企業應預儲的社會基金被作為企業利潤上交國家，為當時的社會穩定、經濟發展和以后的改革開放奠定了物質基礎，承擔了改革的成本，因此，上文所提到的隱性債務應由全社會來負擔。只有把這些負擔分攤到產品和服務中變成消費成本，才能做到由社會每個單位和成員負擔。建議將企事業、行政、軍事單位和社會團體等上述所有納稅人的薪金收入、勞務報酬或營業性收入均列為計稅依據。另外，對獎金、津貼、福利收入贈與、偶然所得也應并入計稅依據。

　　3.稅目、稅率。在社會保障稅之下應設立養老保險、醫療保險、失業保險三大主要項目，進行分別核算、管理和運用，與現行統一的社會保障制度相銜接。保障體制完善后，還應設立工傷保險、生育保險等其他保險項目。社會保障稅稅率的確定比較復雜，筆者認為，在確定社會保障稅稅率時，必須考慮幾個因素：一是歷史遺留債務和人口的老齡化、高齡化的現狀；二是人均GDP發展水平；三是納稅人的稅收負擔。社會保障稅的稅率應確定在能使征收的社會保障稅（包括社會統籌和個人賬戶兩部分）達到國內生產總值6%～8%的水平。另外，各省市也可根據保障項目的支出允許在5%的幅度內浮動。

　　4.社會保障稅的征收。社會保障稅是一個獨立的稅種，是整個稅制的有機組成部分，應由稅務部門負責征收，采取“企業申報納稅”和“代扣代繳”兩種方法。企業繳納的稅款由稅務機關一并與其他稅種同時征收入庫；企業職工繳納的稅款由企業在發放工資時代扣代繳；行政事業單位、軍事單位及其職工繳納的稅款，由稅務部門負責征收劃轉及由行政事業單位、軍事單位發放工資時代扣代繳；個體工商戶和自由職業者自行申報繳納。目前，溫州市社保經費的征收已由稅務部門代征，并初見成效。

　　5.社會保障稅的運用和管理。社會保障稅收上來以后，應納入國家預算，上繳國家財政。中央部分由國家統籌安排，地方部分作為地方社會保障支出，國家財政部門根據各地所需列支的額度核實下撥，及時編制社會保險預算，通報執行決算情況，而且還要根據經濟和養老保險等事業的發展，按“以收定支、略有結余、留有部分、部分積累”的原則適時調整社會保障稅率。養老保險體系中“新人”和“中人”的個人賬戶養老金及其正常調整部分，收上來以后應及時轉到財政專戶，由地方財政部門和社會保障機構共同管理。同時，隨著我國城市化進程加快，大量農村流動人口涌入城市，這給社會保障稅的征管工作也帶來一定影響。因此，必須建立社會保障稅個人保險基金賬戶，實行定期償還“專款專用”，對個人的生、老、病、死有所保障。納稅一旦與收益相掛鉤，納稅觀念也會隨之轉變，這就便于我們加強征管。社會保障機構根據個人賬戶稅額與個人賬戶完全相對應的原則，采取完全積累的方式記入職工個人賬戶，每年按記賬利率和“月積數法”計息，且每年把余額通知職工本人核對。參保人員退休后，個人賬戶的余額按同期城鄉居民儲蓄利率計息償還。這樣才能真正體現社會保障稅“專款專用”的特點。

　　6.費用負擔。社會保障稅在征收、運用和管理過程中發生的宣傳、辦公、管理等一切費用，筆者認為應由財政部門負擔，納入財政預算支出。

　　三、開征社會保障稅后可預期的效果

　　1.可以消除社會保險金的支付風險，確保離退休人員養老金的按時、足額發放。開征社會保障稅后，通過稅務部門以稅收形式收上來，用社會統籌辦法補發拖欠的養老金，填補已被挪用的空賬。如不足，則由財政予以彌補，既確保“老人”和大部分“中人”能夠及時足額領到退休養老金，又不會擠占“中人”和“新人”的個人賬戶，做到分別劃分，公平合理。

　　2.可以擴大養老保險覆蓋面，提高社會保險金的收繳率，鑄造堅固的“減震器”，編制大而韌的“安全網”。

　　3.均衡負擔，促進公平競爭，有利于發揮市場競爭機制的作用。發展市場經濟需要為企業創造一個公平競爭的環境，而我國當前企業間的社會保險負擔畸輕畸重。從地區負擔來看，東部省（市）企業的負擔比中西部地區相對較輕。從工業發展的狀況來看，新興工業城市的企業社會保險負擔比老工業城市低。新興的工業城市如深圳、珠海、溫州等，它們的工業企業大部分是改革開放后發展起來的，職工年齡較輕，退休人員較少，珠海的贍養率僅為35：1.上海、沈陽、重慶等老工業基地則有許多企業的工人大批退出工作崗位，領取養老金。上海現有在職職工216萬，而退休人員高達220萬，每年需支付退休金約145億元，都由企業負擔，影響了當地企業的發展。征收社會保障稅后，全國以統一的稅收政策籌資，既可以實現在同一比例下“多收入者多繳，少收入者少繳”的社會保險“縱向平衡”；也可以實現收入相同者負擔一致的“橫向平衡”，從而解決企業社會保險負擔的畸輕畸重問題，促進公平競爭，推動社會保險事業的健康發展。

　　4.有利于促進社會保險的立法工作。開征社會保障稅后，一方面，可以結合有關稅收法律建立規范化的社會保障運行機制，推動社會保險由省級統籌迅速邁向全國統籌，實現社會保險籌資在全國范圍內的社會化、公平化和法制化；另一方面，可以最大程度地體現社會保險的“大數法則”和“平均法則”，以滿足社會保險對資金不斷增長的需求，為健全社會保障事業創造物質條件。